1 . recours en annulation – actes susceptibles de recours – notion – actes produisant des effets juridiques obligatoires – actes preparatoires – exclusion

( traite cee , art . 173 et 189 )

2 . recours en annulation – actes susceptibles de recours – notion – engagement d ' une procedure en constatation d ' infraction aux regles de concurrence – communication des griefs – exclusion

( traite cee , art . 173 ; reglement du conseil no 17 , art . 3 ; reglement de la commission no 99/63 , art . 2 )

3 . concurrence – procedure administrative – communication des griefs – effets – difference par rapport a la communication visee a l ' article 15 , paragraphe 6 , du reglement no 17

( reglement du conseil no 17 , art . 15 , par . 6 ; reglement de la commission no 99/63 , art . 2 )

1 . pour determiner si des mesures constituent des actes au sens de l ' article 173 du traite cee , c ' est a leur substance qu ' il y a lieu de s ' attacher , la forme dans laquelle elles sont prises etant en principe indifferente a cet egard .

Constituent des actes ou decisions susceptibles de faire l ' objet d ' un recours en annulation , les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature a affecter les interets du requerant en modifiant de facon caracterisee la situation juridique de celui-ci .

Des mesures de nature purement preparatoire ne peuvent en tant que telles faire l ' objet d ' un recours en annulation .

2 . ni l ' engagement d ' une procedure en constatation d ' infractions aux regles communautaires de concurrence , ni une communication des griefs ne sauraient etre consideres , de par leur nature et leurs effets juridiques , comme des decisions au sens de l ' article 173 du traite cee contre lesquelles un recours en annulation est ouvert . dans le cadre de la procedure administrative telle qu ' elle est organisee par les reglements n 17 et n 99/63 , ils constituent des actes de procedure , preparatoires par rapport a la decision qui en constitue le terme ultime .

3 . une communication des griefs ne cree pas , pour l ' entreprise destinataire , l ' obligation de modifier ou de reconsiderer ses pratiques commerciales , et elle n ' a pas l ' effet de la priver d ' une protection contre des amendes dont elle jouissait auparavant , comme cela est le cas de la communication par laquelle la commission informe une entreprise , en vertu de l ' article 15 , paragraphe 6 , du reglement n 17 , du resultat de l ' examen provisoire d ' un accord notifie par cette entreprise . si une communication des griefs peut avoir pour effet de reveler a l ' entreprise concernee qu ' elle court un risque reel de se voir infliger une amende par la commission , ceci constitue une simple consequence de fait et non pas un effet juridique que la communication des griefs est destinee a produire .

Dans l ' affaire 60/81 ,

International business machines corporation , armonk , new york 10504 , etats-unis d ' amerique , representee par jeremy lever , queen ' s counsel , du barreau d ' angleterre et du pays de galles , david edward , queen ' s counsel , advocate du barreau ecossais , john swift , queen ' s counsel , du barreau d ' angleterre et du pays de galles , christopher bellamy et nicholas forwood , barristers du barreau d ' angleterre et du pays de galles , et andrew soundy , d ' ashurst , morris , crisp & co ., solicitor du supreme court d ' angleterre et du pays de galles , ayant elu domicile a luxembourg aupres d ' international business machines of belgium sa , 8 , boulevard royal ,

Partie requerante ,

Contre

Commission des communautes europeennes , representee par john temple lang , conseiller juridique , et gotz zur hausen , membre du service juridique , en tant qu ' agent , ayant elu domicile a luxembourg aupres d ' oreste montalto , membre du service juridique de la commission , batiment jean monnet , kirchberg ,

Partie defenderesse ,

Et

Memorex sa , chaussee de la hulpe 178 , 1170 bruxelles , representee par ivo van bael et jean-francois bellis , avocats au barreau de bruxelles , ayant elu domicile a luxembourg a l ' etude de m elvinger et hoss , 15 , cote d ' eich ,

Partie intervenante ,

Ayant pour objet l ' annulation de la decision d ' ouvrir une procedure en matiere de concurrence ainsi que de la communication des griefs ,

1 par requete deposee au greffe de la cour le 18 mars 1981 , la societe international business machines corporation ( ibm ), dont le siege est a armonk , new york , aux etats-unis d ' amerique , a introduit , en vertu de l ' article 173 , alinea 2 , du traite cee , un recours visant a l ' annulation de l ' acte ou des actes de la commission communiques a ibm par une lettre du 19 decembre 1980 , et par lesquels une procedure a ete engagee contre ibm en application de l ' article 3 du reglement n 17 du conseil , du 6 fevrier 1962 , premier reglement d ' application des articles 85 et 86 du traite ( jo p . 205 ), et une communication des griefs a ete notifiee a ibm , ou a l ' annulation de la communication des griefs elle-meme .

2 cette lettre , signee par le directeur general pour la concurrence de la commission , a ete adressee a ibm apres une instruction menee durant plusieurs annees par les services de la commission a propos de certaines pratiques commerciales d ' ibm et de ses filiales en vue de determiner si ces pratiques constituaient ou non un abus de position dominante sur le marche en cause au sens de l ' article 86 du traite cee . par cette lettre , ibm a ete informee que la commission avait engage contre elle une procedure au titre de l ' article 3 du reglement n 17 du conseil et qu ' elle envisageait de prendre une decision concernant des infractions a l ' article 86 . ibm a recu par la meme lettre une communication des griefs au sens de l ' article 2 du reglement n 99/63 de la commission , du 25 juillet 1963 , relatif aux auditions prevues a l ' article 19 , paragraphes 1 et 2 , du reglement n 17 du conseil ( jo p . 2269 ). le directeur general pour la concurrence lui a demande d ' y repondre par ecrit dans un delai determine en lui precisant qu ' elle aurait ulterieurement l ' occasion d ' exprimer oralement son point de vue lors d ' une audition .

3 estimant que les actes qui lui avaient ete communiques par la lettre du 19 decembre 1980 etaient entaches de plusieurs vices , ibm a demande a la commission de retirer la communication des griefs et de mettre fin a la procedure . la commission n ' ayant pas accede a cette demande , ibm a introduit le present recours , par lequel elle demande l ' annulation des actes en question .

4 a l ' appui de son recours , ibm fait valoir que les actes attaques ne respectent pas les exigences minimales fixees pour de tels actes et qu ' ils n ' ont pas permis a ibm de se defendre , en raison du contenu defectueux de la communication des griefs , de l ' insuffisance des delais impartis et de la reserve faite par la commission de formuler ulterieurement d ' autres griefs . ibm estime , en outre , que les actes attaques constituent un exercice illegal des pouvoirs de la commission parce qu ' ils n ' ont pas fait l ' objet d ' une decision de tous les membres de la commission agissant collegialement alors qu ' il n ' y a pas de delegation correspondante de pourvoir et que , legalement , il ne peut pas y en avoir , en tout cas sans publication ou notification reguliere . ibm soutient enfin que les actes attaques enfreignent la regle de ' courtoisie ' ( comity ) et de non-ingerence du droit international , regle que la commission aurait du prendre en consideration avant d ' adopter les actes en question , le comportement incrimine d ' ibm se situant essentiellement en dehors de la commu naute , et notamment aux etats-unis d ' amerique ou il fait egalement l ' objet de procedures judiciaires .

5 la commission , soutenue par la partie intervenante memorex sa , a souleve contre ce recours une exception d ' irrecevabilite au sens de l ' article 91 , paragraphe 1 , du reglement de procedure . la cour a decide de statuer sur cette exception d ' irrecevabilite sans engager le debat au fond .

6 a l ' appui de cette exception , la commission et la partie intervenante memorex sa font valoir que les actes attaques sont des actes de procedure , exprimant un point de vue de la commission , susceptible d ' etre modifie par celle-ci , et preparatoires par rapport a la decision finale a prendre par la commission a l ' issue de la procedure , et ne constituent donc pas des decisions susceptibles de faire l ' objet d ' un recours au titre de l ' article 173 du traite cee .

7 ibm fait valoir que l ' engagement d ' une procedure et une communication des griefs constituent des decisions au sens de l ' article 173 du traite cee en raison de leur nature juridique et des consequences qu ' ils produisent , et que ces actes peuvent des lors faire l ' objet d ' un recours .

8 selon l ' article 173 du traite , un recours en annulation est ouvert contre les actes du conseil et de la commission autres que les recommandations ou avis . ce recours tend a assurer , conformement aux prescriptions de l ' article 164 , le respect du droit dans l ' interpretation et l ' application du traite et il serait contraire a cet objectif d ' interpreter restrictivement les conditions de recevabilite du recours en limitant sa portee aux seules categories d ' actes vises par l ' article 189 .

9 pour determiner si les mesures attaquees constituent des actes au sens de l ' article 173 c ' est , des lors , a leur substance qu ' il y a lieu de s ' attacher . suivant une jurisprudence constante de la cour , constituent des actes ou decisions susceptibles de faire l ' objet d ' un recours en annulation au sens de l ' article 173 les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature a affecter les interets du requerant , en modifiant de facon caracterisee la situation juridique de celui-ci . par contre , la forme dans laquelle des actes ou decisions sont pris est , en principe , indifferente en ce qui concerne la possibilite de les attaquer par un recours en annulation .

10 lorsqu ' il s ' agit d ' actes ou de decisions dont l ' elaboration s ' effectue en plusieurs phases , notamment au terme d ' une procedure interne , il resulte de cette meme jurisprudence qu ' en principe ne constituent un acte attaquable que les mesures qui fixent definitivement la position de la commission ou du conseil au terme de cette procedure , a l ' exclusion des mesures intermediaires dont l ' objectif est de preparer la decision finale .

11 il n ' en serait autrement que si des actes ou decisions pris au cours de la procedure preparatoire , non seulement reunissaient les caracteristiques juridiques ci-dessus decrites , mais constituaient elles-memes le terme ultime d ' une procedure speciale distincte de celle qui doit permettre a la commission ou au conseil de statuer sur le fond .

12 par ailleurs , il y a lieu d ' observer que si des mesures de nature purement preparatoire ne peuvent en tant que telles faire l ' objet d ' un recours en annulation , les illegalites eventuelles qui les entacheraient pourraient etre invoquees a l ' appui du recours dirige contre l ' acte definitif dont elles constituent un stade d ' elaboration .

13 les effets et la nature juridique de l ' engagement d ' une procedure administrative en application des dispositions du reglement n 17 et d ' une communication des griefs telle que prevue a l ' article 2 du reglement n 99/63 doivent etre apprecies a la lumiere de la fonction de ces actes dans le cadre de la procedure administrative de la commission en matiere de concurrence dont les modalites ont ete etablies par les reglements susmentionnes .

14 cette procedure a ete amenagee en vue de permettre aux entreprises concernees de faire connaitre leur point de vue et d ' eclairer la commission le plus completement possible avant qu ' elle ne prenne une decision affectant les interets des entreprises . elle vise a creer , en faveur de celles-ci , des garanties procedurales , et , tel qu ' il ressort du 11 considerant du reglement n 17 , a consacrer le droit des entreprises d ' etre entendues par la commission .

15 c ' est pour cette raison que , conformement a l ' article 19 , paragraphe 1 , du reglement n 17 et en vue de garantir le respect des droits de la defense , il est necessaire d ' assurer a l ' entreprise concernee le droit de presenter des observations a l ' issue des instructions au sujet de l ' ensemble des griefs que la commission se propose de retenir contre elle dans sa decision , et , partant , de l ' informer de ces griefs dans le document prevu a l ' article 2 du reglement n 99/63 . c ' est encore pour cette raison que , afin de lever un doute eventuel sur la situation procedurale de l ' entreprise concernee , l ' engagement d ' une procedure en application des dispositions precitees est clairement marque par un acte manifestant l ' intention de prendre une decision .

16 afin de justifier la recevabilite de son recours , ibm a invoque une serie d ' effets produits par l ' engagement d ' une procedure et par une communication des griefs .

17 certains de ces effets ne depassent pas les effets propres a un acte de procedure et n ' affectent pas , en dehors de sa situation procedurale , la situation juridique de l ' entreprise concernee . tel est notamment le cas de l ' interruption de la prescription , provoquee tant par l ' engagement d ' une procedure que par une communication des griefs en vertu du reglement n 2988/74 du conseil , du 26 novembre 1974 , relatif a la prescription en matiere de poursuite et d ' execution dans les domaines du droit de transport et de la concurrence de la communaute economique europeenne ( jo l 319 , p . 1 ). il en est de meme de la circonstance que ces actes sont des etapes necessaires que la commission doit franchir , en vertu des dispositions du reglement n 17 , avant de pouvoir infliger a l ' entreprise concernee une amende ou une astreinte , et du fait que ces actes creent , pour l ' entreprise concernee , la charge de devoir se defendre dans le cadre d ' une procedure administrative .

18 d ' autres effets invoques par ibm ne portent pas atteinte aux interets de l ' entreprise concernee . il en est ainsi de l ' effet , dont est revetu l ' engagement d ' une procedure en vertu de l ' article 9 , paragraphe 3 , du reglement n 17 , de mettre un terme a la competence des autorites des etats membres , effet qui , par ailleurs , n ' a pas pu se realiser en l ' espece en l ' absence de toute procedure nationale , et qui consiste en substance a mettre l ' entreprise concernee a l ' abri de poursuites paralleles de la part des autorites des etats membres . il en est egalement ainsi de l ' effet reconnu a la communication des griefs de cristalliser la position de la commission , cet effet consistant en substance a empecher la commission , conformement a l ' article 4 du reglement n 99/63 , de retenir dans sa decision , en l ' absence d ' une nouvelle communication des griefs , d ' autres griefs que ceux au sujet desquels l ' entreprise a eu l ' occasion de faire connaitre son point de vue , sans pour autant interdire a la commission d ' abandonner des griefs et de modifier ainsi sa position en faveur de l ' entreprise .

19 une communication des griefs ne cree pas , pour l ' entreprise concernee , l ' obligation de modifier ou de reconsiderer ses pratiques commerciales , et elle n ' a pas l ' effet de la priver d ' une protection contre des amendes dont elle jouissait auparavant , comme cela est le cas de la communication par laquelle la commission informe une entreprise , en vertu de l ' article 15 , paragraphe 6 , du reglement n 17 , du resultat de l ' examen provisoire d ' une accord notifie par cette entreprise . si une communication des griefs peut avoir pour effet de reveler a l ' entreprise concernee qu ' elle court un risque reel de se voir infliger une amende par la commission , ceci constitue une simple consequence de fait et non pas un effet juridique que la communication des griefs est destinee a produire .

20 un recours en annulation dirige contre l ' engagement d ' une procedure et contre une communication des griefs pourrait obliger la cour a porter une appreciation sur des questions sur lesquelles la commission n ' a pas encore eu l ' occasion de se prononcer , et aurait ainsi pour consequence une anticipation des debats au fond et une confusion des differentes phases des procedures administratives et judiciaires . il serait donc incompatible avec les systemes de repartition des competences entre la commission et la cour et des voies de recours , prevus par le traite , ainsi qu ' avec les exigences d ' une bonne administration de la justice et d ' un deroulement regulier de la procedure administrative de la commission .

21 il resulte de ce qui precede que ni l ' engagement d ' une procedure , ni une communication des griefs ne sauraient etre consideres , de par leur nature et leurs effets juridiques , comme des decisions au sens de l ' article 173 du traite cee , contre lesquelles un recours en annulation est ouvert . dans le cadre de la procedure administrative telle qu ' elle est organisee par les reglements n 17 et n 99/63 , ils constituent des actes de procedure , preparatoires par rapport a la decision qui en constitue le terme ultime .

22 afin de justifier la recevabilite de son recours , ibm se refere encore aux circonstances particulieres de l ' espece et a la nature et aux implications des moyens invoques par elle au fond , en faisant valoir qu ' un recours juridictionnel a un stade precoce devrait etre ouvert en l ' espece tant en application de principes du droit international en la matiere qu ' en vertu de principes generaux decoulant des droits des etats membres . le present recours aurait en effet pour objet d ' etablir que la procedure administrative a ete entierement illegale des son debut en vertu de regles du droit communautaire et du droit international , relatives notamment a la competence d ' engager de telles procedures . toute continuation de cette procedure administrative serait illegale , et la possibilite d ' obtenir ulterieurement une annulation de la decision finale ne serait pas suffisante pour assurer a ibm une protection juridique efficace .

23 il n ' y a pas lieu , aux fins de la presente affaire , de statuer sur la question de savoir si , dans des circonstances exceptionnelles , lorsqu ' il s ' agit de mesures depourvues meme de toute apparence de legalite , un recours juridictionnel a un stade precoce , tel qu ' ibm l ' entend , peut etre considere comme compatible avec le systeme des voies de recours prevu par le traite , car les circonstances alleguees en l ' espece par la requerante ne sauraient , de toute facon , justifier la recevabilite d ' un tel recours .

24 en l ' espece , par ailleurs , il n ' est pas necessaire , afin d ' assurer a ibm une protection juridique efficace , que les actes attaques puissent faire des maintenant l ' objet d ' un recours . si , aux termes de la procedure administrative , et apres examen des observations qu ' ibm pourra presenter dans le cadre de celle-ci , la commission devait adopter une decision affectant les interets d ' ibm , cette decision pourra faire , en vertu de l ' article 173 du traite cee , l ' objet d ' un recours juridictionnel dans le cadre duquel il sera loisible a ibm d ' invoquer tous moyens utiles . il appartiendra alors a la cour d ' apprecier si des illegalites ont ete commises au cours de la procedure administrative et si celles-ci sont de nature a affecter la legalite de la decision prise par la commission au terme de la procedure administrative .

25 le recours doit des lors etre rejete comme irrecevable .

26 aux termes de l ' article 69 , paragraphe 2 , du reglement de procedure , toute partie qui succombe est condamnee aux depens , s ' il est conclu en ce sens . ibm ayant succombe en son action , il y a lieu de la condamner aux depens , y compris ceux de la partie intervenante memorex sa . il y a lieu de comprendre dans cette condamnation aux depens , outre les depens occasionnes par la procedure au principal , ceux occasionnes par la demande d ' ibm d ' ordonner des mesures provisoires et reservees dans l ' ordonnance du 7 juillet 1981 du president de la cour , ainsi que ceux occasionnes par la demande d ' ibm d ' ordonner la communication de certains precisions et documents relatifs a l ' engagement de la procedure par la commission , demande devenue sans objet eu egard au rejet du recours principal .

Par ces motifs ,

La cour

Declare et arrete :

1 . le recours est rejete comme irrecevable .

2.La requerante est condamnee aux depens , y compris ceux de la partie intervenante memorex sa , ainsi que ceux occasionnes par les demandes d ' ibm visant a ordonner des mesures provisoires et la communication de certains details et documents relatifs a l ' engagement de la procedure par la commission .