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1 . agriculture – organisation commune des marches – certificats d’ exportation – regime de cautionnement – regime particulier autorisant la liberation anticipee de la caution – exportation non effectuee dans les delais – sanction – reconstitution de la caution – caractere penal – absence

(( reglement de la commission n**3183/80, art . 38, par 1, sous c ), et 42, par 1 et 3 ))

2 . agriculture – organisation commune des marches – regime de cautionnement – obligation de constituer, dans le cadre d’ une operation d’ exportation, plusieurs cautions correspondant a des risques differents – realisation simultanee des divers risques couverts – perte cumulative des cautions – principe de proportionnalite – violation – absence

(( reglement du conseil n**565/80, art . 6; reglement de la commission n**3183/80, art . 38, par 1, sous c )*))

1 . lorsqu’ une reglementation communautaire prescrit, comme le fait l’ article 38, paragraphe 1, sous c ), deuxieme tiret, du reglement n**3183/80, qu’ une caution, destinee a garantir le respect par le titulaire d’ un certificat d’ exportation de son engagement d’ exporter dans un delai determine, qui a ete liberee, dans le cadre d’ un regime particulier, sur demande de l’ exportateur, avant la realisation effective de l’ exportation, doit etre reconstituee lorsque ledit delai n’ a pas ete respecte, la reconstitution cesse d’ etre une garantie pour devenir une sanction au moment ou l’ engagement n’ a pas ete respecte et ne peut plus l’ etre .

Toutefois, cette sanction, qui poursuit le meme objectif que la caution elle-meme et n’ a pour effet que de replacer l’ exportateur defaillant dans la situation qui aurait ete la sienne s’ il n’ avait pas librement opte pour une liberation anticipee de la caution, fait partie integrante du systeme de cautionnement et n’ a pas de caractere penal .

2 . la perte definitive de deux cautions liees a une meme operation d’ exportation, mais ayant des objectifs differents, l’ une garantissant le remboursement de la restitution a l’ exportation payee a l’ avance dans l’ hypothese ou l’ exportation n’ aurait pas lieu, et l’ autre etant destinee a garantir l’ engagement d’ exporter

Pendant la duree de validite du certificat d’ exportation, meme si elle intervient a la meme occasion, ne saurait etre consideree comme disproportionnee dans le cas ou les differents risques pour lesquels ces cautions avaient ete constituees se realisent .

Dans l’ affaire 137/85,

Ayant pour objet une demande adressee a la cour, en application de l’ article 177 du traite cee, par le verwaltungsgericht frankfurt et tendant a obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre

Maizena gesellschaft mbh, ayant son siege social a hambourg, et six autres parties demanderesses, d’ une part,

Et

Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche marktordnung ( balm ), a francfort, d’ autre part,

Une decision a titre prejudiciel sur la validite de l’ article 38, paragraphe 1, sous c ), deuxieme tiret, du reglement n**3183/80 de la commission, du 3 decembre 1980, portant modalites communes d’ application au regime de certificats d’ importation, d’ exportation et de prefixation pour les produits agricoles ( jo l*338, p.*1 ),

La cour ( sixieme chambre ),

Composee de mm . g.*c . rodriguez iglesias, president de chambre, t . koopmans, k . bahlmann, c . kakouris et t.*f . o’ higgins, juges,

Avocat general : m . j . mischo

Greffier : mme d . louterman, administrateur

Considerant les observations presentees

— pour les demanderesses, par me harald schwartz, avocat a hambourg,

— pour la commission, par m . bernhard jansen, en qualite d’ agent,

Vu le rapport d’ audience et suite a la procedure orale du 12 mai 1987,

Ayant entendu les conclusions de l’ avocat general presentees a l’ audience du 11 juin 1987,

Rend le present

Arret

1 par ordonnance du 18 avril 1985, parvenue a la cour le 2 mai suivant, le verwaltungsgericht frankfurt am main a pose, en vertu de l’ article 177 du traite cee, une question prejudicielle relative a la validite de l’ article 38, paragraphe 1, sous c ), deuxieme tiret, du reglement n**3183/80 de la commission, du 3 decembre 1980, portant modalites communes d’ application du regime de certificats d’ importation, d’ exportation et de prefixation pour les produits agricoles ( jo l*338, p.*1 ).

2 cette question a ete soulevee dans le cadre d’ un recours forme par la maizena gesellschaft mbh, a hambourg, et six autres parties demanderesses ( ci-apres « demanderesses ») contre trois decisions de la bundesanstalt fuer landwirtschaftliche marktordnung ( ci-apres « defenderesse »).

3 il ressort du dossier que les demanderesses ont obtenu de la defenderesse, en vue d’ exporter certains produits relevant de l’ organisation commune des marches, trois certificats d’ exportation avec la fixation a l’ avance de la restitution . pour garantir l’ engagement d’ exporter, elles ont, pour chaque certificat, constitue la caution requise par la reglementation . par la suite, la defenderesse a libere ces cautions, conformement a l’ article 30, paragraphe 2, du reglement n**3183/80 de la commission, precite, apres que les demanderesses avaient place les produits en cause sous controle douanier dans le cadre du regime de perfectionnement donnant lieu a restitution .

4 ensuite, dans le cadre dudit regime, les demanderesses ont obtenu le paiement a l’ avance des montants correspondant aux restitutions a l’ exportation . elles ont constitue a cet effet, en vertu de l’ article 6, alinea 1, du reglement n**565/80 du conseil relatif au paiement a l’ avance des restitutions a l’ exportation pour les produits agricoles ( jo l*62, p.*5 ), une caution garantissant le remboursement du montant obtenu, majore de 20 %. les delais prescrits pour la transformation et l’ exportation n’ ayant pas ete respectes pour une partie des produits en cause, les autorites douanieres allemandes ont declare acquise une partie de la caution constituee pour ledit paiement, conformement a l’ article 6, alinea 2, premier tiret, du reglement n**565/80 .

5 pour sa part, la defenderesse a alors revoque au prorata des quantites non exportees ses decisions concernant la liberation des cautions relatives aux certificats et a demande le remboursement d’ un montant total de 40*370,46 dm, en application de l’ article 42, paragraphe 3, en combinaison avec l’ article 38, paragraphe 1, sous c ), du reglement n**3183/80 . seules ces decisions de revocation sont attaquees dans le litige au principal .

6 dans les motifs de son ordonnance, la juridiction nationale, estimant qu’ a l’ expiration du delai prevu pour l’ exportation la caution perd son caractere de garantie pour presenter le caractere d’ une sanction penale, se demande si la reglementation enoncee a l’ article 38, paragraphe 1, sous c ), deuxieme tiret, du reglement n**3183/80 est conforme a certains principes generaux de droit, a savoir les principes « in dubio pro reo » et « nulla poena sine culpa » ainsi que le principe de proportionnalite .

7 c’ est dans ces circonstances que la juridiction nationale a sursis a statuer et a pose a la cour la question suivante :

«  l’ article 38, paragraphe 1, sous c ), deuxieme tiret, du reglement ( cee ) n**3183/80 de la commission, du 3 decembre 1980, est-il contraire au droit communautaire de rang superieur en ce qu’ il y a lieu de conferer a cette disposition le caractere d’ une sanction?"

8 pour un plus ample expose du cadre juridique du litige et des faits de l’ affaire ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoye au rapport d’ audience . ces elements du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure necessaire au raisonnement de la cour .

Sur la nature juridique de la caution

9 il faut tout d’ abord rappeler que l’ article 38, paragraphe 1, sous c ), deuxieme tiret, du reglement n**3183/80 prescrit la reconstitution de la caution garantissant l’ obligation imposee par l’ article 8, paragraphe 1, du meme reglement au titulaire d’ un certificat d’ exportation de proceder a l’ exportation pendant la duree de validite de ce certificat .

10 en ce qui concerne la nature juridique de cette caution, la cour a deja juge dans son arret du 17 decembre 1970 ( internationale handelsgesellschaft, 11/70, rec . p.*1125 ) que le regime de cautionnement constitue un mecanisme adapte au caractere volontaire des demandes de certificats et, grace a sa simplicite et son efficacite, un moyen a la fois necessaire et approprie en vue de permettre aux autorites competentes de determiner de la maniere la plus efficace leurs interventions sur le marche . apres avoir releve, dans le meme arret, qu’ un systeme d’ amendes infligees a posteriori entrainerait, par rapport au regime de cautionnement, de notables complications administratives et juridictionnelles au stade tant de la decision que de l’ execution, la cour a finalement constate que la perte de la caution, consecutive a la non-execution de l’ engagement d’ exporter, ne saurait etre assimilee a une sanction penale, puisque la caution ne constitue que la garantie d’ execution d’ un engagement volontairement assume .

11 le probleme souleve doit donc etre limite au point de savoir s’ il faut reconnaitre un caractere penal a une reglementation communautaire telle que celle contenue dans l’ article 38, paragraphe 1, sous c ), deuxieme tiret, du reglement n**3183/80 imposant la reconstitution d’ une caution, liberee auparavant, relative au certificat d’ exportation . cet article s’ applique, en combinaison avec l’ article 42, paragraphe 3, du meme reglement, au cas d’ un operateur economique qui a demande et obtenu un certificat d’ exportation au sens de l’ article 8 du reglement n**3183/80 et qui opte, par la suite, pour le regime particulier enonce aux articles 30, paragraphe 2, et 22, paragraphe 1, sous b ), quatrieme tiret, du meme reglement, ainsi qu’ a l’ article 4 du reglement n**565/80 . selon ce regime, la caution est liberee, sur demande de l’ interesse, bien que l’ obligation d’ exporter n’ ait pas encore ete accomplie et continue donc a exister, au moment ou, dans le cadre du prefinancement des restitutions a l’ exportation, les marchandises en cause sont placees sous controle douanier . or, la caution liberee doit etre reconstituee et reste acquise lorsqu’ il s’ avere ulterieurement que l’ obligation d’ exporter n’ a pas ete respectee pendant la duree de validite du certificat d’ exportation .

12 a l’ egard d’ un tel regime, il faut constater que la reconstitution d’ une caution liberee, qui etait destinee a garantir un certain engagement, cesse d’ etre une garantie pour devenir une sanction au moment ou l’ engagement en cause n’ a pas ete respecte et ne peut plus l’ etre . la question se pose toutefois de savoir si cette sanction revet un caractere penal ou si elle doit au contraire etre consideree, en raison de ses caracteristiques essentielles, comme un instrument administratif specifique faisant partie integrante du systeme de cautionnement applicable en l’ espece et decrit ci-dessus .

13 a cet egard, il convient de noter d’ abord que, si l’ operateur decide lui-meme de recourir au regime particulier comportant la liberation anticipee de sa caution, c’ est de maniere volontaire et en fonction de l’ interet economique qu’ il peut y trouver . ensuite, la sanction n’ est rien d’ autre que la contrepartie de cette liberation anticipee, laquelle n’ a pas ete effectuee definitivement mais provisoirement et a condition que l’ engagement d’ exporter soit accompli dans les delais; elle n’ a donc d’ autre effet, dans l’ hypothese du non-respect des delais d’ exportation, que de placer l’ operateur ayant beneficie de la liberation anticipee de sa caution dans les memes conditions economiques que l’ operateur qui a opte pour la reglementation generale selon laquelle la caution relative au certificat d’ exportation n’ est liberee qu’ apres l’ exportation, effective et conforme aux delais, des marchandises en cause . ainsi, ladite sanction constitue, dans un systeme comportant la liberation anticipee de la caution, le corollaire du regime de cautionnement et poursuit les memes objectifs que la caution elle-meme . cette sanction est infligee de maniere forfaitaire et en dehors de toute faute eventuellement imputable a l’ operateur concerne . elle fait donc partie integrante du systeme de cautionnement en cause et n’ a pas de caractere penal .

14 par consequent, dans un systeme de cautionnement tel que celui decrit ci-dessus, les deux principes typiques du droit penal releves par la juridiction nationale, a savoir les principes « nulla poena sine culpa » et « in dubio pro reo », ne sont pas applicables .

15 cette circonstance, toutefois, ne laisse pas les justiciables sans protection juridique . en effet, comme la cour l’ a juge ( arret du 25 septembre 1984, koenecke, 117/83, rec . p.*3291 ), une sanction, meme de caractere non penal, ne peut etre infligee que si elle repose sur une base legale claire et non ambigue . en outre, la cour a toujours souligne que les droits fondamentaux font partie integrante des principes generaux du droit communautaire dont elle assure le respect . enfin, il est de jurisprudence constante ( voir, en dernier lieu, l’ arret du 18 mars 1987, societe pour l’ exportation des sucres/obea, 56/86, non encore publie ) que les dispositions de droit communautaire doivent etre conformes au principe de proportionnalite, c’ est-a-dire que les moyens qu’ elles mettent en oeuvre doivent etre aptes a realiser l’ objectif vise et ne doivent pas aller au-dela de ce qui est necessaire pour l’ atteindre .

16

En l’ espece, les doutes manifestes par la juridiction nationale sur la compatibilite de la reglementation en question avec le droit communautaire de rang superieur doivent des lors etre compris comme mettant en cause la validite de ladite reglementation au regard de la base legale et du principe de proportionnalite .

Sur la base legale

17 dans ce contexte, les demanderesses soutiennent, dans leurs observations ecrites deposees devant la cour, qu’ une base legale claire et non ambigue pour une sanction fait defaut en l’ espece . en effet, l’ article 42, paragraphe 3, du reglement n**3183/80 prevoirait que l’ article 38 du reglement doit etre applique mutatis mutandis et la signification de cette notion serait confuse . en outre, l’ article 42, paragraphe 3, dudit reglement n’ offrirait pas non plus une base legale suffisamment claire, dans la mesure ou cette disposition n’ est pas formulee comme doit l’ etre un texte instituant une sanction . cette disposition ne s’ adresserait en effet qu’ a l’ autorite qui a delivre le certificat .

18 a cet egard, il faut observer que l’ article 42 dudit reglement fait obligation a l’ autorite competente d’ appliquer les dispositions visees a l’ article 38, paragraphe 1, sous c ), lorsqu’ un produit a ete place sous controle douanier et que le delai prevu pour l’ exportation n’ a pas ete respecte . des demandes de reconstitution de la caution comme celles en cause dans le litige au principal reposent donc sur un renvoi qui est clair et depourvu de toute ambiguite .

Sur le principe de proportionnalite

19 la juridiction nationale considere que ce principe est viole du fait que le montant de la sanction ne depend pas de la gravite de la faute et qu’ aucune distinction n’ est faite entre les differentes natures de faute : faute non intentionnelle, faute lourde et faute intentionnelle .

20 a ce sujet, il suffit de rappeler que des distinctions comme celles decrites par la juridiction nationale seraient etrangeres a la nature meme de la sanction en cause qui, comme il a ete expose ci-dessus, fait partie d’ un regime pour lequel l’ operateur economique a opte volontairement et en fonction de son propre interet et dans le cadre duquel tout recours a la notion de faute subjective est exclu . le cas de force majeure est expressement regle dans l’ article 36, paragraphe 1, du reglement n**3183/80 .

21 d’ un autre cote, doit etre considere sous l’ aspect du principe de proportionnalite l’ argument, soutenu par les demanderesses dans leurs observations orales devant la cour, selon lequel il leur etait inflige, en contradiction avec le principe « non bis in idem », une double sanction pour les memes faits, la caution, au sens de l’ article 6 du reglement n**565/80, declaree acquise ayant, de meme que la caution relative au certificat dont la reconstitution etait demandee, pour objet de garantir l’ exportation de la marchandise .

22 a cet egard, il y a lieu de constater que les deux cautions en cause n’ ont pas la meme finalite . en effet, la caution prevue a l’ article 6 du reglement n**565/80 a la fonction de garantir le remboursement de la restitution a l’ exportation payee en avance, dans l’ hypothese ou l’ exportation n’ aurait pas lieu, et non pas a garantir l’ exportation elle-meme . par contre, la caution litigieuse en l’ espece est destinee a garantir l’ engagement d’ exporter pendant la duree de validite des certificats .

23 etant donne, des lors, que les deux cautions susmentionnees ont des objectifs tout a fait differents, la perte definitive de ces deux cautions, meme si elle intervient a la meme occasion, ne saurait etre consideree comme disproportionnee dans le cas ou les differents risques pour lesquels ces cautions avaient ete constituees se realisent .

24 quant a la majoration de 20 %, elle a ete prevue, comme la cour l’ a deja juge ( arret du 5 fevrier 1987, plange kraftfutterwerke gmbh & co ., 288/85, rec . p.*611 ), en vue d’ eviter un benefice indu de l’ exportateur concerne au cas ou il n’ y avait pas lieu d’ accorder la restitution . au vu de cet objectif de la majoration, un taux de 20 % ne saurait etre considere comme disproportionne .

25 il resulte donc de l’ ensemble des considerations qui precedent que l’ examen de la question posee n’ a revele aucun element de nature a affecter la validite de l’ article 38, paragraphe 1, sous c ), deuxieme tiret, du reglement n**3183/80 de la commission .

Sur les depens

26 les frais exposes par la commission des communautes europeennes, qui a soumis des observations a la cour, ne peuvent faire l’ objet d’ un remboursement . la procedure revetant, a l’ egard des parties au principal, le caractere d’ un incident souleve devant la juridiction nationale, il appartient a celle-ci de statuer sur les depens .

Par ces motifs,

La cour ( sixieme chambre ),

Statuant sur la question a elle soumise par le verwaltungsgericht frankfurt am main, par ordonnance du 18 avril 1985, dit pour droit :

L’ examen de la question posee n’ a revele aucun element de nature a affecter la validite de l’ article 38, paragraphe 1, sous c ), deuxieme tiret, du reglement n**3183/80 de la commission, du 3 decembre 1980, portant modalites communes d’ application du regime de certificats d’ importation, d’ exportation et de prefixation pour les produits agricoles .