Tribunal administratif de Marseille, 9ème chambre, 30 décembre 2022, n° 2009247

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 30 novembre 2020, M^me A B, représentée par M^e Pavia, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 9 juillet 2020 par lequel le préfet de police des Bouches-du-Rhône a prononcé la fermeture administrative de l’établissement « Le bar des Canourgues » pour une durée de trois mois  ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation des préjudices résultant de l’illégalité de l’arrêté du 9 juillet 2020 ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé en fait ;

— il est entaché de vices de procédure, dès lors que le compte-rendu du 20 mai 2020 sur lequel il se fonde ne lui a pas été communiqué, que le préfet ne l’a pas informée de ce qu’elle pouvait se faire communiquer le dossier la concernant comme le prévoit l’article L. 122-2 du code des relations entre le public et l’administration, et que le principe du contradictoire a été méconnu en ce que le courrier du 5 juin 2020 ne mentionne pas que le préfet envisageait de prendre une mesure de fermeture et qu’elle encourrait une sanction administrative ; le bar des Canourgues n’a par ailleurs pas été destinataire d’un avertissement préalable ;

— le préfet a entaché sa décision d’une erreur de droit en retenant qu’elle avait commis un délit d’ouverture illégale au regard de la crise sanitaire liée à l’épidémie de Covid 19 ; en se fondant sur un délit inexistant, il viole le principe de légalité des délits et des peines ;

— l’arrêté attaqué se borne à faire état de faits de violence avec arme sans qu’elle ne puisse utilement contester les faits reprochés en l’absence de toute autre précision ; à supposer que ces faits soient relatifs à une rixe qui aurait éclaté le 20 septembre 2019 au cours de laquelle un consommateur du bar des Canourgues aurait reçu une balle dans la cuisse, ils ne sont pas établis et aucun client du bar n’est à l’origine d’une telle rixe ;

— le manquement d’ouverture illégale n’est pas caractérisé ;

— la durée de fermeture ne pouvait excéder deux mois conformément aux dispositions du 2 de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique ;

— la sanction infligée est disproportionnée dans la mesure où son établissement, ouvert depuis 2005, n’a jamais été à l’origine de manquements et que la situation liée à l’épidémie de Covid 19 fragilise sa santé financière ; pour ces motifs, la durée de fermeture est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation ;

— l’arrêté, en disposant que la fermeture sera exécutoire dès sa notification, méconnaît le 2 bis de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique qui prévoit qu’elle doit intervenir au plus tôt 48 heures à compter de sa notification ;

— elle a subi un préjudice financier estimé à 10 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 janvier 2022, la préfète de police des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par M^me B ne sont pas fondés.

Par courrier du 8 décembre 2022, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement à intervenir était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tenant à la substitution aux dispositions du 1 de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique des dispositions du 3 de ce même article.

Une réponse à cette communication présentée par la préfète de police des Bouches-du-Rhône, a été enregistrée le 12 décembre 2022 et communiquée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de la santé publique ;

— le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me C,

— et les conclusions de M. Garron, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M^me B exploite depuis 2005 un débit de boissons sous l’enseigne « Le bar des Canourgues » à Salon-de-Provence. Par un arrêté du 9 juillet 2020, le préfet de police des Bouches-du-Rhône a prononcé, sur le fondement des dispositions de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique, la fermeture administrative pour une durée de trois mois de cet établissement. M^me B demande l’annulation de cet arrêté et la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation des préjudices qu’elle estime résulter de son illégalité.

2. Aux termes de l’article L. 221-2 du code des relations entre le public et l’administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / À cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; () « . Aux termes de l’article L. 122-1 de ce code : » Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. () « . Aux termes de l’article L. 122-2 du même code : » Les mesures mentionnées à l’article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu’après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant ".

3. Les mesures de fermeture d’un débit de boissons prises par le préfet sur le fondement des dispositions de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique ont pour objet de prévenir des désordres liés au fonctionnement de l’établissement et présentent le caractère de mesures de police. Elles doivent être motivées et précédées d’une procédure contradictoire sur le fondement des dispositions précitées du 1° de l’article L. 221-2 du code des relations entre le public et l’administration.

4. L’arrêté en litige vise notamment les dispositions des 1, 2 et 4 de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique. Il précise, en outre, que selon le compte-rendu du 20 mai 2020, des faits de violence avec arme et un délit d’ouverture illégale au regard de la crise sanitaire, en méconnaissance du décret du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus Covid 19, sont reprochés à l’établissement. Il ressort des pièces du dossier qu’antérieurement à l’intervention de cet arrêté, la requérante a été avertie par un courrier du préfet de police des Bouches-du-Rhône du 5 juin 2020, notifié le 8 juin suivant, de deux manquements susceptibles d’entraîner une fermeture administrative de son établissement, à savoir une rixe intervenue dans son bar le 20 septembre 2019 vers 22h30, au cours de laquelle un consommateur a reçu une balle dans la cuisse, ainsi que l’ouverture illégale de son établissement au regard de la crise sanitaire de Covid 19 le 14 mai 2020 à 22h15. La requérante a été invitée par le courrier précité du 5 juin 2020 à présenter ses observations sur les manquements qui lui étaient reprochés, suffisamment détaillés dans ce courrier, et correspondant précisément aux manquements de faits de violence avec arme et d’ouverture non autorisée pendant la crise sanitaire mentionnés dans les visas de l’arrêté attaqué. Dans ces conditions, la motivation de la décision litigieuse a été suffisante pour permettre à l’intéressée de connaître les considérations de fait au vu desquelles la mesure de fermeture a été prise. Il en résulte que le moyen tiré de l’insuffisante motivation de la décision attaquée doit être écarté.

5. La mesure en litige revêt, ainsi qu’il a été dit au point 3, le caractère d’une mesure de police. Dès lors, M^me B ne peut utilement invoquer les dispositions de l’article L. 122-2 du code des relations entre le public et l’administration relatives à la communication du dossier administratif qui ne sont applicables qu’aux seules décisions qui infligent une sanction. Le moyen tiré de l’irrégularité de la procédure à la suite de l’absence d’information par l’autorité préfectorale de ce qu’elle pouvait se faire communiquer son entier dossier administratif doit, par suite, être écarté.

6. La requérante soutient que la procédure est également viciée dès lors qu’elle n’a pas été destinataire du compte-rendu du 20 mai 2020 visé dans l’arrêté attaqué, soit du rapport du commissaire divisionnaire du district de Martigues. Or, le préfet de police n’était pas tenu de lui communiquer ce document. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que la requérante aurait infructueusement demandé la communication de ce procès-verbal à la préfecture. Elle a en outre été invitée à présenter ses observations, par un courrier du 5 juin 2020, ce qu’elle a fait le 22 juin suivant. Par suite, ce moyen doit être écarté.

7. Si la requérante soutient que la procédure contradictoire a été méconnue dans la mesure où le courrier du 5 juin 2020 qui lui a été adressé préalablement à l’édiction de l’arrêté attaqué ne mentionne pas que le préfet de police envisageait de prendre une mesure de fermeture administrative à son encontre, ni qu’elle encourrait une sanction administrative, l’arrêté attaqué ne revêt pas ainsi qu’il a été dit au point 5, le caractère d’une telle sanction. En outre, par ce courrier, le préfet de police des Bouches-du-Rhône a porté à la connaissance de M^me B les faits qui lui étaient reprochés, l’a avertie qu’ils étaient susceptibles de donner lieu à une mesure administrative à l’encontre de son établissement et l’a invitée à présenter ses observations, ce qu’elle a d’ailleurs fait par un courrier du 22 juin 2020. Les termes employés dans ce courrier lui permettaient aisément de savoir, en sa qualité d’exploitante d’un débit de boissons, qu’il s’agissait d’une fermeture administrative. Par suite, le moyen doit être écarté.

8. En sa qualité de gérante du bar des Canourgues, c’est à bon droit que le préfet a adressé à M^me B le courrier du 5 juin 2020 afin qu’elle présente ses observations. Le bar des Canourgues n’avait pas à être destinataire de cette lettre d’information.

9. Aux termes de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique : « 1. La fermeture des débits de boissons et des restaurants peut être ordonnée par le représentant de l’Etat dans le département pour une durée n’excédant pas six mois, à la suite d’infractions aux lois et règlements relatifs à ces établissements. /Cette fermeture doit être précédée d’un avertissement qui peut, le cas échéant, s’y substituer, lorsque les faits susceptibles de justifier cette fermeture résultent d’une défaillance exceptionnelle de l’exploitant ou à laquelle il lui est aisé de remédier. /2. En cas d’atteinte à l’ordre public, à la santé, à la tranquillité ou à la moralité publiques, la fermeture peut être ordonnée par le représentant de l’Etat dans le département pour une durée n’excédant pas deux mois. Le représentant de l’Etat dans le département peut réduire la durée de cette fermeture lorsque l’exploitant s’engage à suivre la formation donnant lieu à la délivrance d’un permis d’exploitation visé à l’article L. 3332-1-1. /3. Lorsque la fermeture est motivée par des actes criminels ou délictueux prévus par les dispositions pénales en vigueur, à l’exception des infractions visées au 1, la fermeture peut être prononcée par le représentant de l’Etat dans le département pour six mois. Dans ce cas, la fermeture entraîne l’annulation du permis d’exploitation visé à l’article L. 3332-1-1./ 4. Les crimes et délits ou les atteintes à l’ordre public pouvant justifier les fermetures prévues au 2 et au 3 doivent être en relation avec la fréquentation de l’établissement ou ses conditions d’exploitation () ». Les mesures de police prévues par les dispositions précitées de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique ont pour objet de prévenir la continuation ou le retour des désordres liés à la fréquentation de l’établissement, indépendamment de toute responsabilité de l’exploitant.

10. Alors que l’arrêté contesté du 9 juillet 2020 portant fermeture administrative du bar des Canourgues pour une durée de 3 mois vise les 1 et 2 de l’article L. 3332-15 précité ainsi que cela a été exposé au point 4, il ressort des pièces du dossier que cette décision est fondée sur des infractions commises le 20 septembre 2019 et le 14 mai 2020 pour respectivement une rixe à l’intérieur de l’établissement avec blessure par balle d’un client et l’ouverture illégale de l’établissement alors que l’accueil du public était interdit en vertu l’article 10 du décret du 11 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, dans sa rédaction en vigueur à la date des faits reprochés. Si la rixe du 20 septembre 2019 et le non-respect le 14 mai 2020 de la fermeture imposée constituent un trouble à l’ordre public, en relation avec les conditions d’exploitation et la fréquentation de l’établissement, de nature à justifier la décision contestée sur le fondement du 2 de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique, aucun de ces motifs ne constitue une infraction aux lois et règlements des débits de boisson. Il s’ensuit que le préfet, comme le soutient la requérante, ne pouvait légalement justifier la mesure de fermeture administrative sur le fondement du 1 des dispositions de l’article L 3332-15 du code de la santé publique précité.

11. Toutefois, lorsqu’il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d’appréciation, sur le fondement d’un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l’excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l’intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l’application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée.

12. La rixe avec blessure par balle d’un client de l’établissement est susceptible d’être qualifiée de violences aggravées par l’usage d’une arme et constitue un acte délictueux en relation avec la fréquentation de l’établissement ou ses conditions d’exploitation, justifiant légalement une mesure de fermeture de l’établissement sur le fondement du 3 de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique. Aussi, les dispositions du 3 de cet article peuvent être substituées à celles du 1 en tant que base légale de la décision litigieuse dès lors que, dans le cadre de l’application de ces dispositions du code de la santé publique, le préfet disposait du même pouvoir d’appréciation. Cette substitution de base légale ne prive la requérante d’aucune garantie. Il y a ainsi lieu d’y procéder et, par conséquent, d’écarter le moyen tiré de l’erreur de droit qu’aurait commise le préfet en prescrivant une durée de fermeture supérieure à deux mois, dès lors que le 3 de l’article L. 3332-15 prévoit bien que la fermeture peut être prononcée pour six mois.

13. Le moyen tiré du défaut d’avertissement préalable est inopérant dans la mesure où, ainsi qu’il a été dit au point précédent, la mesure de fermeture doit être regardée comme ayant été prise sur le fondement du 3 et non du 1 de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique.

14. En ce qui concerne la matérialité des faits reprochés, il ressort des pièces du dossier, en particulier du compte-rendu des services de police du 20 mai 2020, qu’une rixe a éclaté dans le bar des Canourgues le 20 septembre 2019 vers 22h30, au cours de laquelle un consommateur a reçu une balle dans la cuisse. Une enquête de flagrance pour des faits de violences avec arme a alors été ouverte, laquelle a permis d’identifier que l’auteur du coup de feu était le fils de la gérante de l’établissement. Selon ce rapport, l’intéressé était en fuite, ses parents ayant communiqué aux agents de police une adresse erronée. En l’état de ces constatations précises et circonstanciées effectuées par les services de police, M^me B, qui se borne à soutenir que les violences en cause auraient été commises à l’extérieur de son établissement, ne contredit pas utilement la matérialité de ces faits. Il ressort en outre de ce même compte-rendu que le centre de vidéo-protection de la commune de Salon-de-Provence a constaté que le bar des Canourgues était ouvert le 14 mai 2020 à 22h15 avec à l’intérieur une vingtaine de personnes. Les agents de police arrivés sur place ont constaté la présence d’un attroupement d’une vingtaine d’individus devant le bar dont certains ont pris la fuite à la vue des policiers. Les photographies produites par la requérante, qui ne sont pas datées, sont insuffisamment probantes pour établir que l’établissement n’aurait pas accueilli des clients le 14 mai 2020, en méconnaissance de l’article 10 du décret du 11 mai 2020 prescrivant la fermeture de ce type d’établissement durant une période couvrant cette date, du fait de l’état d’urgence sanitaire. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient la requérante, les faits sur lesquels se fonde l’arrêté attaqué sont suffisamment établis.

15. Les faits graves survenus le 20 septembre 2019, qui constituent un acte délictueux en relation avec la fréquentation de l’établissement ou ses conditions d’exploitation, au sens des alinéas 3 et 4 de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique, étaient de nature à justifier une fermeture sur ce fondement, laquelle pouvait aller jusqu’à six mois. Rien ne faisait obstacle à ce que l’administration prenne également en compte, pour fixer la durée de la fermeture, l’atteinte à l’ordre public résultant des faits d’ouverture illégale de l’établissement le 14 mai 2020, alors même que de tels faits ne constituent qu’une contravention de 4ème classe en application des dispositions du code de la santé publique. Au regard de la gravité et du caractère répété de ces désordres, qui sont intervenus sur une période relativement courte, et de leur lien avec la fréquentation et le fonctionnement du bar Les Canourgues, le préfet a pu, sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation, prononcer pour une durée de trois mois la fermeture de l’établissement.

16. Contrairement à ce que soutient la requérante, les faits, ainsi qu’il a été dit au point précédent, ne sont pas isolés. Les circonstances que l’établissement dont elle est la gérante n’aurait pas fait l’objet de manquements depuis son ouverture en 2005, tout comme les difficultés financières dont elle se prévaut alors qu’elle a dû faire face à une fermeture de plusieurs mois en raison de l’épidémie de covid-19 sont sans incidence sur la légalité de l’arrêté attaqué.

17. Aux termes du 2 bis de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique : « L’arrêté ordonnant la fermeture sur le fondement des 1 ou 2 du présent article est exécutoire quarante-huit heures après sa notification lorsque les faits le motivant sont antérieurs de plus de quarante-cinq jours à la date de sa signature ».

18. Si la requérante soutient que l’arrêté est entaché d’une erreur de droit en ce que le préfet a entendu le rendre exécutoire dès sa notification en méconnaissance des dispositions du 2 bis de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique, les conditions d’exécution d’une décision administrative, qui sont postérieures à son édiction, sont nécessairement sans influence sur sa légalité. Par suite, ce moyen doit être écarté comme inopérant.

19. Il résulte de tout ce qui précède que M^me B n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du préfet de police des Bouches-du-Rhône du 9 juillet 2020. Par voie de conséquence, ses conclusions tendant à obtenir la condamnation de l’Etat à lui verser une somme en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’illégalité de cet arrêté doivent être rejetées. Il en va de même des conclusions de la requête présentée au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M^me A B et à la préfète de police des Bouches-du-Rhône.

Délibéré après l’audience du 15 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

M^me Jorda-Lecroq, présidente de chambre,

M^me Gaspard-Truc, première conseillère,

M^me Balussou, première conseillère,

Assistées de M^me Faure, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 décembre 2022.

La rapporteure,

Signé

F. C

La présidente,

Signé

K. Jorda-Lecroq

La greffière,

Signé

N. Faure

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière.