En contentieux administratif, l’auteur d’un recours pour excès de pouvoir doit justifier d’un intérêt pour agir. Il n’est recevable à demander l’annulation d’une décision que s’il peut justifier d’un intérêt lésé, qu’il soit moral ou matériel. Depuis son célèbre arrêt Syndicat des patrons coiffeurs de Limogesⁱ, le Conseil d’État admet que les personnes morales, telles que syndicats professionnels ou associations, puissent demander l’annulation de décisions portant atteinte à l’intérêt collectif de leurs membres. Afin d’apprécier l’intérêt pour agir d’une personne morale, le juge se réfère à l’objet de celle-ci, qui résulte le plus souvent de ses statuts, ce qui lui permet de vérifier que la décision attaquée porte atteinte aux intérêts qu’elle a pour mission de défendreⁱ.

En matière fiscale, l’appréciation de l’intérêt pour agir contre la doctrine administrative, dont on rappellera qu’elle comprend essentiellement les instructions et circulaires, les réponses ministérielles aux questions des parlementaires et le BOFiP-Impôts mis en ligne, a rendu nécessaires quelques adaptations de cette jurisprudence. Par son arrêt Association freudienne et autres, le Conseil d’État a posé le principe que l’intérêt à agir des tiers contre les instructions fiscales instituant un régime de faveur est réservé aux personnes qui appartiennent au même cercle d’intérêt que celle qui bénéficient de ce régime, alors qu’elles en sont excluesⁱ. Cette jurisprudence a pour but d’éviter les distorsions de concurrence entre des contribuables exerçant leur activité dans un même secteur. De plus, les personnes qui remplissent les conditions légales d’admission à un régime fiscal favorable sont recevables à agir contre une instruction étendant le bénéfice de ce régime à des personnes ne remplissant pas ces conditionsⁱ.

Dans les deux affaires ayant donné lieu aux décisions commentées, les recours pour excès de pouvoir présentés au Conseil d’État étaient dirigés contre une doctrine administrative relative à l’application du taux réduit de TVA, exprimée par des réponses ministérielles à des questions de parlementaires dans le premier cas et par divers extraits du BOFiP-Impôts dans le second. Si les deux associations requérantes avait un objet nettement différent, le Conseil d’État leur a dénié tout intérêt à agir, faute de justification d’un intérêt suffisamment direct et certain leur donnant qualité pour demander l’annulation de ces doctrines.

Ce recours tendait à l’annulation des 17 réponses à des questions écrites de députés et sénateurs par lesquelles le ministre de l’économie et des finances avait indiqué que le taux réduit de 5,5 % de la TVA s’appliquait à la vente aux fédérations ou associations de pêche de poissons d’élevage vivants destinés à être déversés dans des cours ou des plans d’eau où est pratiquée la pêche de loisir. L’association avait pour objet de s’opposer à toutes les formes de pêche, en eau douce ou en mer, à titre professionnel ou à titre de loisir et la lutte contre toutes les formes de mauvais traitements envers les poissons, y compris dans le cadre d’activités de pêche.

Selon une jurisprudence constante, la lésion par la décision attaquée de l’intérêt défendu par l’auteur du recours doit être suffisamment directe et certaine. L’application d’un taux réduit de TVA à la vente de poissons d’élevage vivants aux fédérations et associations de pêche lèse-elle les intérêts d’une association s’opposant à la pêche ? Pour répondre par la négative, Mme la rapporteure publique, Karin Ciavaldini, a fait valoir que le seul impact réellement direct de la fiscalité est de nature financière, mais que son influence sur les comportements individuels est plus incertaine. Il est loin d’être établi qu’un tel régime fiscal, dont l’effet sur les prix est tout à fait aléatoire, qui bénéficie à des associations de pêche et non directement aux pêcheurs, puisse encourager de manière significative l’activité de ces derniers. Il ne s’agit en fait que d’effets potentiels. C’est ce qui a conduit la rapporteure publique à invoquer un effet doublement indirect de la mesure fiscale.

Le Conseil d’État a suivi sa rapporteure publique en jugeant que l’objet de l’association ne lui confère pas un intérêt suffisamment direct et certain pour demander l’annulation des énonciations qu’elle conteste. Il est à noter que cette décision ne se situe pas dans le cadre habituel de la jurisprudence fiscale relative aux demandes d’annulation de la doctrine administrative. Généralement, c’est un intérêt matériel qui est en cause. Selon la rapporteure publique, c’est la première fois que le Conseil d’État avait à se prononcer sur le sort à réserver à ce type d’intérêt potentiel.

En dépit de sa dénomination, cette dernière n’était pas une société mais une association relevant de la loi de 1901. Les extraits du BOFiP-Impôts dont elle demandait l’annulation avaient pour objet de limiter, pour les livraisons d’équidés vivants et les prestations de services liées, le bénéfice du taux réduit de la TVA aux hypothèses où les équidés étaient d’un type normalement destiné à être utilisé dans la production agricole. Elle soutenait que cette doctrine préjudiciait directement à ses membres, en particulier aux éleveurs de chevaux et de poneys.

La requérante avait la qualité d’association reconnue d’utilité publique. Comme l’a indiqué la rapporteure publique, il semble que c’était la première fois que le Conseil d’État avait à se prononcer sur l’intérêt à agir d’un organisme d’intérêt public, en tout cas en matière fiscale. Selon ses statuts, cette association avait pour objet d’encourager l’élevage, la formation, la valorisation et la commercialisation des jeunes poneys, en particulier de sport, en France et d’en favoriser l’emploi. Si la loi du 1^er juillet 1901 relative au contrat d’association se borne à prévoir en son article 10 qu’une association peut être reconnue d’utilité publique par décret en Conseil d’État, l’administration exige en toute logique qu’elle agisse dans un but d’intérêt général. Elle ne doit pas fonctionner au profit d’un cercle restreint de personnes.

La confrontation de l’objet statutaire de l’association au contenu de la doctrine administrative qu’elle contestait ne pouvait que conduire le Conseil d’État à lui dénier tout intérêt à agir. En effet, son objet n’incluait pas la défense des intérêts de ses membres et il ne pouvait d’ailleurs en aller autrement sous peine qu’elle perde son caractère d’utilité publique. Elle n’avait pas en charge la défense des intérêts des associations régionales d’éleveurs d’équidés qui lui étaient affiliées. Les intérêts généraux qu’elle avait pour mission de défendre n’étaient pas directement lésés par l’application d’un taux normal de TVA à certaines livraisons d’équidés. C’est donc sans surprise que la Conseil d’État a jugé qu’elle ne justifiait pas d’un intérêt à agir suffisamment direct et certain.