Cour administrative d'appel de Bordeaux, 27 octobre 2014, n° 13BX01361

COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE BORDEAUX

XXX

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Association Martinique Médecine du travail (2MT)

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M. Bernard Chemin

Président

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M. Jean-Louis Joecklé

Rapporteur

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M. Pierre Bentolila

Rapporteur public

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Audience du 29 septembre 2014

Lecture du 27 octobre 2014

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66-03-04-02

C+ IJ

XXX

AU NOM DU PEUPLE Français

La cour administrative d’appel de Bordeaux

(6^e chambre)

Vu la requête enregistrée le 21 mai 2013, présentée pour l’association Martinique Médecine du travail (2MT), dont le siège est situé XXX à Fort-de-France (97200), représentée par son président, par M^e Azan ;

L’association Martinique Médecine du travail (2MT) demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 1201048 du 14 mars 2013 du tribunal administratif de Fort-de-France qui a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision du 28 septembre 2012 du ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social confirmant la décision prise le 16 mars 2012 par le directeur des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi de la Martinique refusant de renouveler son agrément de service de santé interentreprises ;

2°) d’annuler cette décision du 28 septembre 2012 ;

3°) d’enjoindre au ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social de se prononcer à nouveau sur sa demande de renouvellement d’agrément au regard du changement de circonstances de droit et de fait, dans un délai de quinze jours à compter de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 250 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

— la minute du jugement n’a pas été signée par le président de la formation et le rapporteur ;

— la décision contestée étant une décision de refus de renouvellement d’agrément, c’est à tort que le tribunal a considéré que le ministre devait se placer, pour apprécier le bien-fondé de la mesure contestée, à la date à laquelle son subordonné a examiné la demande de renouvellement de l’agrément ;

— s’agissant d’une décision de refus de renouvellement d’agrément, décision non créatrice de droits, l’administration devait se prononcer sur le recours compte tenu de la législation en vigueur à la date de la nouvelle décision ;

— la décision rendue par le directeur général du travail le 28 septembre 2012 sur le recours hiérarchique est illégale dès lors que ce dernier s’est placé à la date du 16 mars 2012, date à laquelle la direccte a refusé la demande de renouvellement d’agrément ; le directeur général du travail aurait dû apprécier sa demande tant au regard des nouvelles dispositions de l’article D. 4622-48 du code du travail que des démarches entreprises en vue de procéder au recrutement de médecins du travail ;

— les nouvelles dispositions de l’article D. 4622-48 du code du travail ont supprimé l’effectif maximal de 3 300 salariés suivis par chaque médecin du travail ;

— le directeur général du travail ne pouvait rejeter la demande d’agrément au motif que le médecin du travail de l’association n’était pas à même d’assumer les obligations réglementaires au regard du nombre de salariés et d’entreprises dont il a charge, dès lors que les obligations en cause, les dispositions de l’article R. 4623-10 du code du travail étaient abrogées à la date à laquelle il s’est prononcé ;

— la décision contestée est entachée d’erreur manifeste d’appréciation dès lors que l’association n’était pas soumise à la condition de l’effectif maximal de 3 300 salariés et qu’elle a produit des extraits d’annonces diffusées en vue du recrutement d’un médecin du travail ;

— la décision litigieuse est inopportune et un agrément conditionnel pour une durée limitée aurait pu être délivré conformément aux dispositions de la circulaire publiée DGT/n°13 du 9 novembre 2012 relative à la mise en œuvre de la réforme de la médecine du travail et des services de santé au travail ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire en défense enregistré le 28 août 2013, présenté par le ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, qui conclut au rejet de la requête ;

Il fait valoir que :

— la minute du jugement comporte les signatures requises par le code de justice administrative ;

— il n’a pu que constater que c’est à bon droit que la décision du 16 mars 2012 applique la législation antérieure au 1^er juillet 2012 ;

— la décision de la direccte étant régulière à la date à laquelle elle est intervenue, il ne pouvait être procédé à son annulation et à un nouvel examen de la demande de renouvellement d’agrément ;

— de création récente, le service de santé au travail ne comporte qu’un seul médecin du travail de manière stable ;

— l’effectif de médecins du travail de l’association ne lui permet pas d’assurer ses obligations réglementaires, notamment en terme de suivi médical des salariés et d’actions en milieu de travail ;

— devant le constat de la persistance des dysfonctionnements de l’association et de l’impossibilité pour ce service d’assurer les obligations réglementaires qui lui incombent, l’agrément ne pouvait qu’être refusé ;

Vu le mémoire complémentaire enregistré le 11 avril 2014, présenté pour l’association Martinique Médecine du travail (2MT), qui conclut aux mêmes fins que la requête :

Elle ajoute que :

— le directeur général du travail aurait dû apprécier son recours hiérarchique au regard des dispositions du décret du 30 janvier 2012 ;

— le directeur général du travail s’est explicitement fondé sur les dispositions de la loi nouvelle pour prendre sa décision ;

— l’association respecte l’ensemble des obligations réglementaires mises à la charge d’un service de santé au travail ; la composition du conseil d’administration est conforme à la réglementation en vigueur et à ses dispositions statutaires ;

— le déficit de médecin du travail n’a pas été pris en compte par la direccte, dans le cadre de la demande d’agrément, alors qu’il s’agit d’une situation irrésistible et extérieure à la requérante ;

— la nouvelle réglementation ne prévoit plus le nombre maximal de salariés suivis par chaque médecin du travail ;

— elle fait état de ses démarches en vue du recrutement de médecins du travail ;

— elle dispose d’intervenants en prévention des risques professionnels ;

— elle a effectué des actions en milieu de travail attestant le suivi médical des salariés des entreprises adhérentes ;

— le direccte pouvait lui délivrer un agrément provisoire dès lors qu’elle a tenu l’ensemble de ses engagements relatives à la réalisation d’actions en milieu de travail ;

— l’administration n’apporte aucune justification des raisons pour lesquelles elle n’aurait pu bénéficier de l’agrément dérogatoire ;

Vu l’ordonnance fixant la clôture de l’instruction au 7 mai 2014 ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code du travail ;

Vu le décret n° 2012-137 du 30 janvier 2012 ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 29 septembre 2014 :

— le rapport de M. Jean-Louis Joecklé, président-assesseur ;

— les conclusions de M. Pierre Bentolila, rapporteur public ;

1. Considérant que l’association Martinique Médecine du travail (2MT) a bénéficié, le 1^er août 2009, d’un agrément provisoire d’un an en qualité de service de santé au travail interentreprises ; que cet agrément est resté valable jusqu’au 10 novembre 2010 ; que cette association a, par lettre reçue le 20 janvier 2011 à la direction des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi de la Martinique, sollicité le renouvellement de son agrément du service de santé interentreprises ; que le médecin inspecteur régional du travail ayant émis un avis défavorable, le directeur des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi de la Martinique a, par une décision du 16 mars 2012, rejeté cette demande aux motifs tirés de l’insuffisance de l’effectif médical, de l’absence de perspectives d’embauche de médecins, de l’avis défavorable de certains acteurs de prévention concernant la présence d’intervenants en prévention des risques professionnels (IPRP) aux différents comités d’hygiène et de sécurité des conditions de travail (CHSCT) en lieu et place du médecin du travail et de la difficulté pour le médecin de réaliser l’action en milieu du travail ; que par une lettre du 4 mai 2012 enregistrée au ministère du travail, de l’emploi et de la santé le 15 mai 2012, l’association Martinique Médecine du travail a formé un recours hiérarchique à l’encontre de cette décision ; que le dossier du recours ayant été complété à la demande du ministre le 8 juin 2012, celui-ci a informé cette association, par lettre du 11 juin 2012, qu’à défaut de décision expresse dans un délai de quatre mois à compter du 8 juin 2012, son recours hiérarchique serait réputé rejeté ; que par une décision du 28 septembre 2012, le ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social a confirmé la décision du 16 mars 2012 du directeur des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi de la Martinique ; que l’association Martinique Médecine du travail fait appel du jugement du 14 mars 2013 du tribunal administratif de Fort-de-France qui a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette décision du 28 septembre 2012 ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Considérant que la minute du jugement a été signée conformément aux exigences des dispositions de l’article R. 741-7 du code de justice administrative par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience ; que la circonstance que le jugement notifié à l’association requérante ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur la régularité du jugement attaqué ;

Sur la légalité de la décision contestée :

3. Considérant que pour confirmer, par sa décision du 28 septembre 2012, la décision non créatrice de droits du 16 mars 2012 du directeur des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi de la Martinique rejetant la demande de renouvellement de son agrément du service de santé au travail interentreprises présentée par l’association Martinique Médecine du travail, le ministre du travail, de l’emploi et de la santé était tenu d’appliquer la réglementation en vigueur à la date à laquelle, statuant sur le recours hiérarchique de l’association requérante, il s’est prononcé sur ce recours ; que si, à la date de la décision du 16 mars 2012 précitée, les dispositions de l’article R. 4623-10 du code du travail, dans leur rédaction issue du décret n° 2008-244 du 7 mars 2008, en vertu desquelles « Pour un médecin du travail à temps plein, le nombre maximal d’entreprises ou d’établissements attribués est fixé à 450, le nombre d’examens médicaux à 3 200 et l’effectif maximal de salariés placés sous surveillance à 3 300. / Ces plafonds, appliqués à un médecin du travail à temps partiel, sont calculés à due proportion de son temps de travail. », étaient applicables, elles ont été abrogées par l’effet du décret n° 2012-137 du 30 janvier 2012 relatif à l’organisation et au fonctionnement des services de santé au travail, dont les dispositions sont entrées en vigueur le 1^er juillet 2012 en application de l’article 2 de ce décret ; qu’ainsi, en examinant le recours hiérarchique au regard des dispositions précitées de l’article R. 4623-10 du code du travail, le ministre du travail a entaché sa décision d’une erreur de droit ; que, dès lors, c’est à tort que, pour annuler cette décision, les premiers juges se sont fondés sur le motif tiré de ce qu’en l’absence de texte spécial organisant le recours hiérarchique auprès du ministre du travail contre une décision relative au renouvellement de l’agrément d’un service de santé inter-entreprises, cette autorité devait se placer, pour vérifier le bien-fondé de la mesure contestée, à la date à laquelle son subordonné a examiné la demande de renouvellement de l’agrément ;

4. Considérant qu’il appartient à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par l’association Martinique Médecine du travail devant le tribunal administratif de Fort-de-France ;

5. Considérant que l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision ; qu’il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif ; que dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué ;

6. Considérant que pour établir que la décision contestée était légale, le ministre du travail invoque, dans son mémoire en défense communiqué à l’association Martinique Médecine du travail, un autre motif, tiré de ce que si la réglementation aujourd’hui applicable prévoit qu’il revient à l’agrément de fixer l’effectif maximal de salariés suivis par l’équipe pluridisciplinaire de santé au travail, cette décision est motivée et fondée sur des critères objectifs reposant sur la composition de l’équipe pluridisciplinaire et les particularités de la population de salariés pris en charge par le service de santé au travail concerné et qu’ il ne ressort pas des pièces du dossier que l’association requérante dispose d’une telle équipe ; que ce faisant, le ministre du travail doit être regardé comme invoquant un motif autre que celui initialement indiqué dans la décision contestée justifiant légalement cette dernière ;

7. Considérant qu’aux termes de l’article D. 4622-48 du code du travail : « Chaque service de santé au travail fait l’objet d’un agrément, pour une période de cinq ans, par le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi, après avis du médecin inspecteur du travail. (…). L’agrément fixe l’effectif maximal de travailleurs suivis par médecin du travail ou, pour les services de santé au travail interentreprises, par l’équipe pluridisciplinaire de santé au travail. » ; que l’article D. 4622-49 du même code dispose : « L’agrément ne peut être refusé que pour des motifs tirés de la non-conformité aux prescriptions du présent titre ou des besoins en médecine du travail, appréciés au niveau régional. / Tout refus d’agrément est motivé. » ; qu’enfin, selon l’article D. 4622-50 de ce même code : « La demande d’agrément ou de renouvellement d’agrément est accompagnée d’un dossier dont les éléments sont fixés par arrêté du ministre chargé du travail qui tient compte notamment de la couverture géographique assurée, professionnelle ou interprofessionnelle, des moyens affectés ainsi que des locaux et des équipements dédiés et, le cas échéant, de la mise en œuvre des dispositions du contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens par le service de santé au travail interentreprises. (…) » ;

8. Considérant qu’il ressort de la liste des médecins du travail exerçant leurs fonctions à la date du 23 janvier 2012 produite par le ministre du travail que seul le docteur X travaillait au service de santé inter-entreprises de l’association requérante pour un temps de travail mensuel de 76 heures pour un effectif de 6 495 salariés à la date de la demande de renouvellement de son agrément ; que si l’association requérante soutient que deux autres médecins faisaient partie de ses effectifs à la date de sa demande de renouvellement de son agrément, il ressort des pièces du dossier que, d’une part, le docteur Y, recruté depuis le 17 juin 2010, avait démissionné de ses fonctions à compter du 15 janvier 2012 et, d’autre part, que le docteur Z A, bien que recrutée à compter du 17 octobre 2011, n’y travaillait plus à la date du 15 janvier 2012, ces deux docteurs ayant rejoint un autre service de santé au travail inter-entreprises, le SIST 972 ; que si l’association requérante soutient qu’elle a déployé de nombreux efforts de recrutement et que la pénurie de médecins du travail n’est pas de son fait, les moyens affectés à la couverture géographique des 6 495 salariés concernés par un seul médecin, âgé de soixante-dix ans et travaillant à temps partiel, était insuffisante pour assurer la médecine du travail de ces salariés à la date à laquelle le ministre du travail a statué sur le recours hiérarchique dont il était saisi ; que ce seul motif suffit à justifier légalement la décision contestée ; qu’il ressort des pièces du dossier que le ministre du travail aurait pris la même décision s’il s’était fondé initialement sur ce motif ; qu’il y a donc lieu de procéder à la substitution de motif, laquelle ne prive l’association requérante d’aucune garantie procédurale liée au motif substitué ; que la légalité d’une décision administrative s’appréciant à la date de son intervention, l’association requérante ne peut utilement se prévaloir de la circonstance qu’elle a procédé à l’embauche d’un nouveau médecin du travail ayant pris ses fonctions le 2 septembre 2013 ; qu’ainsi, en confirmant la décision du 16 mars 2012 du directeur des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi de la Martinique rejetant la demande de renouvellement de son agrément du service de santé au travail interentreprises présentée par l’association Martinique Médecine du travail, le ministre du travail, de l’emploi et de la santé n’a pas entaché sa décision d’erreur manifeste d’appréciation ;

9. Considérant qu’aucune disposition législative ou réglementaire n’imposait à l’administration de délivrer un agrément provisoire en application de l’article D. 4622-51 du code du travail dont il n’est, au demeurant, pas établi qu’il ait été sollicité par l’association requérante ;

10. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que l’association Martinique Médecine du travail n’est pas fondée à soutenir que, c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Fort-de-France a rejeté sa demande ;

Sur les conclusions à fin d’injonction :

11. Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par l’association requérante, n’appelle aucune mesure d’exécution ; que, dès lors, ses conclusions à fin d’injonction ne peuvent être accueillies ;

Sur les conclusions présentées au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont l’association Martinique Médecine du travail demande le versement au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

décide

Article 1^er : La requête de l’association Martinique Médecine du travail est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l’association Martinique Médecine du travail (2MT) et au ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social.

Délibéré après l’audience du 29 septembre 2014 à laquelle siégeaient :

M. Bernard Chemin, président,

M. Jean-Louis Joecklé, président-assesseur,

M. Florence Rey-Gabriac, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 27 octobre 2014.

Le rapporteur, Le président,

Jean-Louis Joecklé Bernard Chemin

Le greffier,

Cindy Virin

La République mande et ordonne au ministre du travail, de l’emploi et du dialogue social, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition certifiée conforme.

Le greffier,

Cindy Virin