Cour administrative d'appel de Bordeaux, 10 juillet 2014, n° 13BX01658

COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE BORDEAUX

XXX

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Département de la Dordogne

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M. Robert Lalauze

Président

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M. Jean-Michel Bayle

Rapporteur

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M^me Déborah De Paz

Rapporteur public

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Audience du 17 juin 2014

Lecture du 10 juillet 2014

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04-02

C JM

XXX

AU NOM DU PEUPLE Français

La Cour administrative d’appel de Bordeaux

(5^e chambre)

Vu la requête, enregistrée le 18 juin 2013, présentée pour le département de la Dordogne, représenté par le président du conseil général en exercice, par M^e Aljoubahi, avocat ;

Le département de la Dordogne demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 1200718 du 16 avril 2013 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a, à la demande de M^me X, d’une part, annulé la décision du 27 janvier 2012 par laquelle le président du conseil général a rejeté le recours de cette dernière contre la décision du 26 janvier 2012 de la caisse d’allocations familiales de la Dordogne mettant fin à ses droits au revenu de solidarité active et mettant à sa charge la somme de 2 168,76 euros au titre d’un versement d’indu de revenu de solidarité active pour la période du 1^er février au 31 décembre 2011, d’autre part, condamné la collectivité à lui payer la somme de 500 euros en réparation du préjudice financier que l’intéressée aurait subi ;

2°) de rejeter la demande de M^me X devant le tribunal administratif de Bordeaux ;

3°) de condamner M^me X à lui verser la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Le département de la Dordogne soutient :

— que la demande de M^me X devant les premiers juges était irrecevable, faute pour cette dernière d’avoir demandé l’annulation de la décision du président du conseil général avant l’expiration du délai de recours contentieux, outre que la demande d’annulation n’a même pas été reprise dans les conclusions du mémoire en réplique au sein duquel elle a été formulée ;

— qu’en l’absence de demande préalable, les conclusions indemnitaires de M^me X devant le tribunal administratif étaient tout aussi irrecevables ;

— que ces conclusions indemnitaires sont également irrecevables pour avoir été présentées au-delà du délai de recours contentieux ;

— que l’irrecevabilité des demandes de l’intéressée peut être soulevée pour la première fois en appel ;

— que le tribunal administratif a considéré à tort que M^me X ne formait pas un foyer avec M^me Y dès lors qu’elles ont signé une attestation de vie commune, dans laquelle elles ont reconnu vivre ensemble depuis le 1^er mars 2009 et ont demandé que les prestations soient versées sur son propre compte ;

— que, selon le rapport d’enquête de la caisse d’allocations familiales, elles ont admis que leur organisation matérielle et financière était similaire à celle d’une vie de couple ;

— que le contrat de location qu’elle produit montre qu’elles sont cotitulaires du bail de leur logement ;

— que les factures d’eau, d’électricité et de téléphone sont à leurs deux noms ;

— que M^me X et M^me Y ont également déclaré avoir vécu ensemble précédemment, de 1989 à 2009 et même antérieurement ;

— qu’elle n’apporte aucun élément de nature à démentir cette attestation ;

— que, si les conséquences de cette attestation lui sont défavorables, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée ;

— que l’intéressée ne soutient pas utilement que le département n’apporte pas la preuve de relations sexuelles avec M^me Y, la notion de foyer au sens de l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles n’étant pas liée à l’existence de telles relations ;

— qu’il en est de même de la circonstance qu’elles n’aient pas de compte bancaire commun ;

— qu’elles ont choisi néanmoins de procéder à une gestion commune de leurs intérêts ;

— qu’en application du dispositif légal, les droits au revenu de solidarité active doivent être déterminés en considération de l’ensemble des revenus du foyer ;

— que, faute d’avoir déclaré les revenus locatifs de M^me Y, M^me X, qui forme un foyer avec la première, a méconnu les obligations qui s’imposaient à elle en application de l’article R. 262-37 du code de l’action sociale et des familles, motif qui n’a pas été opposé pour la première fois devant le tribunal administratif, cet article étant expressément visé dans la notification de la décision de révision des droits du 26 janvier 2012 et dans la décision contestée du 27 janvier 2012, outre que cette dernière décision rappelle le contenu dudit article et que le visa du texte constitue une motivation suffisante ;

— que la demande de réparation de M^me X devait être rejetée dès lors que la décision contestée est justifiée, outre que sa réclamation a suspendu la décision de répétition de l’indu et que l’intéressée ne démontre aucun préjudice par les pièces produites ;

Vu le jugement attaqué et la décision du 27 janvier 2012 du président du conseil général de la Dordogne ;

Vu le mémoire, enregistré le 1^er juillet 2013, présenté pour le département de la Dordogne, portant production de pièces ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 15 juillet 2013, présenté pour M^me X, par M^e Pages, avocat, qui conclut au rejet de la requête et, d’une part, par la voie de l’appel incident, à la condamnation du département de la Dordogne à lui payer la somme de 3 000 euros en réparation du préjudice subi, d’autre part, à la mise à la charge de cette collectivité de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

M^me X fait valoir :

— que, si elle partage des liens d’amitié et une même passion artistique avec M^me Y depuis vingt-cinq ans, elles vivent ensemble par souci d’économie et par nécessité professionnelle, sans avoir une vie de couple ;

— que sa demande de revenu de solidarité active résulte de sa situation de précarité ;

— que ses conclusions devant les premiers juges étaient recevables, l’action ayant été introduite dans le délai de recours contentieux et tendant clairement à l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du président du conseil général de la Dordogne ;

— que ses conclusions indemnitaires étaient également recevables, dès lors qu’elle a fait valoir son préjudice financier auprès de cette autorité par courrier des 27 janvier, 2 février et 23 mars 2012 ;

— qu’elle ne peut être regardée comme vivant en concubinage au sens de l’article 515-8 du code civil ;

— que, si elle vit en colocation avec M^me Y, elle ne mène pas avec cette dernière une vie commune ;

— que leur situation n’est pas assimilable à celle d’un foyer au sens de l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles, l’administration ne rapportant d’ailleurs pas la preuve de relations sexuelles entre elles ;

— que la décision ne repose pas sur le motif tiré d’un défaut de déclaration de revenus à la caisse d’allocations familiales, ce qui fait obstacle à l’invocation de ce motif devant le juge ;

— qu’aucune intention frauduleuse ne peut lui être reprochée ;

— que son préjudice financier, qui résulte de la suppression rétroactive du revenu de solidarité active, suppression qui la met dans une situation de grande précarité, doit être évalué à la somme de 3 000 euros ;

Vu le mémoire, enregistré le 5 août 2013, présenté pour le département de la Dordogne, qui conclut aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens moyens et porte à la somme de 3 000 euros sa demande au titre de l’article L. 761-1 du dode de justice administrative;

Le département soutient, en outre :

— que les moyens tirés de l’irrecevabilité des conclusions formulées devant le tribunal, soulevés avant l’expiration du délai d’appel, sont recevables ;

— que la cohabitation des intéressées, qui durent depuis vingt-six ans, présente un caractère stable ;

— que la charge de la preuve d’une absence de vie commune appartient au demandeur ;

— que le moyen tiré de ce que M^me X n’a pas respecté ses obligations déclaratives n’est pas inopérant ;

— que M^me X ne justifie pas de l’absence de revenus dans la période de septembre 2011 à février 2012 ;

Vu la décision du bureau d’aide juridictionnelle près le tribunal de grande instance de Bordeaux en date du 26 août 2013 admettant M^me X à l’aide juridictionnelle totale ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code civil ;

Vu le code de l’action sociale et des familles ;

Vu la loi n° 91-641 du 10 juillet 1991 ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 17 juin 2014 :

— le rapport de M. Jean-Michel Bayle, président-assesseur ;

— les conclusions de M^me Déborah De Paz, rapporteur public ;

1. Considérant que M^me X, qui est allocataire du revenu de solidarité active (RSA), a fait l’objet d’un contrôle de sa situation par les services du département de la Dordogne, en août 2011, puis par ceux de la caisse d’allocations familiales de la Dordogne, le 12 décembre suivant ; que les agents contrôleurs ont estimé que M^me X vivait en cohabitation continue et stable depuis plusieurs années avec M^me Y, également bénéficiaire du revenu de solidarité active, et que leurs droits devaient être révisés en prenant en compte une vie commune des intéressées à compter du 31 janvier 2011 ; qu’à la suite du second contrôle, au cours duquel M^me X et M^me Y ont demandé que les prestations soient versées sur le compte bancaire de la première, la caisse d’allocations familiales de la Dordogne a, par décision du 26 janvier 2012, déterminé un trop perçu de RSA au profit de M^me X de 2 168,76 euros pour la période de février à décembre 2011 ; que M^me X a formulé un recours administratif devant le président du conseil général de la Dordogne qui a opposé une décision de rejet le 27 janvier 2012 ; que M^me X a contesté cette décision devant le tribunal administratif de Bordeaux par un recours qu’elle a complété, en cours d’instance, d’une demande tendant à la condamnation du département à lui payer une somme de 3 000 euros à titre de réparation de son préjudice financier ; que, par jugement du 16 avril 2013, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé la décision du président du conseil général de la Dordogne et a condamné cette collectivité à payer à M^me X une somme de 500 euros en réparation de son préjudice financier ; que le département de la Dordogne interjette appel de ce jugement tandis que, par la voie du recours incident, M^me X demande la réformation du jugement en tant qu’il n’a pas fait droit à la totalité de ses prétentions indemnitaires ;

Sur la décision du 27 janvier 2012 :

En ce qui concerne la recevabilité des conclusions d’annulation devant les premiers juges :

2. Considérant que, si M^me X s’est bornée à indiquer dans son recours devant le tribunal administratif de Bordeaux qu’elle contestait les décisions de la caisse d’allocations familiales de la Dordogne et du président du conseil général de la Dordogne issues des contrôles dont elle a fait l’objet en août et décembre 2011, afin de « rétablir une vérité » auprès de cet organisme et de cette collectivité, elle a soulevé des moyens tirés de l’erreur de fait contre ces décisions et a joint à ce recours celle du président du conseil général en date du 27 janvier 2012 ; que, dès lors, ainsi que l’a estimé à juste titre le tribunal administratif, elle devait être regardée comme ayant entendu, en réalité, demander l’annulation de cette dernière décision du 27 janvier 2012 ; que, par suite, la fin de non-recevoir invoquée par le département de la Dordogne, tirée de ce que M^me X n’aurait pas énoncé ses conclusions d’annulation en temps de droit dans son recours devant le tribunal administratif ne peut qu’être écartée ;

En ce qui concerne le bien-fondé de la décision :

3. Considérant que, lorsqu’il statue sur un recours dirigé contre une décision par laquelle l’administration détermine les droits d’une personne à l’allocation de revenu de solidarité active, il appartient au juge administratif, eu égard tant à la finalité de son intervention dans la reconnaissance du droit à cette prestation d’aide sociale qu’à sa qualité de juge de plein contentieux, d’examiner les droits de l’intéressé sur lesquels l’administration s’est prononcée, en tenant compte de l’ensemble des circonstances de fait qui résultent de l’instruction ; qu’au vu de ces éléments, il appartient au juge administratif d’annuler ou de réformer, s’il y a lieu, cette décision en fixant alors lui-même les droits de l’intéressé, pour la période en litige, à la date à laquelle il statue ou, s’il ne peut y procéder, de renvoyer l’intéressé devant l’administration afin qu’elle procède à cette fixation sur la base des motifs de son jugement ;

4. Considérant qu’aux termes de l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles : « Toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un revenu garanti, a droit au revenu de solidarité active dans les conditions définies au présent chapitre. / Le revenu garanti est calculé, pour chaque foyer, en faisant la somme: / 1° d’une fraction des revenus professionnels des membres du foyer ; / 2° d’un montant forfaitaire, dont le niveau varie en fonction de la composition du foyer et du nombre d’enfants à charge. / Le revenu de solidarité active est une allocation qui porte les ressources du foyer au niveau du revenu garanti… » ; qu’aux termes de l’article L. 262-5 de ce code : « Pour être pris en compte au titre des droits du bénéficiaire, le conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité du bénéficiaire doit remplir les conditions mentionnées au 2° et 4° de l’article L. 262-4 » ; qu’il résulte de ces dispositions que, pour la détermination des droits au revenu de solidarité active, les membres composant le foyer du bénéficiaire doivent s’entendre de son conjoint, de son concubin ou de son partenaire lié par un pacte civil de solidarité et de leurs enfants ;

5. Considérant qu’aux termes de l’article 515-8 du code civil : « Le concubinage est une union de fait caractérisée par une vie commune présentant un caractère de stabilité et de continuité entre deux personnes de sexe différent ou de même sexe qui vivent en couple » ; que la notion de vie commune au sens de ces dispositions ne couvre pas seulement une communauté d’intérêts ou une simple cohabitation entre deux personnes ; qu’elle suppose, outre une résidence commune, une vie de couple ;

6. Considérant qu’il résulte de l’instruction, notamment des rapports d’enquête des 17 août et 13 décembre 2011, que M^me X et M^me Y, liées par une passion artistique commune, ont conclu ensemble un bail pour la location d’une maison d’habitation, dans laquelle chacune a conservé un espace de vie ainsi qu’un lieu de travail personnels, et qu’elles règlent séparément leur quotepart du montant du loyer restant à leur charge ; que, si M^me Y procède seule au paiement des factures d’électricité et d’eau, lesquelles sont établies à leurs deux noms, M^me X lui en rembourse une partie selon l’accord qu’elles ont conclu ; que les intéressées ne disposent pas de compte bancaire commun et ne se sont pas accordées de procuration sur leurs comptes bancaires respectifs ; que chacune est propriétaire de son véhicule, assuré auprès de compagnies d’assurance distinctes ; que, si M^me Y a souscrit une assurance complémentaire santé, il n’est pas prétendu que M^me X, qui n’est affiliée à aucune mutuelle, serait prise en charge par l’assurance de M^me Y ; qu’il ressort de l’ensemble de ces éléments que les intéressées ne mènent pas une vie de concubinage au sens des dispositions précitées de l’article L. 262-5 du code de l’action sociale et des familles ou de l’article 515-8 du code civil ; qu’en réalité, elles ont seulement choisi de cohabiter pour réduire les dépenses personnelles y afférentes ; que, par suite, et alors même qu’elle a signé avec M^me Y une attestation de vie commune à la suite du contrôle du 12 décembre 2011, M^me X ne peut être regardée comme composant avec sa colocataire un foyer au sens de l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles ; que la décision du président du conseil général de la Dordogne remettant en cause les droits de M^me X au RSA du fait d’une prétendue vie commune avec M^me Y est donc entachée d’une erreur de fait ;

Sur les conclusions indemnitaires de M^me X :

En ce qui concerne la recevabilité de la demande devant les premiers juges :

7. Considérant, d’une part, qu’ainsi qu’il a été dit au point 3, le recours que M^me X a déposé au tribunal administratif le 27 février 2012 contre la décision du président du conseil général de la Dordogne déterminant ses droits au revenu de solidarité active relève du contentieux de pleine juridiction ; que, si M^me X a formulé des conclusions indemnitaires dans un mémoire en réplique enregistré au greffe du tribunal le 6 juillet 2012, celles-ci sont de même nature et présentent un lien suffisant avec la demande initiale ; que, par suite, contrairement à ce que soutient le département de la Dordogne, la demande indemnitaire de M^me X ne présente pas le caractère de conclusions nouvelles ;

8. Considérant, d’autre part, qu’en réponse au mémoire en réplique déposé par M^me X au greffe du tribunal administratif le 6 juillet 2012, le département de la Dordogne a conclu au rejet au fond de la requête de l’intéressée, sans opposer la fin de non-recevoir tirée de l’absence de demande préalable ; que le département, qui a ainsi lié le contentieux, n’est pas fondé à opposer la fin de non-recevoir tirée de l’absence de demande préalable ;

En ce qui concerne la recevabilité de l’appel incident :

9. Considérant que le département de la Dordogne demande également l’annulation du jugement attaqué en tant qu’il condamne cette collectivité à payer à M^me X la somme de 500 euros à titre de réparation du préjudice financier que cette dernière a subi du fait de la décision du président du conseil général du 27 janvier 2012 ; que, dès lors, les conclusions d’appel incident de M^me X, qui tendent à l’annulation du jugement en tant qu’il n’a pas fait droit à l’intégralité de sa demande indemnitaire, ne soulèvent pas un litige distinct de celui sur lequel porte l’appel principal ;

En ce qui concerne la réparation :

10. Considérant qu’ainsi qu’il a été dit au point 6, la décision du 27 janvier 2012 du président du conseil général de la Dordogne repose sur un motif erroné, qui l’entache d’illégalité ; que cette illégalité fautive est de nature à engager la responsabilité du département ; qu’il résulte de l’instruction, notamment des nombreux courriers qu’elle a adressée en particulier à des services du département ou à la commission départementale d’aide sociale, que la remise en cause non-fondée de ses droits au revenu de solidarité active a laissé M^me X en situation de précarité et lui a créé, par voie de conséquence, un préjudice financier dont elle est en droit d’obtenir réparation ; qu’en estimant ce préjudice à la somme de 500 euros, le tribunal administratif a fait une appréciation qui n’est ni excessive, ni insuffisante ;

11. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède, d’une part, que le département de la Dordogne n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé la décision du président du conseil général du 27 janvier 2012 et a condamné la collectivité à payer à M^me X la somme de 500 euros, d’autre part, que cette dernière n’est pas fondée à soutenir que le tribunal administratif a insuffisamment évalué son préjudice ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Considérant que, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions des parties tendant au remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ;

décide :

Article 1^er : La requête du département de la Dordogne et les conclusions de M^me X sont rejetées.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au département de la Dordogne et à M^me Z X.

Délibéré après l’audience du 17 juin 2014 à laquelle siégeaient :

M. Robert Lalauze, président,

M. Jean-Michel Bayle, président-assesseur,

M^me Béatrice Duvert, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 10 juillet 2014.

Le président-assesseur, Le président,

Jean-Michel BAYLE Robert LALAUZE

Le greffier,

Evelyne GAY-BOISSIERES

La République mande et ordonne à la ministre des affaires sociales, en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition certifiée conforme.

Le greffier,

Evelyne GAY-BOISSIERES