Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société anonyme (SA) Hlm Immobilière Atlantic Aménagement a demandé au tribunal administratif de Poitiers de condamner la commune de Saint-Georges-de-Didonne à lui verser une indemnité de 71 549, 41 euros hors taxes, assortie des intérêts au taux légal.

Par un jugement n° 1502624 du 18 octobre 2017, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 18 décembre 2017 et le 9 avril 2019, la SA Hlm Immobilière Atlantic Aménagement, représentée par M^e C…, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 18 octobre 2017 ;

2°) d’annuler la décision implicite du 23 août 2015 par laquelle le maire de Saint-Georges-de-Didonne a rejeté sa réclamation préalable ;

3°) de condamner la commune de Saint-Georges-de-Didonne à lui verser une indemnité de 71 549,41 euros hors taxes assortie des intérêts au taux légal ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Georges-de-Didonne la somme de 4 000 euros à lui verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

 – le tribunal administratif a omis de statuer sur la responsabilité pour faute de la commune alors qu’étaient invoquées deux fautes, l’illégalité de la décision du 23 août 2013 et l’incitation de la commune à engager des frais dans la réalisation d’un programme de logements sociaux ;

 – le tribunal administratif a également omis de statuer sur la responsabilité extracontractuelle sans faute de la commune pour rupture d’égalité devant les charges publiques ;

- le tribunal administratif était compétent pour connaître de la responsabilité contractuelle de la commune. Le contrat de cession est un contrat administratif par son contenu, car il comporte des clauses exorbitantes du droit commun telles la résiliation unilatérale en cas de non réalisation du programme de logements sociaux, mais aussi par son objet, la construction de logements sociaux participant à l’exécution du service public du logement ;

 – le contrôle de la légalité de la décision d’un maire de ne pas exécuter une délibération du conseil municipal, de l’existence d’une faute commise par la commune et de l’existence d’une rupture d’égalité devant les charges publiques relève de la compétence du juge administratif ;

 – s’agissant de la responsabilité contractuelle, il résulte des procès-verbaux du conseil d’administration du 26 avril 2011 et du 27 octobre 2011 et de la délibération du conseil municipal du 21 septembre 2011 que la vente présente un accord parfait, au sens de l’article 1583 du code civil, qui ne pouvait être remis en cause. S’agissant de l’accord sur la chose il est révélé par l’identité de prix et d’adresse entre la délibération du conseil municipal et les procès-verbaux du conseil d’administration ;

 – la décision maire du 23 août est illégale car il ne pouvait rapporter une délibération du conseil municipal ;

 – la délibération du conseil municipal lui conférait une espérance légitime de devenir propriétaire de la parcelle au prix indiqué. La décision du maire a méconnu cette espérance légitime ;

 – la décision de ne pas concrétiser la vente au prix initialement convenu constitue un préjudice anormal et spécial dépassant le risque encouru dans le cadre de toute procédure de passation d’un contrat ;

 – s’agissant du préjudice, le montant de l’investissement pour la conception du projet, le commencement des travaux, les raccordements aux réseaux publics, la publicité et les frais d’affichage du permis de construire s’élève à 67 505,87 euros hors taxes. Les charges salariales liées à l’étude du projet s’élèvent à 4 043,54 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 juillet 2018, la commune de Saint-Georges-de-Didonne, représentée par M^e D…, conclut :

 – au rejet de la requête ;

 – à ce que soit mise à la charge de la SA Hlm Atlantic Aménagement la somme de 4 000 euros à lui verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens invoqués par la SA Hlm Atlantic Aménagement ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 13 juin 2019, la clôture de l’instruction a été fixée au 4 juillet 2019 à midi.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le code civil ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M. E… A…,

 – les conclusions de M. Basset, rapporteur public,

 – et les observations de M^e B…, représentant la société HLM immobilière Atlantic Aménagement, et de M^e D…, représentant la commune de Saint-Georges-de-Didonne.

Considérant ce qui suit :

1. Dans le cadre d’un projet concernant la construction de dix-sept logements sociaux, la SA Atlantic Aménagement a sollicité la délivrance d’un permis de construire qui lui a été accordé par un arrêté du maire de Saint-Georges-de-Didonne. N’étant pas propriétaire d’une partie du terrain d’assiette de ce projet, la SA Atlantic Aménagement a proposé à la commune de Saint-Georges-de-Didonne de lui acheter les parcelles cadastrées section BC n° 1272 à 1275 et n° 1548. Par une délibération en date du 21 septembre 2011, le conseil municipal de Saint-Georges-de-Didonne a approuvé la vente de ces parcelles à cette société au prix de 201 600 euros, conformément à l’estimation réalisée par France Domaine le 18 juillet 2011. Avant la rédaction de l’acte notarié, le maire de Saint-Georges-de-Didonne a sollicité une nouvelle estimation auprès de France Domaine qui a estimé, le 10 juillet 2013, la valeur vénale de ces terrains à 220,50 euros/m². Suivant cette nouvelle estimation, le maire de Saint-Georges-de-Didonne a, par un courrier du 23 août 2013, proposé un nouveau prix de vente s’élevant à 514 206 euros. Ne souhaitant pas conclure la vente à ce nouveau prix, la SA Hlm Atlantic Aménagement a adressé à la commune de Saint-Georges-de-Didonne, une réclamation préalable datée du 22 juin 2015 tendant au versement d’une indemnité de 71 549,41 euros hors taxes correspondant aux frais engagés dans le cadre de ce projet de construction de dix-sept logements sociaux. A la suite du rejet implicite de cette réclamation, la SA Hlm Atlantic Aménagement a réitéré sa demande devant le tribunal administratif de Poitiers. La SA Hlm Immobilière Atlantic Aménagement relève appel du jugement du 18 octobre 2017 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Il résulte l’article 1583 du code civil que la vente « (…) est parfaite entre les parties, et la propriété est acquise de droit à l’acheteur à l’égard du vendeur, dès qu’on est convenu de la chose et du prix, quoique la chose n’ait pas encore été livrée ni le prix payé. »

3. Le tribunal administratif de Poitiers a rejeté les conclusions indemnitaires de la SA Hlm Atlantic Aménagement au motif que le contrat dont l’existence est alléguée par cette société est un contrat de droit privé et que le litige se fondant sur ce contrat relève de la compétence du juge judiciaire. La SA Hlm Atlantic aménagement soutient que c’est à tort que le tribunal administratif s’est reconnu incompétent pour connaître du présent litige dès lors que le contrat objet du litige est un contrat administratif. Il est cependant constant qu’aucun contrat n’a été signé entre la société requérante et la commune de Saint-Georges-de-Didonne concernant la vente des parcelles en cause. La société requérante semble néanmoins soutenir qu’il existe un contrat tacite du fait d’un accord sur la chose et sur le prix au sens de l’article 1583 du code civil. Il résulte de l’instruction que le conseil municipal a, par une délibération du 21 septembre 2011, approuvé la vente au profit de la société Atlantic Aménagement des parcelles cadastrées section BC n° 1272 à 1275 et 1548 au prix de 201 600 euros avec clause particulière de retour dans le patrimoine communal en cas de non réalisation du projet de construction de dix-sept logements à caractère social. Cependant cette délibération qui autorise la vente ne constitue qu’une décision administrative préalable au contrat de vente, au demeurant détachable de celui-ci. Il résulte également de l’instruction, et notamment du procès-verbal de la réunion du 27 octobre 2011, que le conseil d’administration de la société requérante a décidé d’acquérir ces parcelles au prix de 201 600 euros, augmenté de la taxe sur la valeur ajoutée en vigueur et des frais d’actes et d’honoraires, le conseil d’administration donnant ainsi tous pouvoirs au directeur général ou aux directeurs généraux délégués pour signer l’acte d’acquisition. Il résulte de ces deux décisions préalables à la vente qu’il n’y a pas eu d’échange de consentement ni d’accord explicite sur la chose et le prix au sens de l’article 1583 du code civil en l’absence de toute référence dans la décision du conseil d’administration à la clause de retour, laquelle constitue une contrepartie à la vente. Dès lors en l’absence de tout contrat, et donc de tout contrat de droit privé, c’est à tort que le tribunal administratif de Poitiers s’est reconnu, pour ce motif, incompétent pour connaître de la demande indemnitaire présentée par la SA Hlm Atlantic Aménagement.

4. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de régularité invoqués par la SA Hlm Immobilière Atlantic Aménagement, que le jugement attaqué est irrégulier et doit être annulé. Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande indemnitaire présentée la SA Hlm Atlantic Aménagement devant le tribunal administratif de Poitiers.

Sur la responsabilité :

En ce qui concerne la responsabilité contractuelle :

5. Il résulte de ce qui précède qu’en l’absence de tout contrat liant la société requérante à la commune de Saint-Georges-de-Didonne, la responsabilité de cette dernière ne peut être engagée sur le fondement de la responsabilité contractuelle.

En ce qui concerne la responsabilité pour illégalité fautive :

6. Aux termes de l’article 1183 du code civil dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération du conseil municipal de Saint-Georges-de-Didonne du 21 septembre 2011 : " La condition résolutoire est celle qui, lorsqu’elle s’accomplit, opère la révocation de l’obligation, et qui remet les choses au même état que si l’obligation n’avait pas existé. Elle ne suspend point l’exécution de l’obligation ; elle oblige seulement le créancier à restituer ce qu’il a reçu, dans le cas où l’événement prévu par la condition arrive. "

7. La société requérante soutient que, par sa décision du 23 août 2013 modifiant le prix de vente des parcelles, le maire de Saint-Georges de Didonne a illégalement retiré la délibération du conseil municipal de Saint-Georges-de-Didonne du 21 septembre 2011 approuvant la vente des parcelles en cause à la SA Atlantic Aménagement au prix de 201 600 euros. Cependant, une telle délibération n’est créatrice de droits que lorsqu’elle n’est assortie d’aucune condition suspensive ou résolutoire. En l’espèce, la délibération du 21 septembre 2011 prévoit expressément une clause de retour selon laquelle les parcelles réintègrent le patrimoine communal en cas de non-réalisation du projet. Cette délibération, qui ne précise au demeurant pas s’il s’agit d’un retour gratuit, étant ainsi assortie d’une condition résolutoire telle que définies par les dispositions du code civil citées au point précédent, elle n’est pas créatrice de droits au profit de la SA Atlantic Aménagement. Dès lors, la société requérante n’est pas fondée à se prévaloir de prétendus droits acquis qu’elle détiendrait de la délibération du 21 septembre 2011. La SA Hlm Immobilière Atlantic Aménagement n’invoquant pas d’autres illégalités, la responsabilité de la commune de Saint-Georges-de-Didonne ne peut pas davantage être engagée à raison d’une illégalité fautive.

En ce qui concerne la responsabilité pour faute :

8. La SA Hlm Immobilière Atlantic Aménagement soutient qu’il résulte de la délibération du 21 septembre 2011 du conseil municipal de Saint-George-de-Didonne que la commune lui « a conféré une espérance légitime de devenir propriétaire » des parcelles en causes. Cependant, comme indiqué précédemment, cette délibération n’est créatrice d’aucun droit au profit de la société requérante. En outre, il ne résulte pas davantage des courriers du maire de Saint-George-de-Didonne que cette commune se serait engagée à vendre les parcelles en cause à la SA Hlm Immobilière Atlantic Aménagement. Dès lors, cette société n’est pas fondée à se prévaloir d’une promesse non tenue pour engager la responsabilité de la commune de Saint-Georges-de-Didonne.

En ce qui concerne la responsabilité pour rupture d’égalité devant les charges publiques :

9. La responsabilité de la puissance publique peut se trouver engagée, même sans faute, sur le fondement du principe de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, au cas où une mesure légalement prise a pour effet d’entraîner au détriment d’une personne physique ou morale un préjudice spécial et d’une certaine gravité. A supposer même qu’en se prévalant de l’avancement du projet de vente des parcelles, la SA Hlm Immobilière Atlantic Aménagement ait entendu se prévaloir de la délibération du conseil municipal de Saint-Georges-de-Didonne, cette délibération ne lui conférait aucun droit de sorte qu’en l’absence de tout engagement, promesse ou contrat, la société ne pouvait ignorer l’aléa que comportait nécessairement la signature du contrat de vente. Dès lors, ce fondement ne peut pas davantage être utilement invoqué pour engager la responsabilité de la commune de Saint-Georges-de-Didonne.

10. Il résulte de tout ce qui précède que la SA Hlm Immobilière Atlantic Aménagement n’est pas fondée à solliciter la condamnation de la commune de Saint-Georges-de-Didonne à lui verser une indemnité de 71 549,41 euros.

Sur les conclusions reconventionnelles de la commune de Saint-Georges-de-Didonne :

11. Si la commune de Saint-Georges-de-Didonne sollicitait en première instance la condamnation de la SA Hlm Atlantic Aménagement à lui verser une indemnité de 20 000 euros en réparation des préjudices causés par l’immobilisation des parcelles en cause et par la non-réalisation du projet d’aménagement, elle ne précise ni le fondement sur lequel elle entend engager la responsabilité de cette société ni n’invoque à ce titre un manquement précis imputable à cette dernière. Dans ces conditions, les conclusions indemnitaires présentées à titre reconventionnelle par la commune de Saint-Georges-de-Didonne ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Georges-de-Didonne, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la SA Hlm Immobilière Atlantic Aménagement, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de cette société la somme demandée par la commune de Saint-Georges-de-Didonne, au même titre.

DECIDE

Article 1^er : Le jugement n° 1502624 du tribunal administratif de Poitiers en date du 18 octobre 2017 est annulé.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société anonyme Hlm Immobilière Atlantic Aménagement et à la commune de Saint-Georges-de-Didonne.

Délibéré après l’audience du 4 novembre 2019, à laquelle siégeaient :
M. Pierre Larroumec, président,
M^me Karine Butéri, président-assesseur,
M. E… A…, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 2 décembre 2019.

Le rapporteur,

Paul-André A…

Le président,

Pierre LarroumecLe greffier,

Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

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N° 17BX03994