CAA de DOUAI, 3ème chambre, 12 mai 2021, 18DA01648, Inédit au recueil Lebon

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Chronologie de l’affaire

Texte intégral

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. F… C… a demandé au tribunal administratif de Lille d’annuler les décisions des 2 mars 2018 et 4 avril 2018 du directeur interrégional des services pénitentiaires de Lille portant retenue sur traitement pour absence de service fait, d’enjoindre à la garde des sceaux, ministre de la justice, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, de le réintégrer et de reconstituer sa carrière dans le délai d’un mois à compter du jugement à intervenir et de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par une ordonnance n° 1803874 du 23 juillet 2018 l le président de la 3e chambre du tribunal administratif de Lille a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 3 aout 2018, les 15 mai et 23 décembre 2019, M. C…, représenté par Me E…, demande à la cour :

1°) d’annuler cette ordonnance ;

2°) d’annuler les décisions des 2 mars 2018 et 4 avril 2018 du directeur interrégional des services pénitentiaires de Lille portant retenue sur traitement pour absence de service fait ;

3°) d’enjoindre à la garde des sceaux, ministre de la justice, de le réintégrer et de reconstituer sa carrière dans le délai d’un mois à compter de l’arrêt à intervenir sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

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Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le code des relations entre le public et l’administration ;

 – l’ordonnance n° 58-696 du 6 août 1958 ;

 – la loi n° 61-825 du 29 juillet 1961 ;

 – la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

 – la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

 – la loi n° 2017-1387 du 30 décembre 2017 ;

 – le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ;

 – le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ;

-le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M. Marc Lavail Dellaporta, président-assesseur ;

 – et les conclusions de M. Hervé Cassara, rapporteur-public.

Considérant ce qui suit :

1. M. F… C…, surveillant principal pénitentiaire, affecté au centre pénitentiaire de Vendin-le-Vieil a fait l’objet, par une décision du 2 mars 2018 du directeur interrégional des services pénitentiaires de Lille, d’une retenue de 5/30e sur son salaire pour service non fait pour absence du 23 au 27 janvier 2018, puis par une décision du 4 avril 2018, d’une retenue de 5/30e sur son salaire pour service non fait pour absences du 28 janvier eu 1er février 2018. M. C… relève appel de l’ordonnance du 23 juillet 2018 par laquelle le président de la 3e chambre du tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande d’annulation de ces décisions pour irrecevabilité.

Sur la régularité de l’ordonnance attaquée :

2. Aux termes de l’article R. 412-2 du code de justice administrative : « Lorsque les parties joignent des pièces à l’appui de leurs requêtes et mémoires, elles en établissent simultanément un inventaire détaillé (…) ». L’article R. 414-1 du même code dispose que : « Lorsqu’elle est présentée par un avocat, un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, une personne morale de droit public autre qu’une commune de moins de 3 500 habitants ou un organisme de droit privé chargé de la gestion permanente d’un service public, la requête doit, à peine d’irrecevabilité, être adressée à la juridiction par voie électronique au moyen d’une application informatique dédiée accessible par le réseau internet. La même obligation est applicable aux autres mémoires du requérant (…) ». Aux termes de l’article R. 414-3 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : « Par dérogation aux dispositions des articles R. 411-3, R. 411-4, R. 412-1 et R. 412-2, les requérants sont dispensés de produire des copies de leur requête et des pièces qui sont jointes à celle-ci et à leurs mémoires. / Les pièces jointes sont présentées conformément à l’inventaire qui en est dressé. / Lorsque le requérant transmet, à l’appui de sa requête, un fichier unique comprenant plusieurs pièces, chacune d’entre elles doit être répertoriée par un signet la désignant conformément à l’inventaire mentionné ci-dessus. S’il transmet un fichier par pièce, l’intitulé de chacun d’entre eux doit être conforme à cet inventaire. Le respect de ces obligations est prescrit à peine d’irrecevabilité de la requête. / Les mêmes obligations sont applicables aux autres mémoires du requérant, sous peine pour celui-ci, après invitation à régulariser non suivie d’effet, de voir ses écritures écartées des débats. / Si les caractéristiques de certaines pièces font obstacle à leur communication par voie électronique, ces pièces sont transmises sur support papier, dans les conditions prévues par l’article R. 412-2. L’inventaire des pièces transmis par voie électronique en fait mention ».

3. Les dispositions précitées relatives à la transmission de la requête et des pièces qui y sont jointes par voie électronique définissent un instrument et les conditions de son utilisation qui concourent à la qualité du service public de la justice rendu par les juridictions administratives et à la bonne administration de la justice. Elles ont pour finalité de permettre un accès uniformisé et rationalisé à chacun des éléments du dossier de la procédure, selon des modalités communes aux parties, aux auxiliaires de justice et aux juridictions. A cette fin, elles organisent la transmission par voie électronique des pièces jointes à la requête à partir de leur inventaire détaillé et font obligation à son auteur de les transmettre soit en un fichier unique, chacune d’entre elles devant alors être répertoriée par un signet la désignant, soit en les distinguant chacune par un fichier désigné, l’intitulé des signets ou des fichiers devant être conforme à l’inventaire qui accompagne la requête. Ces dispositions ne font pas obstacle, lorsque l’auteur de la requête entend transmettre un nombre important de pièces jointes constituant une série homogène eu égard à l’objet du litige, telles que des documents visant à établir la résidence en France d’un étranger au cours d’une année donnée, à ce qu’il les fasse parvenir à la juridiction en les regroupant dans un ou plusieurs fichiers sans répertorier individuellement chacune d’elles par un signet, à la condition que le référencement de ces fichiers ainsi que l’ordre de présentation, au sein de chacun d’eux, des pièces qu’ils regroupent soient conformes à l’énumération, figurant à l’inventaire, de toutes les pièces jointes à la requête.

4. L’ordonnance attaquée relève que la requête de M. C… méconnaît les dispositions de l’article R. 414-3 du code de justice administrative au seul motif que, déposée par le biais d’un avocat inscrit dans l’application informatique « Télérecours », elle est accompagnée de plusieurs pièces dans des fichiers séparés qui n’étaient pas nommées conformément à l’inventaire en dépit de la demande de régularisation dans un délai de quinze jours restée sans effet. Toutefois les fichiers joints, étaient clairement identifiés par numéros, et étaient repris dans le bordereau de pièces qui les répertoriait par numéro en les désignant nominativement avec précision. Ces pièces faisaient l’objet d’un ordre de présentation conforme à l’énumération, figurant à l’inventaire, de toutes les pièces jointes à la requête. Par suite, M. C… est fondé à soutenir que c’est à tort que le président de la 3e chambre du tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande pour irrecevabilité.

5. Il y a lieu de statuer, par la voie de l’évocation, sur la demande présentée par le requérant devant le tribunal administratif de Lille et tendant à l’annulation des décisions des 2 mars 2018 et 4 avril 2018.

Sur la légalité des décisions en cause :

6. Les décisions en cause procèdent à une retenue sur traitement pour absence de service fait sur la base de l’article 4 de la loi n° 61-825 du 29 juillet 1961 de finances rectificative qui dispose que " le traitement exigible après service fait […] est liquidé selon les modalités édictées par la réglementation sur la comptabilité publique. / L’absence de service fait pendant une fraction quelconque de la journée donne lieu à une retenue dont le montant total est égal à la fraction du traitement frappée d’indivisibilité en vertu de la réglementation prévue à l’alinéa précédent ".

7. En premier lieu, M. B… A…, directeur interrégional des services pénitentiaires de Lille, M. D… G…, adjoint au directeur interrégional des services pénitentiaires de Lille, ont reçu respectivement délégation de signature, par arrêtés du 8 décembre 2017 et du 14 mars 2018, à l’effet de signer, au nom de la garde des sceaux, ministre de la justice, l’ensemble des actes relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité. Par suite, MM. A… et G… étaient compétents pour signer les décisions attaquées. Le moyen tiré de l’incompétence des auteurs des actes, qui manque en fait, doit, dès lors, être écarté.

8. En deuxième lieu, l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration dispose que : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable ». Selon l’article L. 121-2 de ce code : « (…) Les dispositions de l’article L. 121-1, en tant qu’elles concernent les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ne sont pas applicables aux relations entre l’administration et ses agents ». Enfin l’article L. 211-2 du même code : « (…) doivent être motivées les décisions qui : / (…) refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir (…) ».

9. D’une part, sauf dans le cas où elle révèlerait par elle-même un refus opposé à une demande tendant à la reconnaissance d’un droit à rémunération malgré l’absence de service fait, la décision par laquelle l’autorité administrative, lorsqu’elle liquide le traitement d’un agent, procède à une retenue pour absence de service fait constitue une mesure purement comptable, qui n’a pas le caractère d’une décision refusant un avantage dont l’attribution constitue un droit. Elle n’a donc pas à être motivée. En tout état de cause, les décisions en cause comportent les considérations de droit et de fait sur lesquelles elles sont fondées et le moyen tiré d’un défaut de motivation doit être écarté. D’autre part, l’appelant ne saurait utilement se prévaloir d’un défaut de procédure contradictoire dès lors que les dispositions de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration ne s’appliquent pas, ainsi que le précise l’article L. 121-2 de ce même code, aux relations entre les autorités administratives et leurs agents.

10. En troisième lieu, l’appelant soutient que le Conseil constitutionnel par décision n° 2019-781 QPC du 10 mai 2019 a déclaré contraire à la Constitution la seconde phrase de l’article 3 de l’ordonnance du 6 août 1958 relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire qui prévoit que peut être sanctionné en dehors de toute garanties disciplinaires l’agent des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire qui prend part à une cessation concertée du service ou à tout acte collectif d’indiscipline caractérisée, lorsque ces faits sont susceptibles de porter atteinte à l’ordre public, méconnaissait le principe du contradictoire qui a une valeur constitutionnelle. Mais, comme cela a été exposé au point 6, la procédure de retenue sur traitement ne se fonde pas sur cette ordonnance mais sur l’article 4 de la loi du 29 juillet 1961. Le moyen tiré de l’inconstitutionnalité de l’article 3 de l’ordonnance du 6 août 1958 doit être écarté.

11. En quatrième lieu, si le directeur interrégional des services pénitentiaires de Lille a informé l’intéressé de ce qu’il demandait qu’une sanction de dix jours d’exclusion temporaire de fonctions dont cinq jours fermes lui soit appliquée pour avoir participé à une cessation concertée de service représentant un acte collectif d’indiscipline caractérisée sous couvert d’un congé maladie massif, il ne ressort d’aucune des pièces du dossier que cette annonce ait été suivie d’effet et qu’une sanction disciplinaire ait été prise. Comme cela a été dit précédemment, n’ont été opérées que des retenues sur traitement qui constituent des opérations purement comptables et pas des sanctions financières comme l’a rappelé le Conseil constitutionnel dans une décision n° 87-230 DC du 28 juillet 1987. Le moyen tiré de ce que l’appelant aurait fait l’objet d’une sanction illégale sans que la commission administrative paritaire n’ait été consultée doit être écarté. Au demeurant, à supposer qu’il ait entendu se prévaloir des dispositions de l’article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, étant fonctionnaire de l’Etat, sa situation n’est pas régie par de telles dispositions.

12. En cinquième lieu, aux termes de l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : « Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire (…) ». Selon l’article 4 de la loi du 29 juillet 1961 portant loi de finances rectificative pour 1961 : " (…) L’absence de service fait, pendant une fraction quelconque de la journée, donne lieu à une retenue dont le montant est égal à la fraction du traitement frappée d’indivisibilité en vertu de la réglementation prévue à l’alinéa précédent. Il n’y a pas service fait : / 1°) Lorsque l’agent s’abstient d’effectuer tout ou partie de ses heures de services ; /2°) Lorsque l’agent, bien qu’effectuant ses heures de service, n’exécute pas tout ou partie des obligations de service qui s’attachent à sa fonction telles qu’elles sont définies dans leur nature et leurs modalités par l’autorité compétente dans le cadre des lois et règlements (…) ".

13. Selon l’article 34 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat : " Le fonctionnaire en activité a droit : (…) / 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l’intéressé dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l’intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. (…) « . L’article 25 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l’organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d’aptitude physique pour l’admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires, dispose que : » Pour obtenir un congé de maladie ainsi que le renouvellement du congé initialement accordé, le fonctionnaire adresse à l’administration dont il relève, dans un délai de quarante-huit heures suivant son établissement, un avis d’interruption de travail. (…) / L’administration peut faire procéder à tout moment à la contre-visite du demandeur par un médecin agréé ; le fonctionnaire doit se soumettre, sous peine d’interruption du versement de sa rémunération, à cette contre-visite. / Le comité médical compétent peut être saisi, soit par l’administration, soit par l’intéressé, des conclusions du médecin agréé ".

14. Si en vertu des dispositions précitées l’agent qui adresse à l’administration un avis d’interruption de travail est placé de plein droit en congé de maladie dès la demande qu’il a formulée sur le fondement d’un certificat médical, cela ne fait pas obstacle à ce que l’administration conteste le bien-fondé de ce congé. Dans des circonstances particulières, marquées par un mouvement social de grande ampleur dans une administration où la cessation concertée du service est interdite, lorsqu’en dehors d’une période d’épidémie un nombre important et inhabituel d’arrêts maladie sont adressés à l’administration sur une courte période et que l’administration démontre avoir été dans l’impossibilité pratique de faire procéder de manière utile aux contre-visites prévues par l’article 25 du décret du 14 mars 1986, l’administration peut contester le bien-fondé de ce congé par tous moyens. Il appartient alors à l’agent, seul détenteur des éléments médicaux, d’établir que ce congé était dûment justifié par des raisons médicales.

15. Il ressort des pièces du dossier, et il n’est pas sérieusement contesté, qu’à la suite de l’appel au blocage des établissements pénitentiaires par les organisations syndicales, l’absence d’un grand nombre de surveillants durant cette période a eu de graves répercussions sur le fonctionnement de ces établissements. Ainsi dans le seul centre pénitentiaire de Vendin-le-Vieil, où est affecté l’intéressé, plus de 45 % des effectifs de surveillance ont interrompu le travail et pour justifier ces absences, 87,1 % des agents concernés ont adressé à l’administration des arrêts de travail. L’absence au service d’un grand nombre d’agents a conduit à un fonctionnement très dégradé de l’établissement.

16. Alors que dans les circonstances particulières de l’espèce évoquées au point 14, l’autorité compétente était fondée à contester le bien-fondé des congés de maladie, même s’il met en avant le fait qu’il est suivi pour une pathologie d’angoisse connue de son employeur, M. C… n’apporte aucun élément circonstancié permettant d’étayer la réalité de son absence pour des raisons médicales strictes. Par suite, l’administration pénitentiaire a pu, sans diligenter de contre-visite médicale, légalement considérer, par les décisions du 2 mars et du 4 avril 2018 que les absences de M. C… n’étaient pas justifiées par un motif médical.

17. Il résulte de tout ce qui précède que le requérant n’est pas fondé à demander l’annulation des décisions des 2 mars et 4 avril 2018. Les conclusions à fin d’injonction doivent par voie de conséquence être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’Etat, qui n’est pas la partie perdante, verse à M. C… tout ou partie de la somme que celui-ci demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.


DÉCIDE :

Article 1er : L’ordonnance n° 1803874 du 23 juillet 2018 du président de la 3e chambre du tribunal administratif de Lille est annulée.

Article 2 : La demande présentée devant le tribunal administratif de Lille et le surplus des conclusions d’appel de M. C… sont rejetés.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Me E… pour M. F… C… et au garde des sceaux, ministre de la justice.

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N°18DA01648

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