Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La Société Enedis a demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler la délibération du conseil municipal de la ville de Saint-Etienne du 7 décembre 2015 adoptant le règlement de voirie et, subsidiairement, les articles 10-1, 11.C.3, 22, 23, 28, 32, 37.2, 37.4, 38, 39 et l’annexe 4 Coupes type de ce règlement, ainsi que la décision du 6 avril 2016 portant rejet du recours gracieux exercé à son encontre.

Par un jugement n° 1604469 du 3 juillet 2018, le tribunal, après avoir annulé, les articles 10-1, 38, et 37.4 alinéa 2 du règlement de voirie et, dans cette mesure, la décision du 6 avril 2016 portant rejet du recours gracieux a rejeté le surplus de sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 6 septembre 2018, la société Enedis, représentée par la SELAS Adamas, avocats, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement en tant qu’il a rejeté sa demande dirigée contre les articles 22, 23, 28, 32, 37.2, 37.4 alinéa 1, 38 et l’annexe 4 « Coupes types » du règlement, ensemble le rejet de son recours gracieux ;

2°) d’annuler les articles 22, 23, 28, 32, 37.2, 37.4 alinéa 1, 38 et l’annexe 4 « Coupes types » de ce règlement, ensemble le rejet de son recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de Saint Etienne Métropole la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’article 22, en imposant la pose de réseaux sans tranchées pour les voiries récentes, porte une atteinte disproportionnée à son droit d’occuper le domaine public routier ;

— les articles 23, 28 et 37.4, qui imposent une organisation des chantiers par tronçons et des prescriptions en matière d’implantation des tranchées et prévoient la possibilité de prescrire des sujétions techniques adaptées, fixent des contraintes et modalités techniques d’exploitation qui portent une atteinte excessive à son droit d’occuper le domaine public routier ;

— l’article 32, qui impose l’entretien des émergences, met à sa charge des obligations de nettoyage et d’entretien excessives et sans aucun lien avec la conservation du domaine public routier ;

— l’article 37.2, qui fixe arbitrairement à 10 jours la durée maximale de la réfection provisoire et présente un caractère absolu et général, sans que cela ne soit justifié par un motif de conservation du domaine, porte une atteinte excessive à son droit d’occuper le domaine public routier ;

— l’article 38, relatif aux dimensions des réfections, qui lui impose la réalisation de travaux au-delà des conséquences directes de ses interventions, porte une atteinte excessive à son droit d’occuper le domaine public routier ;

— les coupes types contenues dans l’annexe 4 du règlement, qui s’appliquent à tous travaux sans discernement et sont plus contraignantes que celles définies dans le guide Setra, ne sont pas indispensables à la préservation du domaine public et portent une atteinte excessive à son droit d’occuper le domaine public routier.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 août 2020, Saint Etienne Métropole, représentée par M^e B, demande à la cour :

1°) de prononcer un non-lieu à statuer sur les conclusions de la requête d’appel en tant qu’elle est dirigée contre les articles 22, 23 et l’annexe 4 du règlement ;

2°) de rejeter le surplus des conclusions de la requête ;

3°) par la voie de l’appel incident, d’annuler l’article 2 du jugement en tant qu’il a prononcé l’annulation de la totalité de l’article 38 du règlement ;

4°) de mettre à la charge de la société Enedis une somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— il n’y a plus lieu à statuer sur la requête d’appel en tant qu’elle est dirigée contre les articles 22, 23 et l’annexe 4 du règlement, ces dispositions ayant été abrogées, leur abrogation est désormais définitive et la société Enedis n’apporte pas la preuve que ces dispositions auraient été exécutées ;

— elle a qualité pour défendre dans le cadre de la présente instance ;

— les conclusions de la société Enedis relatives à l’article 38 du règlement, qui a été annulé par le tribunal, sont irrecevables ;

— le jugement qui a annulé l’article 38 du règlement en totalité, après avoir conclu à la légalité de cet article à l’exception de son dernier alinéa, est entaché d’une contradiction entre ses motifs et son dispositif et doit, dans cette mesure, être annulé ;

— les deux premiers alinéas de l’article 38 du règlement étaient, ainsi que l’a jugé le tribunal, légaux et ne devaient pas être annulés ;

— les moyens soulevés par la société Enedis ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 février 2021, qui n’a pas été communiqué, la ville de Saint-Etienne conclut au rejet de la requête.

Elle fait siennes les écritures en défense de Saint Etienne Métropole.

Par une ordonnance du 14 décembre 2020, l’instruction, initialement close au 26 octobre 2020, a été rouverte.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code de l’énergie ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de la voirie routière ;

— le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me C,

— les conclusions de M. Savouré, rapporteur public,

— et les observations de M^e A, représentant la société Enedis, et celles de M^e B, représentant Saint Etienne Métropole et la commune de Saint-Etienne.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 7 décembre 2015, le conseil municipal de la ville de Saint-Etienne a adopté un règlement de voirie contre lequel la société Enedis a formé un recours gracieux. Par courrier du 6 avril 2016, la ville de Saint Etienne a informé la société Enedis qu’elle entendait faire droit en partie à sa demande dans son nouveau règlement qui n’a été adopté que le 6 juin 2016. La société Enedis a demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler la délibération du conseil municipal de la ville de Saint-Etienne du 7 décembre 2015 adoptant le règlement de voirie ou, subsidiairement, les seuls articles 10-1, 11.C.3, 22, 23, 28, 32, 37.2, 37.4, 38, 39 et l’annexe 4 « coupes types » de ce règlement, ainsi que la décision du 6 avril 2016 rejetant son gracieux. Par un jugement du 3 juillet 2018, le tribunal, après avoir annulé les articles 10-1, 38, et 37.4 alinéa 2 du règlement de voirie et, dans cette mesure, la décision du 6 avril 2016 portant rejet du recours gracieux, a rejeté le surplus de sa demande. La société Enedis relève appel de ce jugement en tant qu’il a rejeté sa demande dirigée contre les articles 22, 23, 28, 32, 37.2, 37.4 alinéa 1, 38 et l’annexe 4 « coupes types » du règlement. Par la voie de l’appel incident, Saint Etienne Métropole demande d’annuler le jugement en tant qu’il a prononcé l’annulation totale de l’article 38 du règlement.

Sur l’exception de non-lieu à statuer en appel :

2. Dans le cas où l’administration se borne à procéder à l’abrogation de l’acte attaqué au contentieux, cette circonstance prive d’objet le recours formé contre cet acte, à la double condition qu’il n’ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive.

3. Saint Etienne Métropole fait valoir que par une délibération du 6 juin 2016, le conseil municipal de Saint-Etienne a adopté un règlement de voirie portant modification du règlement du 7 décembre 2015 qui porte notamment abrogation des articles 22 et 23 du règlement initial contesté et de son annexe 4. Elle ajoute que cette abrogation présente, eu égard au caractère limité de l’appel formé par la société Enedis à l’encontre du jugement du tribunal administratif de Lyon n° 1608643 du 3 juillet 2018 statuant sur la légalité de la délibération du 6 juin 2016, un caractère définitif et que la société Enedis n’apporte pas la preuve que ces articles ont reçu une exécution pendant la période où ils étaient en vigueur.

4. Toutefois, comme l’avait indiqué le tribunal, rien ne permet de dire que le règlement contesté, et plus particulièrement ses articles 22 et 23 et son annexe 4, n’auraient pas déjà reçu un début d’exécution. Par suite, Saint-Etienne métropole n’est pas fondée à soutenir que les conclusions de la société Enedis contre le règlement de voirie du 7 décembre 2015 auraient partiellement perdu leur objet.

En ce qui concerne la légalité du règlement :

5. Aux termes de l’article L. 113-3 du code de la voirie routière : « Sous réserves des prescriptions prévues à l’article L. 122-3, () les services publics de transport ou de distribution d’électricité ou de gaz peuvent occuper le domaine public routier en y installant des ouvrages, dans la mesure où cette occupation n’est pas incompatible avec son affectation à la circulation terrestre () ». Aux termes de l’article L. 323-1 du code de l’énergie : « La concession ou autorisation de transport ou de distribution d’électricité confère à l’entrepreneur le droit d’exécuter sur les voies publiques et leurs dépendances tous travaux nécessaires à l’établissement et à l’entretien des ouvrages en se conformant aux conditions du cahier des charges, des règlements de voirie et des décrets en Conseil d’Etat prévus à l’article L. 323-11, sous réserve du respect des dispositions du code de la voirie routière, en particulier de ses articles L. 113-3 et L. 122-3 ». Il découle de ces dispositions que le droit d’occupation du domaine public routier reconnu à la société ERDF, devenue société Enedis, en sa qualité de concessionnaire d’un réseau d’électricité ne peut s’exercer que dans les conditions prévues par les règlements de voirie. Les autorités compétentes peuvent, par la voie de ces règlements, subordonner l’exercice de ce droit particulier d’occupation aux conditions qui se révèlent indispensables pour assurer la protection du domaine public routier dont elles ont la charge et en garantir un usage adapté à sa destination.

6. En premier lieu, la société Enedis reprend en appel le moyen tiré de ce que l’article 22 du règlement, qui impose l’installation de réseaux sans tranchées pour les voiries récentes, porterait une atteinte disproportionnée à son droit d’occuper le domaine public routier. Il y a lieu, par adoption des motifs du tribunal d’écarter ce moyen.

7. En deuxième lieu, le 4^e alinéa de l’article 23 du règlement dispose : « En agglomération, les tranchées longitudinales seront réalisées par tronçons, au fur et à mesure de la construction ou de la réparation de l’ouvrage, de manière à minimiser la gêne aux usagers. La longueur du tronçon sera définie dans la permission de voirie ou de l’accord de voirie ».

8. En prévoyant que la longueur du tronçon sera définie dans la permission de voirie ou l’accord de voirie, sans autre précision, et notamment celle que cette longueur tiendra compte des options techniques retenues par l’opérateur de réseau, les dispositions précitées ne se bornent pas à réglementer l’exercice par les concessionnaires de leur droit d’occupation du domaine, mais peuvent les contraindre à utiliser des modalités techniques d’exploitation. Par suite, le 4^e alinéa de l’article 23 du règlement porte une atteinte excessive au droit d’occupation dont dispose la société Enedis sur le domaine public routier et doit être annulé.

9. En troisième lieu, le 2^e alinéa de l’article 28 du règlement, relatif au positionnement des réseaux prévoit : « Les tranchées longitudinales sous accotement seront implantées à une distance du bord de la chaussée, supérieure à leur profondeur. Cette distance est mesurée à partir du bord de tranchée, côté chaussée. Il en sera de même pour la distance d’implantation par rapport à un fossé. Les tranchées longitudinales sous profil en travers mixte (déblai-remblai) seront implantées dans l’axe de la voie côté remblai. Aucune tranchée ne sera autorisée sous un fossé de la route sauf impossibilité technique reconnue par la Ville de Saint-Etienne. ».

10. Ces prescriptions qui, ainsi que l’établit Saint-Etienne Métropole, permettent essentiellement de prévenir le décompactage des chaussées, trouvent leur justification dans la nécessité d’assurer la protection et la conservation du domaine public routier. Par suite, la société Enedis n’est pas fondée à soutenir que le 2^e alinéa de l’article 28 du règlement est illégal.

11. En quatrième lieu, aux termes de deux premiers alinéas de l’article 32 du règlement de voirie relatif à l’entretien des émergences sur le domaine public routier communal (armoires, coffrets, cabines) : « Les émergences implantées sur le domaine public routier doivent être constamment tenues en bon état de fonctionnement, d’entretien et de propreté et doivent être conformes avec la destination de celui-ci en s’intégrant parfaitement dans l’environnement. / A ce titre, elles doivent faire l’objet de nettoyages et d’entretiens réguliers notamment face aux dégradations courantes (tags, affichage, rouille ). ».

12. Les obligations de « nettoyages et d’entretiens » que prévoient ces dispositions, qui concernent les ouvrages propres des opérateurs de réseau qui ne sont pas des ouvrages accessoires du domaine public routier, sont étrangères à la préservation du domaine public routier. Par suite, la société Enedis est fondée à soutenir que de telles dispositions sont illégales. Par suite, les deux premiers alinéas de l’article 32 du règlement doivent être annulés.

13. En cinquième lieu, aux termes de l’article 37.2 du règlement de voirie : « Une réfection provisoire en revêtement bitumeux devra permettre la circulation de tous véhicules. La durée maximale de cette réfection ne devra pas excéder 10 jours ». Aux termes de l’article R. 141-13 du code de la voirie routière : « Le délai entre la réfection provisoire et la réfection définitive ne peut excéder un an. ». Il résulte de ces dispositions que la commune peut librement fixer dans son règlement de voirie les délais d’intervention des opérations de réfection, sans que le délai séparant la réfection provisoire de la réfection définitive n’excède un an.

14. La société Enedis fait valoir qu’en imposant un délai maximal de dix jours pour procéder à la réfection provisoire des revêtements, la ville de Saint Etienne a adopté un délai qui présente un caractère absolu et général, sans que cela ne soit justifié par un motif de conservation du domaine et que ce délai porte une atteinte excessive à son droit d’occuper le domaine public routier.

15. Toutefois, au vu des dispositions précitées de l’article R. 141-13, la ville de Saint-Etienne peut légalement fixer à dix jours le délai à l’issue duquel la réfection provisoire des fouilles doit intervenir au terme d’une intervention de l’exploitant. Il n’apparaît pas, en l’espèce, que le délai ainsi imposé, faute de varier en fonction de la nature ou de l’emprise des travaux, pourrait être insuffisant et méconnaîtrait de manière excessive le droit d’occupation dont dispose la requérante.

16. En sixième lieu, l’article 37.4 du règlement de voirie prévoit : « La ville de Saint-Etienne se réserve le droit de prescrire, dans le cas de chantiers particuliers, des sujétions techniques adaptées et précisées dans la permission de voirie ou dans l’accord de voirie (type et emprise de la réfection, revêtements) afin de garantir l’intégrité et la fonctionnalité du domaine public routier. Cette procédure sera mise en oeuvre en concertation avec l’intervenant. Dans certains cas et à la discrétion de la ville de Saint-Etienne, les réfections pourront être réalisées par la Ville de Saint-Etienne (conformément au code de la voirie routière Art. R.141-17 à R.141-21). ».

17. Si cet article prévoit la possibilité pour la ville de Saint Etienne de prescrire, pour des chantiers particuliers, des sujétions techniques adaptées et précisées, ce même article précise que ces dernières doivent avoir pour unique finalité de garantir l’intégrité et la fonctionnalité du domaine public routier. Cet article n’impose donc pas en lui-même aux occupants du domaine public des sujétions excessives qui ne seraient pas justifiées par la protection de ce domaine.

18. En septième lieu, les deux premiers alinéas de l’article 38 du règlement prévoient : « Le revêtement de réfection doit former une surface plane, régulière et se raccorder sans discontinuité aux revêtements en place. La réfection sera de forme géométrique simple (rectangle, carré, triangle). Les redans sont interdits. La finition des revêtements sur les chantiers importants sera réalisée mécaniquement. Afin de préserver des surfaces de voiries continues, l’intervenant doit inclure dans ses travaux de réfections’ Toutes les surfaces ayant subi des dégradations suite aux travaux de fouilles, ' Une sur-largeur de 0,10 m par rapport au bord des tranchées, ' La bande comprise entre le bord de la tranchée et le nu de la propriété, de la bordure ou du caniveau, lorsque le bord de la tranchée se trouve à une distance inférieure à 0,50 m en chaussée (0,30 m en trottoir) de la limite de propriété, de la bordure ou du caniveau, – () La totalité du trottoir pour les tranchées supérieures aux 2/3 de la largeur des trottoirs. () ».

19. Le tribunal, après avoir estimé, au point 12 du jugement, que le dernier alinéa de l’article 38 du règlement, relatif aux demandes d’intervention sur une voirie dont le revêtement a moins de cinq ans était illégal, a, au point 32, jugé cependant que les dispositions des deux premiers alinéas de ce même article relatifs à la dimension des réfections étaient légales, avant de déduire, au point 37 du jugement, que la société Enedis était néanmoins fondée à demander l’annulation de l’article 38 du règlement et de prononcer, dans l’article 1^er du dispositif du jugement, l’annulation de l’article 38. Pour sa part, la société Enedis, qui ne peut en contester les seuls motifs, n’est donc pas recevable à contester le jugement en tant qu’il aurait rejeté sa demande d’annulation de cet article. En revanche, Saint-Etienne Métropole est recevable, par la voie de l’appel incident, à contester le jugement en tant qu’il a prononcé l’annulation totale de l’article 38. Cependant, dès lors que le tribunal a ainsi implicitement mais nécessairement retenu l’indivisibilité des différents alinéas de l’article 38, il n’a pas, contrairement à ce que soutient Saint Etienne Métropole, entaché son jugement d’une contradiction entre ses motifs et son dispositif.

20. Les personnes réalisant des travaux sur le domaine public routier ne sauraient être tenues d’effectuer des travaux de remise en état sur une emprise excédant celle des tranchées ou des fouilles qu’elles ont effectuées. Par suite, les dispositions précitées de l’article 38 qui mettent à leur charge des travaux supplémentaires excédant ce qui est nécessaire pour une remise en état de la chaussée à l’endroit de leur intervention sont illégales.

21. En dernier lieu, en se bornant à soutenir que les coupes types figurant dans l’annexe 4 du règlement s’appliqueraient à tous sans discernement et seraient plus contraignantes que celles définies dans le guide Setra, qui rappelle les normes techniques et règles de l’art applicables en la matière, sans assortir ce moyen de plus de précisions, la société Enedis ne met pas à même la cour d’en apprécier le bien-fondé.

22. Il résulte de tout ce qui précède, d’une part, que la société Enedis est seulement fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté sa demande tendant à l’annulation du 4^e alinéa de l’article 23 et des deux premiers alinéas de l’article 32 du règlement de voirie approuvé par la délibération du conseil municipal de la ville de Saint-Etienne du 7 décembre 2015 et, dans cette mesure, la décision du 6 avril 2016 portant rejet de son recours gracieux et, d’autre part, que Saint Etienne Métropole n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a annulé dans son ensemble l’article 38 dudit règlement.

Sur les frais liés au litige :

23. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, pour l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de Saint-Etienne Métropole une somme au titre des frais exposés par la société Enedis et non compris dans les dépens.

24. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce que la société Enedis qui n’a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, verse à Saint Etienne Métropole la somme qu’elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1^er : Le 4^e alinéa de l’article 23 et les deux premiers alinéas de l’article 32 du règlement de voirie approuvé par la délibération du conseil municipal de la ville de Saint-Etienne du 7 décembre 2015 et, dans cette mesure, la décision du 6 avril 2016 portant rejet du recours gracieux de la société Enedis sont annulés.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions de Saint-Etienne Métropole sont rejetés.

Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Lyon en date du 3 juillet 2018 est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Enedis, à Saint Etienne Métropole et à la ville de Saint-Etienne.

Délibéré après l’audience du 11 février 2021, à laquelle siégeaient :

M. d’Hervé, président,

M^me Michel, président assesseur,

M^me C, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 mars 2021.