CAA de LYON, 1ère chambre, 14 décembre 2021, 21LY01672, Inédit au recueil Lebon

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Par deux demandes distinctes, l’association confédération islamique Milli Görus Albertville a demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler d’une part le certificat d’urbanisme du 18 avril 2019 par lequel le maire d’Albertville a déclaré non réalisable le projet envisagé sur les parcelles cadastrées section AZ n° 15 et 66 à 69 et la décision du 18 juillet 2019 rejetant son recours gracieux, d’autre part l’arrêté du 9 septembre 2019 par lequel le maire d’Albertville a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de la construction d’un groupe scolaire.

Par un jugement n° 1906198-1907341 du 6 avril 2021, le tribunal administratif de Grenoble a annulé ces décisions, a enjoint au maire d’Albertville de délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, et a mis à la charge de la commune d’Albertville la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour

I) Par une requête enregistrée le 27 mai 2021, et des mémoires complémentaires enregistrés les 15 octobre 2021 et 15 novembre 2021, sous le n° 21LY01672, la commune d’Albertville, représentée par la Selarl Landot et Associés, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 6 avril 2021 ;

2°) de rejeter les conclusions des deux demandes de l’association intimée ;

3°) de mettre à la charge de l’association confédération islamique Milli Görus Albertville la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

 – le jugement est irrégulier au regard de l’article L. 5 du code de justice administrative, dès lors qu’il ne lui a pas été donné un délai suffisant pour répliquer aux mémoires qui lui ont été communiqués le 15 mars 2021 ;

 – les premiers juges se sont fondés, pour annuler le certificat d’urbanisme du 18 avril 2019, sur une circonstance dont ne s’était pas prévalue l’association demanderesse ; ils ont ainsi relevé d’office un moyen, sans l’avoir mise à même de présenter ses observations et par suite entaché leur jugement d’irrégularité ;

 – c’est à tort que les premiers juges ont estimé que le refus de permis de construire ne pouvait être légalement fondé sur les motifs tirés de la méconnaissance des dispositions de l’article Ub 12 du règlement du plan local d’urbanisme, et de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme ;

 – il y a lieu, à titre subsidiaire, de substituer au motif opposé pour le refus de permis de construire, celui tiré de la méconnaissance de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme ;

 – il y a lieu également, à titre subsidiaire, de substituer au motif opposé pour le permis de construire, celui tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, au regard des conditions de circulation sur la voie publique, des accès et du cheminement des piétons sur le parc de stationnement ;

 – c’est à tort que les premiers juges ont estimé que le certificat d’urbanisme ne pouvait être légalement fondé sur les motifs tirés de la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme.

Par des mémoires en défense enregistrés les 23 septembre 2021, 9 novembre 2021 et 16 novembre 2021, l’association confédération islamique Milli Görus Albertville, représentée par M^e Suffern, conclut au rejet de la requête, à ce qu’il soit enjoint au maire d’Albertville de lui délivrer le permis de construire sollicité dans le délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, ou, à défaut, de réexaminer sa demande, et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la commune requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

 – aucun des moyens de la requête d’appel n’est fondé ;

 – l’arrêté de refus de permis a été pris par une personne incompétente ;

 – l’arrêté de refus de permis est insuffisamment motivé ;

 – l’arrêté de refus de permis est entaché d’un détournement de pouvoir ;

 – l’arrêté de refus de permis ne méconnaît pas les dispositions de l’article Ub 12 du règlement du plan local d’urbanisme ;

 – le maire d’Albertville ne pouvait opposer à la demande les dispositions de l’article Ub 12 du règlement du PLU imposant que le respect des règles de stationnement soit assuré en dehors du domaine public, qui sont incohérentes avec le projet d’aménagement et de développement durable, qui privilégie la mutualisation des espaces de stationnement ;

 – le maire ne pouvait refuser de délivrer le permis sollicité sur le fondement des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, mais devait le délivrer en l’assortissant de prescriptions ;

 – il ne peut être fait droit à la demande de substitution de motifs, dès lors que la décision procède d’un détournement de pouvoir et que cette demande de substitution n’est pas fondée ;

 – le maire ne pouvait délivrer un certificat d’urbanisme négatif au seul motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme, mais devait délivrer un certificat opérationnel assorti de prescriptions ;

 – le maire d’Albertville ayant retiré le permis de construire qui lui avait été délivré le 29 juillet 2021, il y a lieu d’enjoindre au maire d’Albertville de délivrer à nouveau le permis sollicité.

II) Par une requête enregistrée le 2 juin 2021, sous le n° 21LY01762, la commune d’Albertville, représentée par la Selarl Landot et Associés, demande à la cour :

1°) de prononcer le sursis à exécution de ce jugement du 6 avril 2021, en application des articles R. 811-15 et R. 811-17 du code de justice administrative ;

2°) de mettre à la charge de l’association confédération islamique Milli Görus Albertville la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

 – l’exécution du jugement peut entraîner des conséquences difficilement réparables ;

 – c’est à tort que les premiers juges ont estimé que le refus de permis de construire ne pouvait être légalement fondé sur les motifs tirés de la méconnaissance des dispositions de l’article UB 12 du règlement du plan local d’urbanisme, et de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme ;

 – il y a lieu, à titre subsidiaire, de substituer aux motifs opposés, celui tiré de la méconnaissance de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme ;

 – c’est à tort que les premiers juges ont estimé que le certificat d’urbanisme ne pouvait être légalement fondé sur les motifs tirés de la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme.

Par un mémoire enregistré le 12 novembre 2021, qui n’a pas été communiqué, l’association confédération islamique Milli Görus Albertville, représentée par M^e Suffern, conclut au non-lieu à statuer sur la requête, à titre subsidiaire au rejet de la requête, et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la commune d’Albertville au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

 – la procédure de sursis est sans objet compte tenu de la jonction des affaires devant intervenir ;

 – la demande de sursis doit être rejetée pour les motifs exposés dans la requête n° 21LY01672.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

 –  le code de l’urbanisme ;

 –  le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

—  le rapport de M. Thierry Besse, président-assesseur,

 – les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public,

 – les observations de M^e Polubocsko pour la commune d’Albertville ainsi que celles de M^e Suffern pour l’association confédération islamique Milli Görus Albertville ;

Considérant ce qui suit :

1. L’association confédération islamique Milli Görus (CIMG) Albertville a déposé une demande de certificat d’urbanisme opérationnel le 25 février 2019 pour la création d’un groupe scolaire, le déplacement de l’aire de stationnement du centre cultuel et culturel voisin et la réalisation de places de stationnement complémentaires. Par un certificat d’urbanisme délivré le 18 avril 2019, le maire d’Albertville a déclaré cette opération non réalisable. Par arrêté du 9 septembre 2019, il a refusé de délivrer le permis de construire sollicité par l’association en vue de la construction d’un groupe scolaire. Par jugement du 6 avril 2021, le tribunal administratif de Grenoble, après avoir joint les deux demandes de l’association CIMG, a annulé ces décisions, a enjoint au maire d’Albertville de délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, et a mis à la charge de la commune d’Albertville la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune d’Albertville relève appel de ce jugement et demande qu’il soit sursis à son exécution.

2. Les deux requêtes sont dirigées contre un même jugement et présentent à juger des questions communes. Il y a lieu de les joindre pour qu’elles fassent l’objet d’un seul arrêt.

Sur la requête n° 21LY01672 :

En ce qui concerne la légalité du refus de permis de construire :

3. Pour refuser le permis de construire sollicité, le maire d’Albertville a estimé que le projet ne prévoyait pas un nombre de places de stationnement suffisant, ce qui est de nature à porter atteinte à la sécurité publique.

4. Aux termes de l’article Ub12 du règlement du plan local d’urbanisme : « Le stationnement des véhicules et des cycles doit être assuré en dehors du domaine public, dans des conditions répondant aux besoins de la construction projetée et du secteur (…). Pour les constructions nouvelles nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif, le stationnement des véhicules automobiles et des cycles répondra aux besoins de la construction projetée (…) ». Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».

5. Le projet en litige porte sur la création d’un groupe scolaire pouvant accueillir seize classes, six de maternelle et dix de primaire, sur un terrain voisin d’un centre cultuel et culturel. Il prévoit une aire de stationnement de soixante-dix-huit places, mutualisée entre l’établissement et le centre voisin, lequel compte par ailleurs neuf autres places de stationnement. Selon les indications fournies dans sa demande de permis de construire par la pétitionnaire, qui ne peut utilement soutenir que cette prévision ne serait pas réaliste dans un premier temps, le groupe scolaire doit permettre l’accueil de 400 élèves et 25 membres du personnel, le projet prévoyant en outre également la réalisation d’un logement de fonction. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu’eu égard à la distance séparant l’école projetée des arrêts des deux lignes de bus les plus proches et de leur faible fréquence qu’un nombre significatif d’enfants ou de membres du personnel accèderaient au groupe scolaire par ce mode de transport. Compte tenu de l’importance de ce groupe scolaire, de la situation géographique du projet, et du fait que, constituant la seule école d’inspiration confessionnelle musulmane du département de la Savoie, il a vocation à accueillir un nombre élevé d’enfants habitant à une distance de l’établissement telle qu’ils ne pourront y accéder à pied ou en mode de déplacement doux, il ressort des pièces du dossier qu’une part importante de membres du personnel et d’élèves devrait venir et repartir en voiture à l’école. Si l’association intimée fait valoir qu’une partie des élèves pourrait être simplement déposée par leurs parents, une telle solution n’apparaît pas adaptée pour les enfants les plus jeunes, alors au demeurant qu’aucun espace de cheminement autre que celui prévu depuis l’emplacement de dépose minute bus n’est envisagé sur le site. Aucune pièce du dossier de demande ne permet de penser qu’un accueil des enfants à la sortie des véhicules, évoqué par l’association intimée, est effectivement prévu, alors au demeurant qu’aucun espace pour l’arrêt momentané des véhicules à proximité de l’entrée de l’école et leur circulation sur le parking n’est envisagé dans la demande déposée. A cet égard, l’association intimée ne saurait se prévaloir de la seule existence d’un emplacement de dépose minute bus le long de la voie publique, cet emplacement n’étant pas destiné à cet effet, ne permettant d’accueillir qu’un nombre réduit de véhicules et étant éloigné de l’entrée de l’école.

6. Les dispositions de l’article Ub12 du règlement du plan local d’urbanisme citées au point 4 imposant que le stationnement du bâtiment projeté soit assuré en dehors du domaine public, l’association intimée ne peut utilement faire état des places de stationnement qui existeraient le long des voies publiques ou dans des parcs de stationnement publics à proximité, alors au demeurant qu’il ressort des pièces du dossier que le chemin de la contamine où doit s’implanter le projet est peu large et n’offre pas de possibilités de stationnement aisées et sécurisées à proximité. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que les espaces de stationnement privés identifiés par l’association intimée, qui sont situés à plusieurs centaines de mètres du projet et dont l’affectation aux usagers de l’école n’est pas établie, puissent être effectivement utilisés par les usagers de l’école ou du centre cultuel et culturel et être pris en compte pour la détermination du nombre de places nécessaire.

7. Si le nombre de places de stationnement de l’espace envisagé par le projet apparaît devoir être le plus souvent suffisant, il ressort de la demande de permis, ainsi qu’il a été dit, que cet espace est également prévu pour permettre le stationnement des fidèles venant assister à la prière au centre cultuel situé sur le terrain voisin. Il ressort des constats d’huissier établis à la demande de l’association CIMG et des indications de son président, notamment du constat établi le 31 juillet 2020 selon lequel 228 fidèles assistaient à la prière et 63 voitures étaient comptabilisées sur le parc de stationnement, et de l’indication du président de l’association selon laquelle les prières regroupent jusqu’à 300 personnes pendant la période hivernale, que la capacité du parc de stationnement ne permet pas l’accueil simultané, sans stationnement sur la voie publique, des personnes se rendant au centre cultuel, du personnel du groupe scolaire et de parents venant amener ou rechercher leurs enfants. A… l’association CIMG fait valoir qu’une telle situation serait peu fréquente, eu égard aux horaires d’accès et de sortie du groupe scolaire, d’une part, du centre cultuel et culturel, d’autre part, le nombre de places projeté apparaît insuffisant, notamment lors de la prière du vendredi midi, sans qu’il ne ressorte des pièces du dossier que cette situation puisse être réglée par un éventuel décalage, en l’état du dossier hypothétique, des horaires de fonctionnement de l’école. Dans ces conditions, et si un tel projet apparaît réalisable par des aménagements du parc de stationnement, d’une part, de l’organisation du groupe scolaire, d’autre part, c’est sans entacher sa décision d’une erreur d’appréciation que le maire d’Albertville a estimé que le nombre de places envisagé était insuffisant, au vu du dossier de demande, et que cette situation était de nature à entraîner un risque pour la sécurité publique, compte tenu qui plus est de la configuration des voies publiques aux abords du projet. Le projet méconnaissant ainsi les dispositions de l’article Ub12 du règlement du PLU, c’est par suite à tort que les premiers juges ont retenu le motif tiré de la méconnaissance de ces dispositions pour annuler le refus de permis de construire opposé par le maire d’Albertville.

8. Il appartient à la cour, saisie par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par les intimés, en première instance et en appel.

9. En premier lieu, l’arrêté a été signé par M. B… C…, adjoint à l’urbanisme, titulaire d’une délégation à l’effet de signer les arrêtés d’autorisation en matière d’urbanisme par arrêté du maire d’Albertville du 1er décembre 2017, régulièrement publiée. En vertu de cette délégation, qui porte sur l’ensemble des actes pris sur une demande d’autorisation d’urbanisme, l’intéressé était compétent pour signer l’acte en litige. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte doit être écarté.

10. En deuxième lieu, l’arrêté mentionne les dispositions dont il est fait application et précise les motifs ayant conduit le maire d’Albertville à refuser de délivrer le permis de construire, à savoir l’insuffisance du nombre de places de stationnement au regard de l’ampleur du projet, et le risque pour la sécurité publique. Par suite, et alors même que le maire d’Albertville n’a pas indiqué le nombre de places manquantes, ce qu’il n’était pas tenu de faire, il est suffisamment motivé.

11. En troisième lieu, la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), qui s’apprécie à l’échelle du territoire couvert par le plan, impose que le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du PLU à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

12. L’association intimée excipe de l’illégalité des dispositions du règlement du PLU imposant, en zone Ub du plan local d’urbanisme, que les besoins de stationnement soient assurés en dehors du domaine public, en faisant valoir qu’elles sont incohérentes avec l’orientation du PADD selon laquelle « l’offre de stationnement sera rationalisée par (…) la création de parkings mutualisés à usage public et privé ». Toutefois, le projet ne tend pas à créer un tel parking mutualisé, répondant aux besoins des deux sites. Par ailleurs, l’incohérence entre le règlement et le PADD ne saurait résulter de la seule inadéquation alléguée. Par suite, le moyen doit être écarté.

13. En dernier lieu, s’il est vrai que le maire d’Albertville a fait part publiquement, à de nombreuses reprises, de son opposition au projet pour des motifs étrangers à la police de l’urbanisme, et ne relevant par ailleurs pas de sa compétence, il ressort des pièces du dossier qu’ainsi qu’il a été dit aux points 4 à 7, le refus de permis est légalement fondé sur l’insuffisance des places de stationnement et les risques en découlant pour la sécurité publique, et donc sur la règlementation de l’urbanisme dont le maire d’Albertville doit faire assurer le respect. Dans ces conditions, le moyen selon lequel l’arrêté en litige procède d’un détournement de pouvoir doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité du certificat d’urbanisme :

14. Pour déclarer l’opération non réalisable, le maire d’Albertville s’est fondé sur les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et sur les dispositions de l’article L.111-11 du code de l’urbanisme.

15. Ainsi qu’il a été dit aux points 5 à 7, les capacités de stationnement du projet, telles qu’énoncées également dans la demande de certificat d’urbanisme, apparaissent insuffisantes, pour un espace commun entre le groupe scolaire et le centre cultuel et culturel. Par ailleurs, le chemin de la Contamine où doit s’implanter le projet est assez étroit et ne permet pas un stationnement sécurisé des véhicules, étant bordé d’un côté par le talus d’une voie de chemin de fer et de l’autre par une voie de cheminement doux. Dans ces conditions, et alors que le projet s’implante à proximité d’un carrefour, qui comprend également une barrière ferroviaire, le maire d’Albertville a pu légalement déclarer en l’état l’opération projetée non réalisable au regard des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme citées au point 4. Compte tenu de l’importance du projet et de la configuration des lieux, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire d’Albertville aurait pu déclarer l’opération réalisable en assortissant le certificat de simples prescriptions permettant d’assurer la conformité du projet aux règles de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

16. Si le second motif de la décision est entaché d’illégalité, ainsi d’ailleurs que l’ont estimé les premiers juges, il résulte de l’instruction que le maire d’Albertville aurait pris la même décision en se fondant sur le seul motif tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, qui pouvait légalement la fonder.

17. Il appartient à la cour, saisie par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par les intimés, en première instance et en appel.

18. En premier lieu, le certificat en litige mentionne les dispositions dont il est fait application et précise suffisamment les motifs pour lesquels le maire d’Albertville a estimé l’opération non réalisable. Il est, par suite, suffisamment motivé.

19. En second lieu, l’association CIMG Albertville ne peut utilement soutenir que le projet ne méconnaît pas les dispositions de l’article Ub3 du règlement du PLU, dès lors que le maire d’Albertville ne s’est pas fondé sur ces dispositions pour déclarer l’opération non réalisable.

20. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la régularité du jugement, que la commune d’Albertville est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé le certificat d’urbanisme du 18 avril 2019, la décision du 18 juillet 2019 rejetant le recours gracieux de l’association CIMG Albertville, et l’arrêté du 9 septembre 2019 par lequel son maire a refusé de délivrer le permis de construire sollicité.

Sur la requête n° 21LY01762 :

21. Le présent arrêt ayant statué sur la requête de la commune d’Albertville tendant à l’annulation du jugement du 6 avril 2021, il n’y a plus lieu de statuer sur ses conclusions tendant à ce qu’il soit sursis à son exécution.

Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

22. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune d’Albertville tendant à mise à la charge de l’association CIMG Albertville d’une somme au titre des frais non compris dans les dépens qu’elle a exposés. Par ailleurs, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit fait droit aux conclusions présentées à ce titre par l’association CIMG Albertville, partie perdante.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du 6 avril 2021 du tribunal administratif de Grenoble est annulé.

Article 2 : Les demandes présentées par l’association CIMG Albertville devant le tribunal administratif de Grenoble et le surplus des conclusions des parties en appel sont rejetés.

Article 3 : Il n’y a pas lieu de statuer sur la requête n° 21LY01762.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d’Albertville et à l’association confédération islamique Milli Görus Albertville.

Délibéré après l’audience du 23 novembre 2021 à laquelle siégeaient :
M^me Danièle Déal, présidente de chambre,
M. Thierry Besse, président-assesseur,
M^me Christine Psilakis, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 décembre 2021.

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N° 21LY01672-21LY01762