Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me I… B… a demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler la décision implicite née le 10 avril 2014 par laquelle le maire de la commune de Saint-Laurent-du-Var a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune à lui verser la somme de 127 862 euros à titre de dommages et intérêts, majorée des intérêts de retard à compter du 10 avril 2014, au titre du préjudice qu’elle estime avoir subi de son fait.

Par un jugement n° 1402326 du 7 décembre 2017, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 7 février 2018, 26 mai 2019 et 4 juillet 2019, M^me B…, représentée par M^e E…, demande à la Cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 7 décembre 2017 ;

2°) d’annuler la décision implicite du 10 avril 2014 par laquelle le maire de la commune de Saint-Laurent-du-Var a rejeté sa demande indemnitaire ;

3°) de condamner la commune de Saint-Laurent-du-Var à lui verser la somme de 127 862 euros à titre de dommages et intérêts, majorée des intérêts de retard à compter du 10 avril 2014 ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Laurent-du-Var une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur la régularité du jugement :

 – le jugement est entaché d’un défaut de motivation ;

 – le tribunal a omis de statuer sur un moyen qui n’était pas inopérant, tiré du principe de non-rétroactivité des actes administratifs ;

 – le tribunal a omis de statuer sur des conclusions.

Sur le bien-fondé du jugement :

 – la commune de Saint-Laurent-du-Var a commis une faute en délivrant des renseignements inexacts à la société automobile de Provence Kéolis, à qui M^me B… avait donné à bail commercial le terrain lui appartenant, cadastré section AB n° 80, , ce qui a contraint ladite société à résilier son bail ; l’activité de fabrication de sable et de gravier n’est qu’un des usages possibles de la construction ;

 – la destination réelle de la construction autorisée en 1959 est industrielle et commerciale et consiste en des activités d’ateliers, de bureaux, et de garage ;

 – la commune de Saint-Laurent-du-Var a méconnu le principe de non rétroactivité des actes administratifs ;

 – le préjudice matériel tenant à la perte de loyers s’élève à la somme de 93 600 euros, du fait de la résiliation anticipée du bail commercial conclu avec la société automobile Provence Kéolis ; le préjudice moral est estimé à 30 000 euros.

 – la responsabilité sans faute de la commune est engagée ; les servitudes d’urbanisme peuvent donner lieu à indemnisation au titre de l’article L. 105-1 du code de l’urbanisme dès lors que le classement de sa parcelle en zone « A » dans le plan local d’urbanisme approuvé le 21 juin 2013 a remis en cause les droits acquis dont elle bénéficiait ; et le préjudice subi en raison de ce classement présente un caractère anormal et spécial ;

Par des mémoires enregistrés les 24 avril, 2 juillet et 6 août 2019, la commune de Saint-Laurent-du-Var conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M^me B… au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La société Kéolis, représentée par M^e G…, a produit un mémoire en intervention enregistré le 21 février 2020.

Le 10 septembre 2020, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de ce que la demande indemnitaire dirigée contre la commune de Saint-Laurent-du-Var était mal dirigée, dès lors que le renseignement erroné délivré par le maire l’avait été dans l’exercice des attributions qui lui ont été confiées par l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme, en sa qualité d’autorité de l’État.

Par un mémoire en réponse à la lettre du 10 septembre 2020, enregistré le 14 septembre 2020, M^me B… soutient qu’il appartenait au maire de Saint-Laurent-du-Var de transmettre sa réclamation indemnitaire préalable au préfet des Alpes-Maritimes et qu’en conséquence sa demande de première instance devait être regardée comme dirigée contre l’Etat et était recevable.

La procédure a été communiquée à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales le 15 septembre 2020, qui n’a pas produit de mémoire en défense.

La présidente de la Cour a désigné M. H… F…, en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative.

Vu :

 – le jugement attaqué ;

 – les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le code de l’urbanisme ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M^me D…,

 – les conclusions de M^me Giocanti, rapporteur public,

 – et les observations de M^e A…, représentant la commune de Saint-Laurent-du-Var.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 17 août 1959, le maire de Saint-Laurent-du-Var a délivré un permis de construire à M. C… B… pour la construction, sur une parcelle cadastrée AB n° 80 d’une superficie de 5 078 m², d’un immeuble comprenant au rez-de-chaussée un atelier, des bureaux et des vestiaires-lavabos et au 1^er et 2^e étages des appartements, destinés à la fabrication de sable et de graviers. M. B… a ensuite exercé sur cette parcelle une activité de concassage qu’il a déclarée le 15 avril 1958 avant que sa fille, M^me B…, ne devienne propriétaire de la parcelle aux termes d’un acte notarié du 30 décembre 1987. Plusieurs baux commerciaux ont ensuite été conclus depuis 1973, le dernier en 2013 avec la société automobile de Provence, du groupe Kéolis, pour un usage de bureaux, de dépôt, de parc de matériel et de véhicules. Par un courrier du 23 août 1996, à la suite de différentes plaintes reçues en mairie, le maire de Saint-Laurent-du-Var a informé M^me B… que l’occupation de sa parcelle méconnaissait les dispositions de l’article « NC1 » du règlement du plan d’occupation de sols adopté le 30 mai 1979, alors en vigueur. Par un courrier du 10 juin 2008, le maire de Saint-Laurent-du-Var a de nouveau appelé l’attention de M^me B… sur l’infraction à la réglementation d’urbanisme. Par un courrier du 8 janvier 2014, la commune de Saint-Laurent-du-Var a indiqué à la société automobile de Provence Kéolis, que l’utilisation par elle du terrain était non conforme au plan local d’urbanisme approuvé le 21 juin 2013 et l’a invitée à recontacter les services municipaux faute de quoi un procès-verbal serait dressé à son encontre. Par un courrier reçu le 31 janvier 2014, la société automobile de Provence Kéolis a informé M^me B… qu’elle était contrainte de résilier le bail dans la mesure où l’objet même du contrat, relatif au stationnement de véhicules, était contraire aux dispositions du PLU. Par un courrier du 5 février 2014, M^me B… a alors demandé à la commune de lui verser la somme de 123 600 euros en réparation du préjudice matériel résultant, selon elle, de la faute qu’elle aurait commise en délivrant des informations erronées à la société automobile de Provence Kéolis l’ayant conduite à résilier son bail de manière anticipée. Le maire a opposé à cette demande une décision implicite de rejet le 10 avril 2014. Par un jugement du 7 décembre 2017, dont M^me B… relève appel, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune de Saint-Laurent-du-Var à lui verser la somme de 127 862 euros à titre de dommages et intérêts, majorée des intérêts de retard à compter du 10 avril 2014.

Sur l’intervention volontaire de la société Kéolis Alpes Maritimes :

2. Une intervention ne peut être admise que si son auteur s’associe soit aux conclusions du requérant, soit à celles du défendeur. L’intervention de la société Kéolis Alpes-Maritimes tend simplement à ce que la Cour lui donne acte qu’aucune demande n’est présentée à son encontre. Cette intervention, qui ne tend pas aux mêmes fins que les conclusions présentées par l’une des parties, n’est par suite pas recevable.

Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision du 10 avril 2014 :

3. La décision du 10 avril 2014 du maire de Saint-Laurent-du-Var, en tant qu’elle rejette la demande présentée par M^me B… en vue d’obtenir la réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi du fait des renseignements erronés délivrés à son locataire, la société automobile de Provence Kéolis, n’a eu pour seul objet et pour seul effet que de lier le contentieux à titre indemnitaire. Au regard de la finalité d’une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l’intéressée à percevoir la somme qu’elle réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige.

Sur la régularité du jugement :

4. En premier lieu M^me B… a fondé sa demande de première instance sur la faute commise par la commune qui aurait délivré une information erronée à son locataire, la société automobile de Provence Kéolis. Le tribunal a répondu sur ce fondement unique invoqué. Il n’a donc pas entaché sa décision d’omission à statuer sur un moyen.

5. En deuxième lieu, les premiers juges ont estimé, notamment, qu’aucune information erronée n’avait été délivrée dès lors que l’activité correspondant au bail commercial consenti par M^me B… le 29 août 2013 n’était pas conforme au plan local d’urbanisme approuvé le 21 juin 2013, qui classe son terrain en zone agricole. Ils ont en outre relevé que le classement en zone agricole n’avait pas remis en cause les « droits acquis résultant du permis ». Le tribunal a ainsi suffisamment motivé son jugement.

6. En troisième et dernier lieu, le moyen tiré de l’omission à statuer sur des conclusions doit être écarté comme non assorti de précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la faute commise en raison de la délivrance de renseignements erronés :

Quant à la détermination de la personne responsable :

7. Aux termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme dans sa rédaction alors applicable : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire … ». Lorsqu’il exerce le pouvoir de faire dresser procès-verbal des infractions à certaines dispositions du code de l’urbanisme qui lui est confié par l’article L. 480-1 de ce code, le maire agit comme autorité de l’Etat. Par suite, les fautes qu’il viendrait à commettre dans l’exercice de ces attributions ne sauraient engager la responsabilité de la commune.

8. Et lorsqu’une personne morale est chargée d’une mission de service public au nom et pour le compte de l’Etat, une réclamation préalable adressée à cette collectivité en vue d’obtenir la réparation des préjudices nés de fautes commises dans l’exercice d’une telle mission doit, en principe, être regardée comme adressée à la fois à cette personne morale et à l’État, lequel, en l’absence de décision expresse de sa part, est réputé l’avoir implicitement rejetée à l’expiration du délai de deux mois suivant la date de réception de la demande par la collectivité saisie, alors même que cette dernière l’aurait également rejetée au titre de sa responsabilité propre. Par suite, l’action indemnitaire engagée par M^me B… en raison de la délivrance de renseignements prétendument erronés du maire de Saint-Laurent-du-Var délivrés à la société Automobile-Provence-Kéolis selon lesquels l’utilisation qu’elle faisait du terrain appartenant à M^me B… était non conforme au plan local d’urbanisme approuvé le 21 juin 2013 et elle s’exposait à ce qu’un procès-verbal d’infraction soit dressé à son encontre et transmis au Procureur de la République, doit être regardée comme adressée à la fois au maire agissant en qualité d’autorité communale et au maire agissant en qualité d’agent de l’Etat. Et elle doit être rejetée, comme mal dirigée, en tant qu’elle vise le maire en qualité d’autorité communale pour les motifs exposés au point 7.

Quant à l’existence d’une faute :

9. Il résulte de ces dispositions que les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du livre IV du code de l’urbanisme ne sont pas seulement celles qui consistent à exécuter, sans autorisation administrative préalable, des travaux mentionnés aux articles L. 4211 à L. 4215 du code de l’urbanisme, mais qu’il s’agit également des infractions liées au non-respect des conditions d’utilisation des terrains prescrites par un plan local d’urbanisme. En outre, lorsqu’il exerce les pouvoirs de faire dresser procès-verbal d’une infraction et celui de prendre un arrêté interruptif de travaux qui lui sont attribués par les articles L. 4801 et L. 4802 du code de l’urbanisme, le maire agit en qualité d’autorité de l’Etat.

10. Aux termes de l’article 2 A du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Laurent-du-Var sont interdits, en zone A : « Tout changement de destination des constructions existantes à l’exception des destinations pour l’activité agricole » ainsi que tout type d’occupation ou d’utilisation du sol autre que « Les ouvrages techniques d’infrastructures nécessaires au fonctionnement des services publics ou des installations d’intérêt collectif / Les bassins de traitement pluvial (…) /Les constructions liées ou nécessaires aux exploitations agricoles / Les constructions liées aux seuls centres d’élevage canins et équestres / Les installations classées pour la protection de l’environnement / constructions liées et nécessaires aux exploitations agricoles / Les affouillements et exhaussements de sols liés et nécessaires aux exploitations agricoles (…) ».

11. En l’espèce, M^me B… soutient que le maire de Saint-Laurent-du-Var, agissant en sa qualité d’autorité de l’Etat, a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat en informant son locataire, la société automobile de Provence-Kéolis , par un courrier du 8 janvier 2014, que son activité était contraire aux dispositions du plan local d’urbanisme et qu’il envisageait de prendre à son encontre un procès-verbal d’infraction, ce qui l’a conduite à résilier son bail de manière anticipée.

12. Toutefois, il est constant que la société automobile de Provence-Kéolis occupe la parcelle AB n° 80 pour le stationnement de véhicules et de bus nécessaires à ses activités, dans le cadre d’un contrat de bail signé avec M^me B… le 29 août 2013, les locaux étant présentés comme liés à des activités industrielles et commerciales et destinés à l’usage de bureaux, de dépôt et de parc de matériel et de véhicules. De telles activités méconnaissent les dispositions précitées de l’article 2 A du règlement du plan local d’urbanisme relatives au type d’occupation ou d’utilisation des sols et ne sauraient être autorisées au titre des exceptions prévues par ce même article. En outre, l’intervention du maire de Saint-Laurent-du-Var auprès de la société automobile de Provence Kéolis ne prive pas M^me B… d’exercer sur ladite parcelle l’activité alors autorisée au titre du permis de construire délivré le 17 août 1959, qui consiste en la fabrication de sable et de gravier, et ne porte donc pas atteinte au principe des droits acquis ni ne méconnaît le principe général de non-rétroactivité des actes administratifs. Dans ces conditions, en signifiant à la société automobile de Provence-Kéolis par ce courrier que son activité chemin des Iscles était contraire à la réglementation d’urbanisme et qu’il envisageait de dresser à son encontre un procès-verbal d’infraction, le maire de la commune de Saint-Laurent-du-Var n’a pas commis de faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute :

13. Aux termes de l’article L. 105-1 du code de l’urbanisme : « N’ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d’hygiène et d’esthétique ou pour d’autres objets et concernant, notamment, l’utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l’interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. / Toutefois, une indemnité est due s’il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l’état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. Cette indemnité, à défaut d’accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui tient compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan local d’urbanisme approuvé ou du document en tenant lieu. ». Ces dispositions instituent un régime spécial d’indemnisation exclusif de l’application du régime de droit commun de la responsabilité sans faute de l’administration pour rupture de l’égalité devant les charges publiques. Toutefois, elles ne font pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d’une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l’ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en oeuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi.

14. En l’espèce, ainsi qu’il a été dit au point 12, le classement de la parcelle en zone A par le plan local d’urbanisme adopté le 21 juin 2013 ne porte pas atteinte aux droits que M^me B… tient du permis de construire délivré le 17 août 1959. Il n’entraîne pas non plus une modification de l’état antérieur des lieux. Et il ne résulte pas de l’instruction que M^me B… supporterait du fait de ce classement une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi par la commune.

15. Il résulte de tout ce qui précède qu’il y a lieu de rejeter la demande de M^me B… tendant à l’annulation du jugement du tribunal administratif de Nice du 7 décembre 2017 et à la condamnation de l’Etat et de la commune de Saint-Laurent-du-Var à lui verser une somme de 127 862 euros à titre de dommages et intérêts, majorée des intérêts de retard à compter du 10 avril 2014.

Sur les frais liés au litige :

16. Aux termes de l’article L. 761 1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. ».

17. Il n’y a pas lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Laurent-du-Var, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme réclamée par M^me B… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche de mettre à la charge de M^me B… le versement d’une somme 2 000 euros au titre du même article.

D É C I D E :

Article 1^er : L’intervention de la société Kéolis Alpes-Maritimes n’est pas admise.

Article 2 : La requête de M^me B… est rejetée.

Article 3 : M^me B… versera une somme de 2 000 euros à la commune de Saint-Laurent-du-Var au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M^me I… B…, à la société Kéolis, à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à la commune de Saint-Laurent-du-Var.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l’audience du 3 décembre 2020, où siégeaient :

 – M. F…, président assesseur, présidant la formation de jugement en application des dispositions de l’article R. 222 26 du code de justice administrative,

 – M^me D…, premier conseiller,

 – M^me Baizet, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 17 décembre 2020.

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N° 18MA00562

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