Cour Administrative d'Appel de Nantes, 4ème chambre, 17 juin 2011, 11NT00683, Inédit au recueil Lebon

Vu le mémoire, enregistré le 28 février 2011, présenté pour le DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE, représenté par le président du conseil général, dont le siège est Hôtel du Département 3 quai Ceineray BP 94109 à Nantes Cedex 01 (44041), par M^e Assouline, avocat au barreau de Rennes, en application de l’article R. 771-12 du code de justice administrative ; le DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE demande à la cour, à l’appui de sa requête tendant à l’annulation de l’ordonnance n° 10-6764 en date du 6 janvier 2011 par laquelle le président de la 2^e chambre du tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 419 413 849 euros en réparation du préjudice résultant de l’insuffisance des ressources prévues par la loi pour compenser ou financer les transferts, extensions ou créations de compétences depuis 2002 concernant l’allocation personnalisée d’autonomie, la prestation de compensation du handicap, le revenu minimum d’insertion auquel s’est substitué le revenu de solidarité active, le fond d’aide aux jeunes, le fond de solidarité logement, les centres locaux d’information et de coordination, le patrimoine rural non protégé, le comité départemental des retraités et personnes âgées, le fond académique de rémunération des personnels d’internat, le forfait d’externat, le transfert de la gestion des agents TOS et DDE, et le transfert des routes nationales :

1°) d’annuler les ordonnances n° 10-6764 en date du 25 novembre 2010 et du 5 janvier 2011 par lesquelles le président de la 2^e chambre du tribunal administratif de Nantes a refusé de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution : de l’article 1er de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie, modifiant l’article L. 232-21 du code de l’action sociale et des familles, de l’article 4 de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité, de l’article 59 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004, des articles 11 et 12 de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, codifiés aux articles L. 14-10-4 et L. 14-10-6 du code de l’action sociale et des familles, des articles 51, 56, 57, 82, et 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, des articles 60 et 61 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, créant notamment les articles L. 14-10-5 et L. 14-10-7 du code de l’action sociale et des familles, des articles 3 et 7 de la loi n° 2008-1249 du 1^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion, de l’article 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 et de l’article 135 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 ;

2°) de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions susmentionnées ;

3°) de transmettre, en outre, au Conseil d’Etat la question de la conformité à la Constitution des dispositions du III de l’article 95 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, de l’article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 et du 2 du II de l’article 29 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 ;

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Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la Constitution, notamment son article 61-1 ;

Vu l’ordonnance n° 58-1067 modifiée du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales, prise pour l’application de l’article 72-2 de la Constitution ;

Vu le code de l’action sociale et des familles ;

Vu la loi la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie ;

Vu la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité ;

Vu la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 ;

Vu la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées ;

Vu la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ;

Vu la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 ;

Vu la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ;

Vu la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 ;

Vu la loi n° 2008-1249 du 1^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion ;

Vu la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 ;

Vu la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 20 mai 2011 :

— le rapport de M. Martin, premier conseiller,

— les conclusions de M. Villain, rapporteur public,

— et les observations de M^e Assouline pour le DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE ;

Considérant qu’aux termes de l’article R. 771-9 du code de justice administrative : La décision qui statue sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité est notifiée aux parties, dans les formes prévues par les articles R. 751-2 à R. 751-4 et R. 751-8. / (…) La notification d’une décision de refus de transmission mentionne que cette décision ne peut être contestée qu’à l’occasion d’un recours formé contre la décision qui règle tout ou partie du litige. Elle mentionne aussi que cette contestation devra faire l’objet d’un mémoire distinct et motivé, accompagné d’une copie de la décision de refus de transmission.  ;

Considérant qu’à l’appui de sa requête tendant à l’annulation de l’ordonnance n° 10-6764 en date du 6 janvier 2011 par laquelle le président de la 2^e chambre du tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 419 413 849 euros en réparation du préjudice résultant de l’insuffisance des ressources prévues par la loi pour compenser ou financer les transferts, extensions ou créations de compétences, le DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE conteste dans les formes requises par les dispositions précitées de l’article R. 771-9 du code de justice administrative, les ordonnances portant le n° 10-6764 en date des 25 novembre 2010 et 5 janvier 2011 par lesquelles le président de la 2^e chambre du tribunal administratif de Nantes a refusé de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution :

— de l’article 1er de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie, modifiant l’article L. 232-21 du code de l’action sociale et des familles ;

— de l’article 4 de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité ;

— de l’article 59 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 ;

— des articles 11 et 12 de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, codifiés aux articles L. 14-10-4 et L. 14-10-6 du code de l’action sociale et des familles ;

— des articles 51, 56, 57, 82 et 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ;

— des articles 60 et 61 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, codifiés aux articles L. 14-10-5 et L. 14-10-7 du code de l’action sociale et des familles ;

— des articles 3 et 7 de la loi n° 2008-1249 du 1^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion ;

— de l’article 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 ;

— et de l’article 135 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 ;

Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article R. 771-6 du code de justice administrative : La juridiction n’est pas tenue de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité mettant en cause, par les mêmes motifs, une disposition législative dont le Conseil d’Etat ou le Conseil constitutionnel est déjà saisi. En cas d’absence de transmission pour cette raison, elle diffère sa décision sur le fond, jusqu’à ce qu’elle soit informée de la décision du Conseil d’Etat ou, le cas échéant, du Conseil constitutionnel  ;

Considérant que, postérieurement aux ordonnances susvisées en date des 25 novembre 2010 et 5 janvier 2011, le Conseil d’Etat a été saisi de la question de la conformité aux articles 72 et 72-2 de la Constitution de l’article 4 de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité, de l’article 59 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004, des articles L. 14-10-4 à L. 14-10-7 du code de l’action sociale et des familles, des articles 3 et 7 de la loi n° 2008-1249 du 1^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion et de l’article 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 ; que, par trois décisions du 20 avril 2011, le Conseil d’Etat statuant au contentieux a décidé de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité à la Constitution de ces dispositions ; que, par suite, en application des dispositions précitées de l’article R. 771-6 du code de justice administrative, il n’y a pas lieu, pour la cour, de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité à la Constitution des dispositions législatives précitées ;

Considérant, en revanche, que, saisi, dans les mêmes conditions, de la question de la conformité aux articles 72 et 72-2 de la Constitution de l’article 1er de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie, de l’article L. 232-21 du code de l’action sociale et des familles et de l’article 135 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, le Conseil d’Etat statuant au contentieux a, par sa décision n° 346460 du 20 avril 2011, décidé qu’il n’y avait pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée en tant qu’elle portait sur ces articles ; que, par suite, le DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que le président de la 2^e chambre du tribunal administratif de Nantes a refusé, par les ordonnances prises les 25 novembre 2010 et 5 janvier 2011, de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution desdits articles ;

Considérant, en second lieu, que les dispositions de l’article 23-2 modifié de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel prévoient que, lorsqu’une juridiction relevant du Conseil d’Etat est saisie de moyens contestant la conformité d’une disposition législative aux droits et libertés garantis par la Constitution, elle transmet au Conseil d’Etat la question de constitutionnalité ainsi posée à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et qu’elle ne soit pas dépourvue de caractère sérieux ;

Considérant qu’aux termes de l’article 56 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 susvisée : I. – Le premier alinéa de l’article L. 113-2 du code de l’action sociale et des familles est remplacé par quatre alinéas ainsi rédigés : Le département définit et met en oeuvre l’action sociale en faveur des personnes âgées. Il coordonne, dans le cadre du schéma départemental d’organisation sociale et médico-sociale mentionné à l’article L. 312-4, les actions menées par les différents intervenants, définit des secteurs géographiques d’intervention et détermine les modalités d’information du public. / Le département met en oeuvre les compétences définies au premier alinéa en s’appuyant notamment sur les centres locaux d’information et de coordination qui sont autorisés au titre du a de l’article L. 313-3. / Le département veille à la cohérence des actions respectives des centres locaux d’information et de coordination, des équipes médico-sociales mentionnées au premier alinéa de l’article L. 232-3 et des établissements et services mentionnés au 6° du I de l’article L. 312-1. / Le département peut signer des conventions avec l’Etat, les organismes de sécurité sociale ou tout autre intervenant en faveur des personnes âgées pour assurer la coordination de l’action gérontologique (…)  ; qu’aux termes de l’article 57 de la même loi : Le titre IV du livre Ier du code de l’action sociale et des familles est complété par un chapitre IX ainsi rédigé : Chapitre IX / Comités départementaux des retraités et personnes âgées / Art. L. 149-1. – Le comité départemental des retraités et personnes âgées est une instance consultative placée auprès du président du conseil général. / La composition et les modalités de fonctionnement des comités départementaux des retraités et personnes âgées qui réunissent notamment des représentants des associations et organisations représentatives, sur le plan local, des retraités et personnes âgées, sont fixées par délibération du conseil général. Les membres du comité sont nommés par arrêté du président du conseil général.  ;

Considérant que les dispositions précitées ne portent ni sur le financement par les départements de compétences transférées par l’Etat ni sur la compensation financière de transferts de compétences aux départements ; qu’elles ne sont, dès lors, pas applicables au présent litige, qui tend à la condamnation de l’Etat à verser une somme de nature à compenser les dépenses engagées par le DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE au titre de compétences transférées ou étendues ; qu’ainsi que l’a jugé à juste titre le président de la 2^e chambre du tribunal administratif de Nantes par les ordonnances attaquées, il n’y a pas lieu de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité des dispositions des articles 56 et 57 de la loi du 13 août 2004 précitée aux droits et libertés garantis par la Constitution ;

Considérant qu’aux termes de l’article 51 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 susvisée, désormais codifié à l’article L. 263-3 du code de l’action sociale et des familles : I.-Le département est compétent pour attribuer aux jeunes en difficulté, âgés de dix-huit à vingt-cinq ans, des aides destinées à favoriser leur insertion sociale et professionnelle et, le cas échéant, leur apporter des secours temporaires de nature à faire face à des besoins urgents. / A cette fin, il est créé dans chaque département un fonds d’aide aux jeunes, placé sous l’autorité du président du conseil général. Ce fonds se substitue à celui ayant le même objet institué dans le département avant l’entrée en vigueur de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. / Le financement du fonds d’aide aux jeunes est assuré par le département. (…)  ; qu’aux termes de l’article 82 de la même loi : I. – Après le premier alinéa de l’article L. 213-2 du code de l’éducation, il est inséré un alinéa ainsi rédigé : / Le département assure l’accueil, la restauration, l’hébergement ainsi que l’entretien général et technique, à l’exception des missions d’encadrement et de surveillance des élèves, dans les collèges dont il a la charge. / II. – Après l’article L. 213-2 du même code, il est inséré un article L. 213-2-1 ainsi rédigé : Art. L. 213-2-1. – Le département assure le recrutement et la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service exerçant leurs missions dans les collèges. Ces personnels sont membres de la communauté éducative et concourent directement aux missions du service public de l’éducation nationale dans les conditions fixées à l’article L. 421-23 et à l’article L. 913-1.  ; qu’aux termes de l’article 119 de la même loi : (…) II. – La compensation financière des transferts de compétences s’opère, à titre principal, par l’attribution d’impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances. / Si les recettes provenant des impositions attribuées en application de l’alinéa précédent diminuent pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires, l’Etat compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalant à celui qu’il consacrait à l’exercice de la compétence avant son transfert. Ces diminutions de recettes et les mesures de compensation prises au titre du présent alinéa font l’objet d’un rapport du Comité des finances locales. (…)  ;

Considérant que les dispositions précitées des articles 51, 82 et 119 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales sont applicables au présent litige, lequel tend, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, à la condamnation de l’Etat à verser une somme de nature à compenser les dépenses engagées par la collectivité requérante au titre de compétences transférées ou étendues ; qu’elles n’ont pas déjà été déclarés conformes à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel ; que le moyen tiré de ce que ces dispositions portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, notamment aux articles 72 et 72-2 de celle-ci, pose une question qui n’est pas dépourvue de caractère sérieux ;

Considérant que, dans ces conditions, le DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE est fondé à soutenir que c’est à tort que, par les ordonnances attaquées, le président de la 2^e chambre du tribunal administratif de Nantes a refusé de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité à la Constitution des dispositions susrappelées des articles 51, 82 et 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 susvisée ;

DECIDE :

Article 1^er : Il n’y a pas lieu de statuer sur la demande de transmission au Conseil d’Etat des questions de la conformité à la Constitution de l’article 4 de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité, de l’article 59 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004, des articles 11 et 12 de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, codifiés aux articles L. 14-10-4 et L. 14-10-6 du code de l’action sociale et des familles, des articles 56 et 57 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, des articles 60 et 61 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, créant notamment les articles L. 14-10-5 et L. 14-10-7 du code de l’action sociale et des familles, des articles 3 et 7 de la loi n° 2008-1249 du 1^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion et de l’article 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

Article 2 : La question de la conformité à la Constitution des articles 51, 82 et 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est transmise au Conseil d’Etat.

Article 3 : Les ordonnances n° 10-6764 du 25 novembre 2010 et du 5 janvier 2011 du président de la 2^e chambre du tribunal administratif de Nantes sont annulées en tant qu’elles sont contraires à l’article 2.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête du DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE en tant qu’elles visent les ordonnances n° 10-6764 du 25 novembre 2010 et du 5 janvier 2011 du président de la 2^e chambre du tribunal administratif de Nantes, est rejeté.

Article 5 : Il est sursis à statuer sur la requête du DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE, jusqu’à la réception des décisions du Conseil d’Etat ou, s’il a été saisi, jusqu’à ce que le Conseil constitutionnel ait tranché les questions de constitutionnalité ainsi soulevées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié au DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE et au Premier ministre.

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