Cour administrative d'appel de Nantes, 15 avril 2016, n° 14NT02334

COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE NANTES

N° 14NT02334

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RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

SYNDICAT DE GESTION DES EAUX

ET DE L’ENVIRONNEMENT DU GATINAIS

EST ET OUEST DE L’ARRONDISSEMENT

DU MONTARGOIS AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

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M. Lenoir

Président-rapporteur La cour administrative d’appel de Nantes

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5^e chambre

M. Durup de Baleine

Rapporteur public

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Audience du 18 mars 2016

Lecture du 15 avril 2016

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C

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le Syndicat de Gestion des eaux et de l’environnement du Gâtinais est et ouest de l’arrondissement du Montargois (Sgeegam) a demandé, le 8 août 2012, au tribunal administratif d’Orléans d’annuler les arrêtés du préfet du Loiret du 26 décembre 2011 délimitant les périmètres de gestion collective des prélèvements d’eau pour l’irrigation dénommés « Montargois » et « Bassin du Fusin » et désignant l’organisme unique de gestion de ces périmètre ainsi que les décisions implicites rejetant ses recours gracieux formés contre ces arrêtés, d’enjoindre au préfet du Loiret de refuser les demandes d’autorisation unique pluriannuelle déposées par l’organisme unique et de mettre la somme de 2.000 euros à la charge de l’Etat sur le fondement des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1202775 du 1^er juillet 2014, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté cette demande ;

Procédure devant la cour :

Par une requête et trois mémoires complémentaires, enregistrés respectivement le 3 septembre 2014, le 12 juin 2015, le 16 juillet 2015 et le 8 septembre 2015, le Syndicat de Gestion des eaux et de l’environnement du Gâtinais est et ouest de l’arrondissement du Montargois (Sgeegam), représenté par M^e Le Briero, avocat, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler les arrêtés du 26 décembre 2011 du préfet du Loiret ;

3°) d’enjoindre au préfet du Loiret, d’une part, d’interdire à la chambre d’agriculture du Loiret de se substituer aux irrigants dans leurs demandes d’autorisations de prélèvements d’eau dans les secteurs du Montargois et du Fusin et, d’autre part, de refuser les demandes d’autorisation unique pluriannuelle déposées par l’organisme unique ;

4°) de mettre, en application de l’article L .761-1 du code de justice administrative, à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 2 500 euros et à la charge de la chambre d’agriculture du Loiret le versement d’une somme de 1 000 euros.

Le syndicat soutient que :

— les arrêtés attaqués méconnaissent l’article L. 211-3 du code de l’environnement faute d’étude d’impact ou de précision permettant de s’assurer du respect des dispositions de l’article L. 211-1 du code de l’environnement ;

— la procédure de désignation de l’organisme unique est entachée d’irrégularité faute de mise en concurrence, de respect du code des marchés publics et de conformité aux principes communautaires de bonne administration, de concurrence et de transparence ;

— le dossier de candidature de l’organisme unique était incomplet ;

— la candidature de la chambre d’agriculture n’a pas été régulièrement présentée faute de vote de son assemblée générale ;

— la chambre d’agriculture du Loiret n’était pas compétente pour devenir l’organisme unique de gestion des prélèvements agricoles dans le Montargois et le Fusin ;

— le principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques a été méconnu ;

— les arrêtés attaqués portent atteinte à la liberté d’association, d’entreprendre et d’adhésion à un organisme professionnel ;

— les prescriptions contenues dans les arrêtés préfectoraux étaient insuffisantes ;

— le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux de Seine Normandie a été méconnu ;

— le préfet devait constater la caducité de la désignation de l’organisme unique conformément à l’article R. 211-115 du code de l’environnement depuis le 26 décembre 2014.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 juin 2015, la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

— les conclusions du requérant tendant à ce que la cour constate la caducité des arrêtés attaqués sont nouvelles en appel et donc irrecevables ;

— les autres moyens soulevés par le syndicat ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 28 juillet 2015, la chambre d’agriculture du Loiret, représenté par le cabinet d’avocats SCP Garreau, conclut au rejet de la requête ; elle soutient que les moyens invoqués par le syndicat requérant ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 17 juillet 2015, la clôture d’instruction a été fixée au 11 septembre 2015.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— La loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 ;

— le code de l’environnement ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Lenoir,

— les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public,

— et les observations de M^e Le Briero, représentant le Syndicat de Gestion des eaux et de l’environnement du Gâtinais est et ouest de l’arrondissement du Montargois (Sgeegam).

Une note en délibéré présentée pour le Syndicat de Gestion des eaux et de l’environnement du Gâtinais est et ouest de l’arrondissement du Montargois (Sgeegam) a été enregistrée le 22 mars 2016.

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que, par deux arrêtés en date du 26 décembre 2011, le préfet du Loiret a, d’une part, délimité deux périmètres de gestion collective des prélèvements d’eau pour l’irrigation dénommés « Montargois » et « bassin du Fusin » et, d’autre part, désigné la chambre d’agriculture du Loiret comme organisme unique chargé de la gestion collective pour les prélèvements d’eau dans le ressort des deux périmètres en question ; que le Syndicat de Gestion des eaux et de l’environnement du Gâtinais est et ouest de l’arrondissement du Montargois (Sgeegam) relève appel du jugement du tribunal administratif d’Orléans en date du 1^er juillet 2014 rejetant ses demandes d’annulation de deux arrêtés en question ainsi que des refus implicites opposés à ses demandes de retrait de ces actes ;

Considérant qu’aux termes de l’article L. 211-1 du code de l’environnement : « I. Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau (…) II. – La gestion équilibrée (…) doit également permettre de satisfaire ou concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences : (…) 3° De l’agriculture (…) » ; qu’aux termes de l’article L. 211-3 du même code : « I. – En complément des règles générales mentionnées à l’article L. 211-2, des prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire sont fixées par décret en Conseil d’Etat afin d’assurer la protection des principes mentionnés à l’article L. 211-1. / II.-Ces décrets déterminent en particulier les conditions dans lesquelles l’autorité administrative peut : (…) / 6° Délimiter des périmètres à l’intérieur desquels les autorisations de prélèvement d’eau pour l’irrigation sont délivrées à un organisme unique pour le compte de l’ensemble des préleveurs irrigants (…) L’organisme unique peut faire participer les préleveurs irrigants dans son périmètre et, le cas échéant, d’autres contributeurs volontaires aux dépenses liées à cette mission. Les critères et les modalités générales de mise en œuvre de cette participation sont fixés par décret en Conseil d’Etat (…) » ; qu’aux termes de l’article R. 211-112 du même code : « L’organisme unique de gestion collective prévu au 6° du II de l’article L. 211-3 est chargé, dans le périmètre pour lequel il est désigné, de : 1° Déposer la demande d’autorisation unique pluriannuelle de tous les prélèvements d’eau pour l’irrigation, qui lui est délivrée conformément à la procédure prévue par les articles R. 214-31-1 à R. 214-31-3 ; 2° Arrêter chaque année un plan de répartition entre les préleveurs irrigants du volume d’eau dont le prélèvement est autorisé ainsi que les règles pour adapter cette répartition en cas de limitation ou de suspension provisoires des usages de l’eau en application des articles R. 211-66 à R. 211-70 3° Donner son avis au préfet sur tout projet de création d’un ouvrage de prélèvement dans le périmètre; en l’absence d’avis émis dans le délai d’un mois à compter de la date de sa saisine, l’organisme unique est réputé avoir donné un avis favorable; 4o Transmettre au préfet avant le 31 janvier un rapport annuel en deux exemplaires, permettant une comparaison entre l’année écoulée et l’année qui la précédait et comprenant notamment : a) Les délibérations de l’organisme unique de l’année écoulée ; b) Le règlement intérieur de l’organisme unique ou ses modifications intervenues au cours de l’année ; c) Un comparatif pour chaque irrigant entre les besoins de prélèvements exprimés, le volume alloué et le volume prélevé à chaque point de prélèvement ; d) L’examen des contestations formées contre les décisions de l’organisme unique ; e) Les incidents rencontrés ayant pu porter atteinte à la ressource en eau et les mesures mises en œuvre pour y remédier. Les pièces justificatives de ce rapport sont tenues à la disposition du préfet par l’organisme unique. Le préfet transmet à l’agence de l’eau un exemplaire du rapport. L’organisme unique de gestion collective peut aussi, dans les conditions fixées par les dispositions de la sous-section 4 de la section 3 du chapitre III du présent titre, souscrire pour le compte des préleveurs irrigants la déclaration relative à la redevance pour prélèvement sur la ressource en eau et collecter cette redevance et en reverser le produit à l’agence de l’eau.» ; qu’aux termes de l’article R. 211-113 du même code : « Toute personne morale candidate pour une désignation comme organisme unique de gestion collective au sens de l’article R. 211-112 dépose sa demande auprès du préfet. La demande comporte la raison sociale et la dénomination de la candidate, l’adresse de son siège social, ses statuts, la composition de ses organes dirigeants, les éléments financiers des trois derniers exercices. Elle justifie le périmètre de gestion proposé qui doit être cohérent avec les besoins d’irrigation et la ressource en eau disponible. La candidature fait l’objet d’un avis publié par la personne candidate et à ses frais dans au moins un journal local ou régional diffusé sur l’ensemble du périmètre proposé et affiché en mairie dans chaque commune située dans ce périmètre. Un registre est tenu à la disposition du public à la préfecture et en sous-préfecture (…) L’arrêté préfectoral qui délimite le périmètre de gestion collective et y désigne l’organisme unique est pris dans un délai de six mois à compter du jour de réception de la demande. (…) » ; qu’aux termes de l’article R. 211-114 du même code : « L’organisme unique de gestion collective se substitue de plein droit aux pétitionnaires ayant présenté une demande d’autorisation de prélèvement d’eau pour l’irrigation en cours d’instruction à la date de sa désignation. Jusqu’à la délivrance de l’autorisation unique pluriannuelle prévue à l’article R. 214-31-2, les demandes individuelles d’autorisation de prélèvements pour l’irrigation sont présentées par l’organisme unique pour le compte du préleveur et sont instruites selon les modalités prévues par l’article R. 214-24 (…) » ; qu’aux termes de l’article R. 211-115 du même code : « L’organisme unique de gestion collective dispose d’un délai de deux ans à partir de sa désignation pour déposer le dossier complet de la demande d’autorisation unique pluriannuelle. Le préfet peut proroger ce délai d’une durée ne pouvant excéder un an. En cas de dépassement du délai imparti, le préfet peut mettre fin à la mission de l’organisme unique. » ;

Sur les conclusions à fin de non-lieu à statuer, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur leur recevabilité :

3. Considérant que le syndicat requérant soutient que, faute pour la chambre d’agriculture du Loiret d’avoir déposé, plus de trois ans après sa désignation par les arrêtés attaqués, le dossier de demande d’autorisation unique prévu par l’article R. 211-115 cité au point 2, la désignation, par ces mêmes arrêtés, de cet établissement public comme organisme unique de gestion collective serait frappée de caducité ; que, toutefois, et conformément aux termes du même article, le préfet n’était pas tenu de mettre fin à la mission de la chambre d’agriculture en dépit du dépassement du délai imparti ; que, par ailleurs, le syndicat requérant n’a pas contesté la légalité du refus opposé par le préfet du Loiret à sa demande tendant à ce qu’il soit mis fin à cette mission et ne démontre pas, en tout état de cause, que cette décision serait entachée d’illégalité alors surtout que, conformément aux dispositions précitées de l’article R.211-114 du code de l’environnement, l’absence de délivrance d’une autorisation unique ne compromet pas la délivrance des demandes individuelles d’autorisation de prélèvements ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les désignations opérées le 26 décembre 2011 seraient frappées de caducité à compter du 20 décembre 2014 doit être écarté ; qu’en conséquence, les conclusions à fin de constatation du non-lieu à statuer présentées par le syndicat requérant ne peuvent qu’être rejetées ;

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

S’agissant de la légalité externe des arrêtés du 26 décembre 2011 :

4. Considérant, en premier lieu, qu’ainsi que l’ont jugé à bon droit les premiers juges, la circonstance que la chambre d’agriculture du Loiret n’aurait pas joint à sa demande une copie de ses statuts en dépit des exigences posées par l’article R. 211-113 du code de l’environnement mentionné au point 2, n’a pas été de nature, compte tenu du caractère public des statuts de cet établissement public rappelé au paragraphe 2) du dossier de candidature, à avoir une influence sur les décisions du préfet ; que, par suite, c’est sans commettre d’erreur de droit que le tribunal a, pour ce motif, écarté ce moyen ;

5. Considérant, en deuxième lieu, qu’il ressort des pièces du dossier que la demande de candidature de la chambre d’agriculture du Loiret comportait une copie de la délibération de l’assemblée générale de cet organisme, adoptée le 26 septembre 2011, décidant de se porter candidat en tant qu’organisme unique de gestion collective de l’eau sur l’ensemble de la zone de répartition des eaux de la nappe de Beauce du Loiret, laquelle zone incluait les secteurs du « Montargois » et du « bassin du Fusin » ; qu’en application de cette délibération, le président de la chambre d’agriculture du Loiret, chargé de l’exécution des délibérations de l’assemblée générale, était habilité à présenter le dossier de déclaration de candidature de cette dernière ; que, par suite, le moyen tiré d’un défaut de présentation régulière de la candidature de la chambre d’agriculture du Loiret doit être écarté ;

6. Considérant, en troisième lieu, que contrairement à ce que soutient le syndicat requérant, le dossier de candidature de la chambre d’agriculture du Loiret comportait, aux paragraphes 3), 4), 5), 6) et 9), la justification des périmètres proposés et les modalités de répartition des volumes d’eau qu’elle se proposait de mettre en place ; que le moyen tiré d’une insuffisance du dossier de candidature sur ces points ne peut, en conséquence, qu’être écarté ;

7. Considérant, en quatrième lieu, qu’aucune disposition du code de l’environnement ni aucune autre disposition à caractère légal ou réglementaire ne prévoit que le dossier de candidature aux fonctions d’organisme unique de répartition des volumes d’eau destinés à l’irrigation doive être accompagné d’une étude d’impact ; qu’il y a lieu, dès lors, de rejeter le moyen tiré du défaut d’une telle étude ;

8. Considérant, en cinquième lieu, que le dossier de candidature aux fonctions d’organisme unique de répartition des volumes d’eau destinés à l’irrigation, qui n’a pas à être confondu avec une procédure d’instruction et d’octroi d’une autorisation unique de prélèvement, n’avait pas à faire l’objet d’une procédure d’information du public selon les principes définis par l’article 7 de la charte de l’environnement ; que, par ailleurs, le syndicat requérant ne démontre pas que la candidature de la chambre d’agriculture n’aurait pas, conformément aux dispositions de l’article R.211-113 mentionnées au point 2, fait l’objet d’un avis publié dans un journal local ou régional et n’aurait pas été affiché dans les mairies concernées ; qu’enfin, il ressort des pièces du dossier qu’un registre a été tenu à la disposition du public en application de ce même article ; que, par suite, le moyen tiré du caractère insuffisant de l’information du public doit également être écarté ;

9. Considérant, en sixième lieu, qu’aux termes de l’article L.514-5 du code rural et de la pêche maritime : « les chambres d’agriculture (…) peuvent solliciter l’autorisation de prélèvement d’eau pour l’irrigation pour le compte de l’ensemble des préleveurs irrigants prévue par le 6° du Il de l’article L. 211-3 du code de l’environnement et exercer les compétences découlant de l’octroi de celle-ci » : qu’en conséquence, et contrairement à ce que soutient le syndicat requérant, la chambre d’agriculture du Loiret pouvait, en application de ces dispositions et sans déroger au principe de spécialité des établissements publics, faire acte de candidature aux fonctions d’organisme unique de répartition des volumes d’eau destinés à l’irrigation des secteurs du « Montargois » et du « bassin du Fusin » ;

10. Considérant, en septième lieu, que l’article L.211-3 du code de l’environnement a, en prévoyant la création d’un organisme unique chargé de la répartition des volumes d’eau destinés à l’irrigation, institué un mécanisme de désignation d’un organisme chargé de la répartition de la ressource en eau qui ne peut, en l’absence de toute contrepartie financière au profit de cet organisme, être qualifié de délégation de service public ; que, par suite, compte tenu de la volonté du législateur de ne pas recourir, en matière de gestion des ressources en eau destinées à l’irrigation, à une procédure de cette nature, et donc de lui faire application de l’article 38 de la loi du 29 janvier 1993 visée plus haut, le syndicat requérant n’est pas fondé à soutenir que ce serait à tort que le préfet aurait omis, préalablement à l’édiction des arrêtés contestés, de recourir, pour le choix de la personne morale chargée des fonctions d’organisme unique de répartition des volumes d’eau destinés à l’irrigation des secteurs du « Montargois » et du « bassin du Fusin », à une procédure d’appel public à candidatures et de mise en concurrence des différents postulants à ces fonctions ;

11. Considérant, en huitième lieu, que, compte tenu de ce qui précède et de l’absence de caractère contractuel des actes désignant le titulaire des fonctions d’organisme unique de répartition des volumes d’eau destinés à l’irrigation, le syndicat requérant n’est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que le préfet aurait méconnu les dispositions du code des marchés publics en prenant les arrêtés critiqués ;

12. Considérant enfin, que si le Syndicat de Gestion des eaux et de l’environnement du Gâtinais est et ouest de l’arrondissement du Montargois (Sgeegam) fait valoir que les arrêtés en cause seraient intervenus en méconnaissance des obligations minimales de publicité et de mise en concurrence fixées en application des traités régissant l’Union européenne, il ne démontre ni que l’exercice des fonctions d’organisme unique de répartition des volumes d’eau destinés à l’irrigation aurait pour effet de transmettre au délégataire le risque économique éventuel d’un tel exercice, ni que la dévolution de ces fonctions présenterait les caractéristiques d’une activité économique transfrontalière susceptible d’intéresser des opérateurs économiques de l’Union européenne ; que, dès lors, le requérant n’est pas fondé à soutenir que ce serait à tort que le préfet n’aurait pas, pour l’attribution des fonctions en question, recouru à une procédure de passation d’un acte contractuel soumise aux obligations minimales mentionnées plus haut ;

S’agissant de la légalité interne des arrêtés du 26 décembre 2011 :

13. Considérant, en premier lieu, qu’aucune disposition du code de l’environnement ni aucune autre disposition à caractère légal ou réglementaire ne prévoit que la désignation d’un organisme unique de répartition des volumes d’eau destinés à l’irrigation ait une durée d’effet limitée d’effet dans le temps ; que, par ailleurs, les conditions d’exercice de sa mission par l’organisme unique définis par l’article R. 211-112 mentionné au point 2 ont été rappelées par l’article 2 des arrêtés attaqués ; que, par suite, le syndicat requérant n’est pas fondé à soutenir que lesdits arrêtés seraient intervenus en méconnaissance des dispositions des articles R. 211-111 à R. 211-113 du code de l’environnement en ce qu’ils auraient insuffisamment définis les conditions d’exercice de la mission d’organisme unique par la chambre d’agriculture du Loiret ;

14. Considérant, en deuxième lieu, que le syndicat requérant ne démontre aucunement que les désignations opérées par le préfet par le biais des arrêtés contestés seraient contraires aux principes mentionnés par l’article L.211-1 du code de l’environnement ;

15. Considérant, en troisième lieu, que le syndicat requérant ne démontre pas non plus qu’en se référant, pour délimiter les périmètres « Montargois » et « Bassin du Fusin », aux mentions figurant dans le plan d’aménagement et de développement du schéma d’aménagement de gestion des eaux de la nappe « Beauce du Loiret », le préfet aurait méconnu les dispositions de l’article L.211-1 du code de l’environnement ou aurait commis une erreur manifeste d’appréciation ;

16. Considérant, en quatrième lieu, que la circonstance que le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux du bassin « Loire Bretagne » ne mentionne pas la création d’un organisme unique pour le secteur de la nappe de Beauce est sans influence sur la légalité des arrêtés du préfet du 26 décembre 2011 pris en application de l’article L.211-1 du code de l’environnement ;

17. Considérant, en cinquième lieu, qu’il y a lieu de rejeter, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges, les moyens invoqués par le syndicat requérant tirés de la méconnaissance du principe d’égalité, de la liberté d’association, de la liberté d’entreprendre et de la liberté d’adhérer à l’organisation de son choix, qui ne sont, tout autant qu’en première instance, pas assortis des précisions suffisantes permettant d’apprécier leur caractère sérieux ;

18. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que le Syndicat de Gestion des eaux et de l’environnement du Gâtinais est et ouest de l’arrondissement du Montargois (Sgeegam) n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté ses demandes ;

Sur les conclusions à fin d’injonction :

19. Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions présentées par le Syndicat de Gestion des eaux et de l’environnement du Gâtinais est et ouest de l’arrondissement du Montargois (Sgeegam) n’appelle aucune mesure d’exécution ; que, par suites les conclusions aux fins d’injonction qu’il a présentées doivent être rejetées ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L.761-1 du code de justice administrative :

20. Considérant que les dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat et de la chambre d’agriculture du Loiret, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, le versement des sommes que le Syndicat de Gestion des eaux et de l’environnement du Gâtinais est et ouest de l’arrondissement du Montargois (Sgeegam) demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1^er : La requête du Syndicat de Gestion des eaux et de l’environnement du Gâtinais est et ouest de l’arrondissement du Montargois est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au Syndicat de Gestion des eaux et de l’environnement du Gâtinais est et ouest de l’arrondissement du Montargois, au ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie et à la Chambre d’agriculture du Loiret.

Une copie sera transmise au préfet du Loiret.

Délibéré après l’audience du 18 mars 2016, à laquelle siégeaient :

— M. Lenoir, président de chambre,

— M. Francfort, président-assesseur,

— M. Mony, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 15 avril 2016.

Le président-assesseur, Le président,

J. FRANCFORT H. LENOIR

Le greffier,

F. PERSEHAYE

La République mande et ordonne au ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.