Cour administrative d'appel de Paris, 6 décembre 2010, n° 09P03346,09P03868

LA COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE PARIS

Nos 09PA03346, 09PA03868

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M. Z Y

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M. Fournier de Laurière

Président

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M. Dewailly

Rapporteur

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M^me Sirinelli

Rapporteur public

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Audience du 22 novembre 2010

Lecture du 6 décembre 2010

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vs

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

La Cour administrative d’appel de Paris

(6^e Chambre)

Vu I°) sous le numéro n° 09PA03346, la requête enregistrée le 5 juin 2009, présentée pour M. Z Y, demeurant point XXX à XXX, par M^e Moitrel ; M. Y demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n° 0800164-1 du 17 mars 2009 par lequel le Tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté n° 186/CM du 6 février 2008 par lequel le président de la Polynésie française a, abrogeant l’arrêté n° 11/CM du 9 janvier 2008 portant réintégration de M. Y en qualité de directeur, mis fin à ces mêmes fonctions au sein de l’établissement public industriel et commercial « Agence tahitienne de presse » (ATP) ;

2°) d’annuler la décision du président de la Polynésie française en date du

6 février 2008 ;

3°) de mettre à la charge de la Polynésie française une somme de 2 000 euros au titre des frais irrépétibles ;

Il soutient que la perte de confiance n’est pas avérée ; que la Polynésie connaissait une période d’instabilité politique ; que cette révocation a pour origine cette situation ; que la précédente mesure de révocation a été annulée par le tribunal administratif dans un jugement du 11 décembre 2007 ; qu’il ignore toujours les motifs de celle-ci, puisqu’ils ne lui ont pas été communiqués, même lors de l’entretien préalable ; qu’il n’a jamais pu consulter les pièces de son dossier lui permettant de les connaître ; que la procédure a été viciée ; qu’il n’a jamais été entendu par le conseil des ministres du Pays ; que les droits de la défense ont été méconnus ; que son emploi n’était pas un emploi fonctionnel ; que la décision attaquée est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation ; qu’enfin, l’arrêté du 9 janvier 2008 auquel celui du 6 février 2008 a mis fin, créateur de droits et qui n’était pas illégal, ne pouvait être abrogé au-delà du délai de recours ;

Vu le jugement et la décision attaqués ;

Vu le mémoire, enregistré le 17 septembre 2009, présenté pour la Polynésie française, représentée par son président en exercice et par M^e Jourdainne qui conclut au rejet de la requête et demande qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. Y au titre des frais irrépétibles ;

Elle soutient que la procédure est régulière ; que l’arrêté est suffisamment motivé, le requérant n’ignorant pas les motifs de celui-ci ; qu’elle n’est entachée d’aucun détournement de pouvoir ; qu’elle est motivée à la fois par une perte de confiance et par l’intérêt du service ;

Vu les mémoires, enregistrés les 19 octobre 2009 et 12 mars 2010, présentés pour

M. Y par M^e Moitrel qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ;

Il soutient en outre que l’entretien préalable n’a pas eu lieu en présence du président de la Polynésie française contrairement à ce que la convocation affirmait ; que le dossier ne permettait pas au requérant d’exercer les droits de la défense ; que l’absence de motivation de la décision attaquée traduit une absence de motifs ;

Vu II°) sous le n° 09PA03868, la requête enregistrée le 24 juin 2009, présentée pour

M. Z Y, demeurant point XXX à XXX, par M^e Moitrel ; M. Y demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n° 0800540 du 26 mai 2009 par lequel le Tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa requête tendant à la condamnation de la Polynésie française à l’indemniser pour le préjudice subi du fait de l’illégalité de la mesure d’éviction dont il a fait l’objet entre mars 2007 et avril 2008 ;

2°) d’annuler la décision implicite de rejet de sa demande préalable d’indemnisation reçue le 6 mai 2008 ;

3°) de condamner la Polynésie française à lui verser une somme de 9 8479, 29 euros en réparation du préjudice subi entre les mois de mars 2007 et avril 2008 et de 6 565, 28 euros par mois à compter de cette date jusqu’à sa réintégration ;

4°) de mettre à la charge de la Polynésie française une somme de 2 000 euros au titre des frais irrépétibles ;

Il soutient que la perte de confiance n’est pas établie ; qu’aucun motif objectif ne vient justifier la révocation ; qu’il a été illégalement privé de son emploi ;

Vu le jugement et la décision préalable du 6 mai 2008 ;

Vu le mémoire, enregistré le 1^er décembre 2009, présenté pour la Polynésie française, représentée par son président en exercice et par M^e Jourdainne qui conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire à l’incompétence de la juridiction administrative et demande qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. Y ;

Elle soutient que la requête n’est pas recevable ; que M. Y a signé un contrat de travail de droit privé avec l’ATP ; que le litige né de sa rupture ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative ; que la Polynésie française doit être mise hors de cause ; que l’annulation contentieuse l’a été pour un vice de forme, tandis que le tribunal administratif en a admis le bien fondé ;

Vu le mémoire, enregistré le 15 mars 2010, présenté pour M. Y par

M^e Moitrel qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ;

Il soutient en outre que le préjudice dont il est demandé réparation résulte de la décision illégale du président de la Polynésie française dont la rupture du contrat de travail n’est que la conséquence ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la loi n° 86-845 du 17 juillet 1986 modifiée, notamment son article 1er ;

Vu la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 notamment son article 93 ;

Vu la délibération n° 2001-4 APF du 11 janvier 2001 portant création de l’Agence tahitienne de presse ;

Vu la délibération n° 96-177 APF du 19 décembre 1996 ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 22 novembre 2010 ;

— le rapport de M. Dewailly, rapporteur,

— et les conclusions de M^me Sirinelli, rapporteur public ;

Considérant que les requêtes susvisées n° 09PA03346 et 09PA03868, présentées pour M. Y concernent la situation d’un même agent et ont fait l’objet d’une instruction commune ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ;

Considérant que, par un arrêté du 27 avril 2005, le conseil des ministres du gouvernement de la Polynésie française a nommé M. Z Y en qualité de directeur de l’établissement public à caractère industriel et commercial dénommé « Agence Tahitienne de Presse » ; que, par un arrêté du 19 février 2007, le nouveau gouvernement de la Polynésie française a décidé d’abroger, à compter du 20 février 2007, l’arrêté précité ; que, saisi par

M. Y, le Tribunal administratif de la Polynésie française a, par jugement du

11 décembre 2007, annulé cet arrêté au motif que la décision attaquée prise en considération de la personne et fondée sur la perte de confiance, n’avait pas été précédée de la formalité instituée par l’article 65 de la loi du 22 avril 1905 ; que la Polynésie française, qui n’a pas interjeté appel de ce jugement, a, après avoir réintégré pour ordre M. Y, pris un nouvel arrêté du

6 février 2008 mettant fin aux fonctions de M. Y en qualité de directeur de ladite Agence pour les mêmes motifs que précédemment ; que M. Y a saisi le Tribunal administratif de la Polynésie française d’une requête tendant à l’annulation de l’arrêté du

6 février 2008 ; que par un jugement en date du 17 mars 2009, le Tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté cette requête estimant que la perte de confiance pouvait justifier, eu égard à la nature de cet emploi, la cessation des fonctions du requérant ; que M. Y interjette régulièrement appel de ce jugement par une requête enregistrée sous le n° 09PA03346 ;

Considérant que, par une seconde requête, M. Y interjette appel du jugement du 26 mai 2009 par lequel le Tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa demande tendant à la condamnation du gouvernement de la Polynésie française à l’indemniser pour le préjudice subi du fait de l’illégalité de la mesure d’éviction précédente dont il a fait l’objet entre mars 2007 et avril 2008 et jusqu’à sa réintégration effective ; qu’il fait régulièrement appel de ce jugement par une requête n° 09PA03868 ;

Sur la requête n° 09PA03346 :

Sur la légalité externe :

Considérant, tout d’abord que la convocation du 17 janvier 2008 fixant au

21 janvier 2008 l’entretien préalable, lui indiquait qu’il était envisagé de mettre fin à ses fonctions en qualité de directeur de l’Agence Tahitienne de Presse et l’informait de son droit à la communication de son dossier ; que M. Y a sollicité et obtenu la communication de son dossier administratif le 18 janvier 2008 ; que s’il fait valoir que ce dossier ne comportait aucune indication des griefs liés avec la mesure de cessation de ses fonctions, cette circonstance n’est pas de nature à entacher d’irrégularité la procédure suivie eu égard au motif du licenciement fondé sur la perte de confiance, dont il ne pouvait ignorer l’existence du fait de la procédure entreprise le 9 février 2007 à cette fin et annulée par le tribunal administratif ; que le compte rendu d’entretien du 13 mars 2008, produit par le requérant et rédigé par M. X qui assistait M. Y lors de cet entretien, permet d’établir que ce dernier a été mis à même de présenter ses observations sur les griefs qui lui ont été communiqués, dont il ne peut utilement, dans le contexte particulier de l’espèce, soutenir ignorer l’existence ; que, par ailleurs, l’attestation du 21 janvier 2008 signée par M. Y mentionne explicitement que le secrétaire général du gouvernement lui a communiqué les motifs de la fin de ses fonctions ; que les droits de la défense n’ont ainsi pas été méconnus ;

Considérant par ailleurs que la décision mettant fin aux fonctions de directeur de l’Agence Tahitienne de Presse n’est pas, eu égard au caractère révocable de ces fonctions, prévues à l’article 93 de la loi organique du 27 février 2004 susvisée, au nombre des décisions dont la loi du 11 juillet 1979 susvisée impose la motivation ; que, dès lors, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté ;

Considérant, enfin, que la circonstance qu’il n’ait pas été auditionné par le président de la Polynésie française, ni par le conseil des ministres, alors en outre qu’aucune disposition législative ou réglementaire applicable ne l’impose, n’est pas de nature à entacher d’irrégularité la procédure dès lors qu’il a bénéficié d’un entretien préalable ; que, par ailleurs, à la suite de cet entretien le 21 janvier 2008, il ne ressort pas des pièces du dossier, alors qu’il y était invité par la lettre du 17 janvier 2008 et disposait d’un délai suffisant pour ce faire, qu’il ait produit des observations sur cette mesure avant l’intervention de celle-ci le 6 février 2008 ; que la procédure n’ayant pas été méconnue, le moyen doit être écarté ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M. Y n’est pas fondé à soutenir que la décision attaquée serait intervenue selon une procédure irrégulière ;

Sur la légalité interne :

Considérant qu’aux termes de l’article 93 de la loi organique du 27 février 2004 modifiée : « Le secrétaire général du gouvernement, les secrétaires généraux adjoints, chefs de services, directeurs d’offices ou d’établissements publics de la Polynésie française (…) sont nommés en conseil des ministres. Il est mis fin à leurs fonctions dans les mêmes conditions. Ces emplois sont laissés à la décision du gouvernement de la Polynésie française » ; qu’il résulte de ces dispositions que les emplois qu’elles énumèrent doivent être regardés comme des emplois essentiellement révocables ; que, par suite, le motif de la « perte de confiance » s’il est énoncé en termes généraux pouvait légalement justifier à lui seul, en l’absence de faute imputée à l’intéressé, le licenciement de M. Y ; que, par suite, s’il appartient au juge de l’excès de pouvoir saisi en ce sens, d’apprécier si la décision mettant fin aux fonctions d’un agent occupant un de ces emplois a été prise dans l’intérêt du service et ne repose pas sur un motif matériellement inexact, sur une erreur de droit ou n’est pas entaché d’un détournement de pouvoir, il ne lui appartient pas, en revanche, d’en apprécier le bien fondé ;

Considérant, en premier lieu, que l’arrêté attaqué trouvant son fondement légal dans l’article 93 de la loi organique précité qui ne comporte aucune distinction selon la nature des établissements publics, M. Y ne saurait utilement soutenir que les dispositions de la délibération du 19 décembre 1996 n’étaient pas applicables à son emploi de directeur d’un établissement public industriel et commercial ;

Considérant, en deuxième lieu, qu’il ressort des pièces du dossier que la mesure en cause, intervenue dans le cadre des changements d’alliance ayant affecté la majorité de l’Assemblée territoriale et l’exécutif de la Polynésie française, est fondée sur la perte de confiance de l’exécutif à l’égard du directeur de l’Agence Tahitienne de Presse ; qu’un tel motif dont l’inexactitude n’est pas établie est au nombre de ceux qui pouvaient légalement fonder une mesure de cessation des fonctions ; qu’eu égard au caractère révocable de l’emploi occupé par l’intéressé et au motif retenu, l’arrêté litigieux ne saurait être regardé comme une sanction disciplinaire déguisée ;

Considérant, en troisième lieu, que le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi ;

Considérant en quatrième lieu que la circonstance que l’annulation par le Tribunal administratif de la Polynésie française de l’arrêté du 19 février 2007 pour un motif tiré d’une violation de la procédure imposait nécessairement la réintégration du requérant ; que cette circonstance, alors que le bien fondé de la mesure n’était pas remis en cause par le tribunal, n’empêchait pas la Polynésie française de prendre une nouvelle décision en la purgeant du vice entachant la précédente pour les mêmes motifs ; que, dans la mesure de cette annulation, la décision du 9 janvier 2008, qui n’était pas définitive et n’avait encore pas créé de droits au profit de M. Y, pouvait être abrogée le 6 février 2008 ; que le moyen doit être écarté ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M. Y n’est fondé à demander ni l’annulation du jugement du Tribunal administratif de la Polynésie française en date du

17 mars 2009, ni celle de l’arrêté du 6 février 2008 ;

Sur la requête n° 09PA03868 :

Sur la compétence de la juridiction administrative :

Considérant que l’article 1^er de la loi du 17 juillet 1986 modifiée par la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 précise que le droit commun du travail ne s’applique ni aux fonctionnaires, ni aux « agents non titulaires relevant du statut de droit public adopté par délibération de l’assemblée de Polynésie française » ; que si la délibération n° 96-177 APF du

19 décembre 1996, relative aux agents publics occupant des emplois fonctionnels, ne mentionne pas les fonctions occupées dans les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), elle ne permet pas de les exclure, compte tenu de la modification législative précitée intervenue postérieurement en 2003 ; qu’ainsi, eu égard au caractère des fonctions de direction occupées par M. Y au sein de l’Agence Tahitienne de Presse (ATP), et en l’absence de délibération spécifique postérieure à la loi du 21 juillet 2003, il n’appartient pas aux juridictions de l’ordre judiciaire de se prononcer sur le litige opposant cet agent non titulaire d’un EPIC au territoire de la Polynésie française ; qu’en outre, la circonstance qu’existe un lien de dépendance entre le directeur de l’ATP et le pouvoir politique est sans incidence sur l’application du statut de droit public à son directeur ; que de surcroît, si M. Y a été recruté, en 2005, par un contrat soumis à la convention de l’imprimerie, de la presse et de la communication en Polynésie française, la fin de ses fonctions a été prononcée par un arrêté du 19 février 2007 du président de la Polynésie française dont l’annulation a été prononcée par le Tribunal administratif de la Polynésie française, le 11 décembre 2007 et dont il demande la réparation du préjudice qu’il lui a causé du fait de son éviction irrégulière ; qu’ainsi le litige soulevé par M. Y a pour cause directe un acte administratif unilatéral fondé sur les dispositions de l’article 93 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004, dont l’appréciation du caractère fautif et les éventuelles conséquences indemnitaires relèvent de la seule compétence de la juridiction administrative ; qu’il y a lieu d’écarter l’exception d’incompétence de la juridiction administrative ;

Sur les conclusions indemnitaires :

Considérant que le jugement du Tribunal administratif de la Polynésie française en date du 26 mai 2009, rejette la requête de M. Y tendant à obtenir l’indemnisation du préjudice qu’il a subi du fait de son éviction irrégulière ; qu’il ressort des pièces du dossier que la décision du 19 février 2007 annulée par le tribunal administratif précité le 11 décembre 2007 l’a été parce qu’elle était intervenue sans avoir été précédée de la formalité instituée par l’article 65 de la loi du 22 avril 1905 ; que la Polynésie française a repris la procédure après l’annulation contentieuse et, par un arrêté du 6 février 2008, de nouveau mis fin aux fonctions du directeur de l’agence tahitienne de presse ; qu’en revanche, il résulte de l’instruction que la légalité de cette seconde mesure d’éviction, fondée elle aussi sur la perte de confiance, a été jugée légale tant par le tribunal administratif que par la cour de céans ; qu’en outre, le recours formé contre cette dernière décision a été rejeté par un jugement du 17 mars 2009 ; que si une illégalité ouvre droit à réparation d’un préjudice, c’est à la condition que le préjudice dont il est demandé réparation en soit la cause directe et à la condition que la mesure ne soit pas fondée ; que le vice de procédure entachant le premier arrêté, ne rendait pas la mesure illégale sur le fond et n’empêchait pas le gouvernement de la Polynésie française de prendre un nouvel arrêté fondé sur la perte de confiance en respectant cette fois la procédure ; que cette annulation ne constituait ainsi pas la cause du préjudice résultant de la cessation des fonctions ; que, par suite, la demande de M. Y tendant uniquement à l’indemnisation des pertes de rémunération consécutives à son éviction ne peut être accueillie ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M. Y n’est pas fondé à demander l’annulation du jugement du tribunal administratif de Polynésie française en date du

26 mai 2009 rejetant sa demande d’indemnisation des préjudices subis en raison de la décision de licenciement prise à son encontre par la Polynésie française ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de le Polynésie française, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamné à payer à M. Y la somme que celui-ci demande, dans les deux requêtes, au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu’en revanche, il y a lieu de condamner ce dernier à verser à la Polynésie française une somme de 1 000 euros au titre des frais irrépétibles ;

D E C I D E :

Article 1^er : Les requêtes de M. Y sont rejetées.

Article 2 : Il est mis à la charge de M. Y une somme de 1 000 euros au titre des frais irrépétibles.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. Z Y et à la Polynésie française. Copie en sera adressée au ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration.

Délibéré après l’audience du 22 novembre 2010 à laquelle siégeaient :

M. Fournier de Laurière, président,

M. Dewailly, premier conseiller,

M. Vinot, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 6 décembre 2010.

Le rapporteur, Le président,

S. DEWAILLY J. FOURNIER DE LAURIERE

Le greffier,

P. TISSERAND

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.