COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE PARIS

N° 14PA02892

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M^me Y

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M. Krulic

Président

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M. X

Rapporteur

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M. Ouardes

Rapporteur public

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Audience du 20 octobre 2015

Lecture du 3 novembre 2015

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CD

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

La Cour administrative d’appel de Paris

(10^e chambre)

36-04-05

36-10-10

C

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me B Y a demandé au Tribunal administratif de Melun, d’une part, sous le n° 1206752, de condamner la commune de Melun à lui verser une somme de 200 000 euros en réparation du préjudice de carrière subi du fait de la perte de chance d’obtenir une promotion dans le cadre d’emplois des administrateurs territoriaux à compter du 1^er janvier 1999, une somme de 50 000 euros en réparation du préjudice moral subi ainsi que 1 500 euros en réparation des mesures vexatoires prises à son égard en janvier 2012, d’autre part, sous le n° 1301861, d’annuler l’arrêté du 24 décembre 2012 par lequel le maire de Melun a mis fin à son détachement sur l’emploi fonctionnel de directeur général adjoint des services à compter du 1^er mars 2013, d’enjoindre au maire de Melun de la réintégrer dans ses fonctions et de la rétablir dans ses droits et, à titre subsidiaire, d’annuler l’arrêté du 24 décembre 2012 en tant qu’il porte affectation dans un emploi correspondant à son grade et de régulariser sa situation en l’affectant en surnombre dans les services de la commune à compter du 1^er mars 2013 avec maintien de son traitement et de son régime indemnitaire au taux plein jusqu’au 28 février 2014.

Par un jugement nos 1206752/8 et 1301861/8 du 30 avril 2014, le Tribunal administratif de Melun a rejeté ses demandes.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 1^er juillet 2014, M^me Y, représentée par M^e Job, demande à la Cour :

1°) d’annuler ce jugement du 30 avril 2014 du Tribunal administratif de Melun en tant seulement qu’il a rejeté sa demande y enregistrée sous le n° 1301861 ;

2°) à titre principal, d’annuler l’arrêté du 24 décembre 2012 par lequel le maire de Melun a mis fin à son détachement sur l’emploi fonctionnel de directeur général adjoint des services à effet du 1^er mars 2013 et d’enjoindre au maire de la rétablir dans ses fonctions dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir sous astreinte de 2 000 euros par semaine de retard ;

3°) à titre subsidiaire, d’annuler cet arrêté du 24 décembre 2012 en tant que son article 2 emporte affectation dans un emploi correspondant à son grade au lieu de la placer en surnombre à compter du 1^er mars 2013 et d’enjoindre au maire de Melun de procéder à la régularisation de sa situation en la plaçant, à compter de cette date, en surnombre au sein des services de la commune avec maintien de son salaire et de son régime indemnitaire à taux plein dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l’arrêt à intervenir sous astreinte de 2 000 euros par semaine de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Melun le versement d’une somme de 6 000 euros au titre des frais irrépétibles.

Elle soutient que :

— le jugement attaqué est entaché d’irrégularité pour avoir statué ultra petita en son point 25 et être insuffisamment motivé quant aux conclusions présentées à titre subsidiaire et dirigées contre l’article 2 de l’arrêté du 24 décembre 2012 ;

— la décision contestée est entachée d’un vice de procédure dès lors que son dossier disciplinaire contenait des mentions diffamatoires et injurieuses qui ont influencé le conseil de discipline, en outre irrégulièrement composé et dont l’un des membres n’était pas impartial, de sorte que les droits de la défense ont été méconnus ;

— la décision contestée du 24 décembre 2012 est entachée d’illégalité externe pour insuffisance de motivation ou contradiction dans les motifs et vice de procédure pour avoir été prise avant l’entretien préalable et d’illégalité interne pour erreur manifeste d’appréciation, détournement de pouvoir et, s’agissant du seul article 2 de l’arrêté du 24 décembre 2012, erreur de droit, dès lors que cet article emporte affectation fictive dans un emploi correspondant à son grade.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1^er décembre 2014, la commune de Melun, représentée par M^e Garreau, conclut au rejet de la requête et à ce que la Cour mette à la charge de M^me Y une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu’aucun des moyens d’appel n’est fondé.

Un mémoire, enregistré le 12 octobre 2015, a été présenté pour M^me Y.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

— le décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 relatif aux positions de détachement, hors cadres, de disponibilité, de congé parental des fonctionnaires territoriaux et à l’intégration ;

— le décret n° 87-1097 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d’emplois des administrateurs territoriaux ;

— le décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés ;

— le décret n° 88-614 du 6 mai 1988 pris pour l’application des articles 98 et 99 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. X ;

— les conclusions de M. Ouardes, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Guillier, pour M^me Y et de M^e Melka, pour la commune de Melun.

Une note en délibéré, enregistrée le 22 octobre 2015, a été présentée pour la commune de Melun.

1. Considérant que, par arrêté du 8 octobre 1992, le maire de Melun a nommé M^me Y, alors attachée territoriale titulaire, dans l’emploi de secrétaire général adjoint de sa commune ; que, par arrêté du 4 mai 2010, il a nommé l’intéressée, par voie de détachement, dans l’emploi fonctionnel de directeur général adjoint des services de la commune de Melun pour une durée de cinq ans ; qu’enfin, par l’arrêté contesté du 24 décembre 2012, le maire de Melun a mis fin au détachement de M^me Y dans cet emploi fonctionnel, à effet du 1^er mars 2013 ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Considérant, en premier lieu, que M^me Y fait grief au jugement attaqué de s’être prononcé sur « les conclusions indemnitaires de la requête n° 1301861 » dont il n’était pourtant pas saisi ;

3. Considérant, toutefois, que les premiers juges ne peuvent, de ce seul fait, être regardés comme ayant statué ultra petita dès lors qu’ils ont rejeté ces conclusions ;

4. Considérant, en second lieu, que M^me Y soutient que le jugement attaqué n’a pas suffisamment motivé le rejet des conclusions, qu’elle avait formulées à titre subsidiaire, tendant au prononcé de l’annulation de l’article 2 de l’arrêté contesté du 24 décembre 2012 aux termes duquel « M^me Y est affectée dans un emploi correspondant à son grade », en se bornant à relever que cet article « ne comporte aucune décision faisant grief à M^me Y », reprenant ainsi le libellé d’un moyen d’ordre public qu’il avait soulevé d’office conformément à l’article R. 611-7 du code de justice administrative et qu’il avait communiqué aux parties le 24 décembre 2013 ;

5. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier de première instance que non seulement M^me Y avait exposé les conséquences défavorables susceptibles de résulter des dispositions de cet article 2, l’affectant selon elle à un emploi fictif et ultérieurement supprimé, mais encore que la requérante a, dans un mémoire daté du 7 janvier 2014, répondu au moyen d’ordre public ainsi soulevé et a développé son argumentation destinée à démontrer en quoi ces dispositions lui faisaient grief ; que, dans ces conditions, M^me Y est fondée à soutenir qu’en tant seulement qu’il statue sur les conclusions susrappelées, formulées à titre subsidiaire, les premiers juges ont entaché leur décision d’irrégularité pour insuffisance de motivation ;

6. Considérant qu’il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement, comme il sera fait aux points 14 et suivants, sur la demande présentée à titre subsidiaire par M^me Y devant le tribunal ;

Sur le bien-fondé du jugement attaqué en tant qu’il se prononce sur les conclusions formulées à titre principal :

7. Considérant qu’aux termes de l’article 53 de la loi du 26 janvier 1984 : « Lorsqu’il est mis fin au détachement d’un fonctionnaire occupant un emploi fonctionnel mentionné aux alinéas ci-dessous et que la collectivité ou l’établissement ne peut lui offrir un emploi correspondant à son grade, celui-ci peut demander à la collectivité ou l’établissement dans lequel il occupait l’emploi fonctionnel, soit à être reclassé dans les conditions prévues aux articles 97 et 97 bis, soit à bénéficier, de droit, du congé spécial mentionné à l’article 99, soit à percevoir une indemnité de licenciement (…) / Ces dispositions s’appliquent aux emplois : – de directeur général des services (…) – (…) de directeur général adjoint des services des communes de plus de 2 000 habitants (…) / (…) la fin des fonctions de ces agents est précédée d’un entretien de l’autorité territoriale avec les intéressés (…) » ;

8. Considérant, en premier lieu, que l’arrêté contesté n° 2012.1248 du 24 décembre 2012 vise la loi du 26 janvier 1984 et, en particulier, son article 53, ainsi que le décret du 30 décembre 1987, et énonce « la perte de confiance de Monsieur le Maire en raison des difficultés relationnelles de M^me B Y avec les agents et les élus de la Ville de Melun » ; que, par suite, la décision entreprise, qui comporte les considérations de droit et de fait qui la fondent, satisfait à l’obligation de motivation prévue à l’article 3 de la loi du 11 juillet 1979 ;

9. Considérant, en deuxième lieu, qu’il est constant, d’une part, que l’entretien préalable, initialement prévu le 29 octobre 2012, a été reporté au 26 novembre suivant à la demande de M^me Y, pour cause de congé de maladie, d’autre part, que ce n’est que par un arrêté du 24 décembre 2012 que le maire de Melun a décidé de mettre fin aux fonctions qu’occupait la requérante en qualité de directeur général adjoint des services ; que la seule circonstance, invoquée par l’intéressée, tirée de ce qu’un adjoint au maire a produit une attestation, datée du 21 février 2013, aux termes de laquelle « le 17 octobre 2012 (…), le maire de Melun a informé l’ensemble des élus (…) de son intention de décharger de ses fonctions M^me Y (…) Le 17 octobre 2012, M^me Z, très récemment nommée directeur général adjoint, a voulu avoir confirmation de ce que M^me Y allait bien être déchargée de fonctions en raison des problèmes relationnels qu’elle aurait avec le personnel. Le maire le confirmant, M^me Z a poursuivi (…) », si elle confirme l’intention du maire de mettre fin aux fonctions de la requérante, n’est pas de nature à établir que cette décision aurait été réellement prise dès avant l’entretien préalable ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de l’irrégularité de procédure dont serait entaché l’arrêté contesté doit être écarté ;

10. Considérant, en troisième lieu, qu’il résulte des dispositions précitées de l’article 53 de la loi du 26 janvier 1984 qu’il peut être mis fin au détachement des agents occupant des emplois fonctionnels pour des motifs tirés de l’intérêt du service ; qu’eu égard à l’importance du rôle des titulaires de ces emplois et à la nature particulière des responsabilités qui leur incombent, le fait pour un tel agent de s’être trouvé dans une situation ne lui permettant plus de disposer, de la part de l’autorité territoriale, de la confiance nécessaire au bon accomplissement de ses missions peut légalement justifier qu’il soit, pour ce motif, déchargé de ses fonctions ;

11. Considérant qu’il est constant que, par une déposition faite le 23 novembre 2011 auprès du commissariat de police de Melun, M^me Y a mis en cause le comportement d’un élu municipal, qualifié par cette dernière de harcèlement, à l’égard d’un agent de cette commune ;

12. Considérant que le maire de Melun a estimé ne plus pouvoir conserver sa confiance à M^me Y à partir du moment où il a eu connaissance de la déposition faite par cette dernière dans les conditions rappelées au point précédent ; que si M^me Y, qui se prévaut d’une note du 29 juin 2011 qu’elle a adressée au directeur général des services, soutient que ce dernier, qui était son supérieur hiérarchique immédiat, ainsi que le maire, avaient connaissance « de la gravité des faits relatés » concernant cet élu, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que l’intéressée aurait informé le maire ou le directeur général des services de son intention de se rendre au commissariat de police pour accuser un élu de harcèlement ; que si M^me Y soutient qu’elle était tenue de signaler les agissements de cet élu en vertu de l’article 40 du code de procédure pénale, ni la note du 29 juin 2011, ni le procès-verbal de la déposition de M^me Y, dressé le 23 novembre 2011 à 11h25, ne fournissent d’éléments de nature à laisser penser qu’un ou des agents de la ville de Melun seraient victimes de harcèlement moral de la part de cet élu qui, aux termes de cette déposition, « n’avait de cesse de les détourner de leur travail commandé par leur hiérarchie » ; qu’il ne ressort d’ailleurs pas davantage des pièces du dossier, et n’est pas même allégué par M^me Y, qu’une quelconque suite aurait été donnée à sa déposition ; qu’en outre, la commune intimée produit une attestation, datée du 19 avril 2013 et qui, rédigée par la prétendue victime des agissements dénoncés par M^me Y, relativise les tensions avec l’élu et fait état de « l’oppression que m’a faite M^me Y, oppressions constatées chez d’autres collègues à la ville de Melun », ainsi que plusieurs pièces, émanant de différents agents à différentes époques, dénonçant le comportement inadmissible et les propos insultants de M^me Y ; que, dans ces conditions, le maire de Melun n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en décidant de mettre fin au détachement de la requérante sur l’emploi fonctionnel de directeur général adjoint des services pour perte de confiance « en raison des difficultés relationnelles de M^me Y avec les agents et les élus de la ville de Melun », alors même que la qualité du travail accompli par la requérante n’a, par ailleurs, jamais été remise en cause ;

13. Considérant, en quatrième lieu, qu’eu égard à ce qui précède, M^me Y n’établit pas que la décision contestée serait entachée d’un détournement de pouvoir en se bornant à relever l’important laps de temps écoulé entre la date à laquelle elle a fait, le 23 novembre 2011, la déposition susmentionnée au commissariat de police de Melun, et celle à laquelle a été engagée la procédure visant à la décharger de ses fonctions et en déduisant de la chronologie des faits que le véritable motif de la décision en cause résiderait dans le contentieux, notamment indemnitaire, qu’elle a engagé avec la commune de Melun ; qu’au surplus, la commune intimée soutient que ce laps de temps s’explique par le fait que M^me Y aurait laissé entendre qu’elle envisageait de quitter d’elle-même ses fonctions par voie de mutation, perspective de mobilité qu’elle a d’ailleurs mentionnée comme objectif sur toutes les demandes de stage qu’elle a formulées au cours de l’année 2012 ;

Sur les conclusions subsidiaires tendant à l’annulation du seul article 2 de l’arrêté du 24 décembre 2012 :

14. Considérant qu’aux termes de l’article 97 de la loi du 26 janvier 1984 : « Dès lors qu’un emploi est susceptible d’être supprimé, l’autorité territoriale recherche les possibilités de reclassement du fonctionnaire concerné (…) Si la collectivité ou l’établissement ne peut lui offrir un emploi correspondant à son grade dans son cadre d’emplois ou, avec son accord, dans un autre cadre d’emploi, le fonctionnaire est maintenu en surnombre pendant un an. Pendant cette période, tout emploi créé ou vacant correspondant à son grade dans la collectivité ou l’établissement lui est proposé en priorité (…) » ; qu’aux termes de l’article 99 de cette loi : « Les collectivités et établissements ont la faculté d’accorder, sur demande des intéressés, un congé spécial d’une durée maximale de cinq ans aux fonctionnaires territoriaux occupant un emploi fonctionnel visé à l’article 53 dans les conditions fixées par décret. / Pendant ce congé, la rémunération des intéressés demeure à la charge de la collectivité ou de l’établissement public concerné. A l’expiration de ce congé, le fonctionnaire est admis d’office à la retraite (…) » ; qu’aux termes de l’article 6 du décret du 6 mai 1988: « Le congé spécial prévu à l’article 99 de la loi du 26 janvier 1984 susmentionnée (…) est accordé de droit (…) au fonctionnaire qui en fait la demande en application de l’article 53 de la loi du 26 janvier 1984 précitée (…) » ; que l’article 7 de ce décret dispose : « Le congé spécial est accordé par l’autorité territoriale qui a nommé le fonctionnaire dans l’emploi fonctionnel » ;

15. Considérant que le maire de Melun, qui a mis fin, à effet du 1^er mars 2013, au détachement de M^me Y dans l’emploi fonctionnel de directeur général adjoint des services par l’article 1^er de son arrêté du 24 décembre 2012 a, par l’article 2 de cet arrêté, prononcé la réintégration de l’intéressée dans le cadre d’emplois des administrateurs territoriaux à effet du 1^er mars 2013 et l’a affectée dans un emploi correspondant à son grade ;

16. Considérant que M^me Y fait valoir que la décision du maire de Melun contenue dans cet article 2 de l’arrêté contesté du 24 décembre 2012 est de nature à lui faire grief dès lors qu’elle a pour effet de la priver, soit de son droit d’obtenir, sur sa demande, le bénéfice du congé spécial, soit de son droit de se voir proposer en priorité un emploi créé ou devenu vacant durant le délai d’un an à compter du 1^er mars 2013, date à laquelle a pris effet la fin de son détachement dans l’emploi fonctionnel de directeur général adjoint des services, alors surtout que le poste de directeur général des services serait devenu vacant le 1^er septembre 2013, date à laquelle son titulaire a été admis à la retraite ;

17. Considérant que la commune intimée relève, quant à elle, qu’un emploi correspondant au grade de M^me Y était effectivement vacant le 1^er mars 2013, date d’effet de l’article 2 de l’arrêté contesté du 24 décembre 2012, et que ce n’est que par une délibération du conseil municipal du 20 juin 2013 que cet emploi a été supprimé à effet du 1^er septembre 2013 ; que la commune doit ainsi être regardée comme faisant valoir qu’elle était tenue, en application des dispositions précitées de l’article 53 de la loi du 6 janvier 1984, de lui offrir ce poste, pour en déduire que la requérante ne peut utilement se prévaloir des droits prévus par les articles 97 et 99 de la loi du 26 janvier 1984, dont la requérante soutient avoir été privée ;

18. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier et, notamment, du compte-rendu de l’entretien du 9 janvier 2013 ayant eu lieu entre le directeur général des services et M^me Y, et signé également par le maire de Melun, que la requérante est chargée, entre le 1^er mars et le 30 juin 2013, de mener à bien deux missions qui lui avaient été confiées l’année précédente et de continuer à s’occuper de la formation des élus si besoin, toutes attributions qui lui avaient été confiées alors qu’elle était directrice générale adjointe des services ; que, dans ces conditions, M^me Y est fondée à soutenir que l’emploi d’administrateur territorial sur lequel elle a été affectée aux termes de l’article 2 de l’arrêté du 24 décembre 2012 est sinon « fictif », du moins dénué de consistance, alors surtout qu’il ressort des écritures mêmes de la commune intimée que ce poste d’administrateur territorial, dont la suppression a été décidée par le conseil municipal du 20 juin 2013, n’avait été créé que pour permettre d’en détacher M^me Y sur l’emploi fonctionnel de directeur général adjoint des services ; qu’il suit de là que la requérante est fondée à demander l’annulation de l’article 2 de l’arrêté du 24 décembre 2012 par lequel le maire de Melun a prononcé sa réintégration dans le cadre d’emplois des administrateurs territoriaux et l’a affectée « dans un emploi correspondant à son grade » ;

Sur les conclusions à fin d’injonction assortie d’astreinte :

19. Considérant que si le présent arrêt et, notamment, son point 18, n’implique pas nécessairement que la commune de Melun procède au reclassement en surnombre de M^me Y à effet du 1^er mars 2013 pour une durée d’un an, ce que la commune intimée a du reste fait pour cette durée mais à compter du 1^er septembre 2013 par arrêté du 22 juillet 2013, ni que la commune lui accorde un congé spécial, qui suppose une demande expresse de l’agent, il implique nécessairement, compte tenu du motif d’annulation de l’article 2 de l’arrêté du 24 décembre 2012 retenu par le présent arrêt, que la commune de Melun procède au réexamen de la situation administrative de l’intéressée dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt ; qu’il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

20. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de M^me Y qui ne peut être regardée comme la partie perdante dans la présente instance, une quelconque somme au titre des frais exposés par la commune de Melun à l’occasion du litige soumis au juge et non compris dans les dépens ; qu’il y a en revanche lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Melun le versement à M^me Y d’une somme de 1 000 euros sur le fondement de ces dispositions ;

DÉCIDE :

Article 1^er : L’article 2 de l’arrêté du 24 décembre 2012, par lequel le maire de Melun a affecté M^me Y dans un emploi correspondant à son grade à effet du 1^er mars 2013, est annulé.

Article 2 : Le jugement nos 1206752/8 et 1301861/8 en date du 30 avril 2014 du Tribunal administratif de Melun est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : Il est enjoint au maire de Melun de procéder au réexamen de la situation administrative de M^me Y dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 4 : La commune de Melun versera à M^me Y une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclussions de la requête est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M^me B Y et à la commune de Melun.

Délibéré après l’audience du 20 octobre 2015 à laquelle siégeaient :

M. Krulic, président de chambre,

M. X, président assesseur,

M^me Mielnik-Meddah, premier conseiller,

Lu en audience publique le 3 novembre 2015.

Le rapporteur, Le président,

B. X J. KRULIC

Le greffier,

C. RENE-MINE

La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice, à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.