CAA de Paris, conclusions du rapporteur public sur l'affaire n° 09PA05243

09PA05243 M^me D X c/ ministre de l’éducation nationale
Audience du 7 novembre 2011
Lecture du 5 décembre 2011
CONCLUSIONS de M. Stéphane Dewailly, Rapporteur public
Faits :
Le conseil d’administration du collège de Rivière Salée a adopté, le 21 avril 2008, une résolution n° 14 « portant possibilité d’intervention des forces de l’ordre. » dont M^me X a contesté la légalité auprès du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie.
Ce dernier a rejeté son recours par un jugement en date du 14 mai 2009. Elle interjette appel de celui-ci en demandant l’annulation, ainsi que celle de la résolution du 21 avril 2008 et de celle du 12 juin 2008 par laquelle le vice-recteur a refusé d’annuler les opérations de vote de cette résolution.
Elle soutient que la convocation adressée aux membres du conseil d’administration était trop imprécise pour qu’ils soient parfaitement informés et que cette délibération ne relève pas de la compétence du CA. Elle ajoute que les membres du CA n’étaient pas indépendants par rapport au principal du collège. Elle estime en outre qu’une telle mesure porte atteinte à la liberté individuelle.
Le ministre de l’éducation nationale conclut au rejet de la requête.
Discussion :
1 – En premier lieu, vous pourrez soulever en appel le défaut d’intérêt à agir de M^me X, cela ayant été opposé en première instance par le HCR.
Elle invoque trois intérêts, deux implicites, le troisième explicite qui nous semblent devoir être écartés.
A – Le premier intérêt est celui de « représentante de l’Union du Groupement des Parents d’Elèves ».
A1 – Rappelons tout d’abord que pour définir l’intérêt à agir d’un groupement associatif ou syndical, la jurisprudence invite à apprécier : « Si le recours tend à faire tomber un acte positif, individuel ou collectif, qui lèse l’association dans ses intérêts généraux, le syndicat est recevable à l’exercer… Si le recours tend à faire tomber un acte négatif, c’est-à-dire par lequel l’Administration refuse de faire un acte, il faut y regarder de plus près… Au cas où il s’agirait d’un acte collectif, le recours du syndicat est recevable… Si au contraire, il s’agit d’un refus d’autorisation individuelle, l’action en annulation a elle-même un caractère nettement individuel… et ne peut être exercée que par chaque intéressé direct ou en son nom. » (CE, 28 déc.1906 « Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges »: Rec. CE 1906, p. 977 et des conclusions Romieu).
Il convient donc que le groupement ait en général la personnalité morale (Exception faite pour une association syndicale non autorisée pour le recours exercé contre ce même refus : CE 6 juin 1973, Camillieri, Rec p. 404).
Qu’il agisse contre un acte lui faisant grief dont les effets sont certains, même s’ils sont éventuels ou futurs.
Des statuts qui développent un intérêt suffisamment précis, c’est-à-dire dont l’objet social est spécial et pas trop large. Enfin, celui qui agit doit avoir été habilité pour ce faire par l’organe délibérant de l’association ou du groupement.
Le requérant doit donc communiquer les statuts de l’association, à défaut l’intérêt ne sera pas pris en compte (CE, 10 janvier 1992, n° 115718 et n° 115719, Union nat. étudiants de France [UNEF] et INTERCAPA).
Vous disposez, dans le DPI, des statuts de cette association.
Dès lors, vous pourrez apprécier l’objet social de celle-ci : rassembler les parents dont les enfants sont scolarisés et d’aider ceux en difficulté. Coordonner l’action des parents d’élèves. Enfin, veiller à l’amélioration de l’enseignement par une information des structures officielles du système éducatif et de défendre et reconnaître l’enfant dans son identité culturelle. Cet ensemble de volontés ne nous semble pas constituer un objet social de nature à justifier la présente action de M^me X, sauf à considérer que ce recours participe de l’aide à ceux qui sont en difficulté… Nous ne le croyons pas. Cet objet doit être suffisamment précis, car une définition trop générale de l’objet social ferait obstacle à ce qu’il soit directement lésé par une décision (CE 26 juillet 1985, Urden, Rec p. 251 : un objet social portant « sur tous les problèmes relatifs à l’urbanisme et à l’équipement » est trop général pour justifier d’un intérêt pour contester un permis de construire ; CE 9 décembre 1996, req. n° 155477, Assoc. pour la sauvegarde du patrimoine martiniquais ; CE 13 mars 1998, req. n° 173705, Assoc. de défense des agents publics). Plus l’objet social sera largement défini, plus la décision attaquée devra avoir d’effets sur les intérêts défendus pour que le juge reconnaisse au groupement un intérêt direct à en demander l’annulation (CE 10 février 1997, req. n° 140841, Assoc. de défense, de protection et de valorisation du patrimoine naturel et historique de Corse).
Notons en outre que vous n’avez pas de certitude quant à la déclaration de cette association et donc qu’elle a une personnalité morale.
Vous noterez encore que l’article 9 des statuts précise que le conseil d’administration se réunit au moins deux fois par mois et qu’il nomme un conseil d’administration. Aucun autre élément n’est contenu dans ces statuts.
Vous ignorez qui peut ester en justice pour le compte de l’association. Or, vous le savez aussi dans le silence des statuts sur ce point, l’association est valablement représentée par le seul CA. Le CE a rappelé que seul l’organe délibérant (assemblée générale ou conseil d’administration) est compétent pour décider des actions à exercer et pour habiliter une personne physique à ester en justice en son nom (CE 3 février 1993, req. n° 125528 et n° 125572, Assoc. « En avant Saint-Laurent »). Dans une autre affaire, il a encore rappelé qu’en «l’absence, dans les statuts d’une association ou d’un syndicat de stipulation réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif, celle-ci est régulièrement engagée par l’organe tenant des mêmes statuts le pouvoir de représenter en justice cette association ou ce syndicat » (CE 3 avril 1998, req. n°177962, n°180754 et n° 183067, Fédér. de la plasturgie). Ce n’est donc que si les statuts sont diserts sur ce point qu’il peut être donné ces pouvoirs à un autre organe, tel que le conseil d’administration. Seul ce dernier pourra alors décider d’agir en justice et habiliter une personne physique pour représenter le groupement (CE 22 mars 1999, req. n°180940, Union syndicale de défense des Français repliés d’Algérie).
Notons enfin que si M^me X soutient (voir DPI) que le bureau de l’association – à supposer que vous estimiez qu’il s’agit bien de l’organe délibérant pouvant l’autoriser à agir devant nous- qui s’est réuni en lieu et place de l’AG, car les membres de l’association sont trop éloignés les uns des autres, aurait implicitement donné son accord et que le mandat du président ne serait que la retranscription, elle ne l’établit pas, faut de produire un PV.
A2 – Alternativement, si vous ne retenez pas la qualité de représentante de l’association, vous pourrez peut être interpréter cette demande comme celle d’un membre du conseil d’administration. Le Conseil d’État ayant jugé que les membres des assemblées délibérantes ont intérêt, en cette qualité, à attaquer toute délibération présentant un caractère décisoire (CE, ass., 15 avril 1996, Synd. CGT des hospitaliers de Bédarieux, Rec p. 130 ; CE, sect., 22 mars 1996, M^me Z et M^me A). Cependant, nous doutons alors que vous puissiez estimer que la résolution ait un caractère décisoire dès lors que le chef d’établissement doit nécessairement venir devant le CA pour être autorisé à faire entrer dans l’établissement un fonctionnaire de police. De surcroît, vous pourriez alors vous interroger sur la recevabilité des conclusions de M^me X dirigées contre le refus opposé par le rectorat d’académie d’annuler les opérations de vote.
B – Si en mentionnant sa qualité de « fonctionnaire », elle entend se prévaloir de cette qualité, vous pourrez là encore dire que cette qualité ne donne pas intérêt à agir contre cette résolution et cette décision. En effet, un fonctionnaire ne peut agir que contre les mesures le concernant qu’elles soient individuelles ou puissent avoir une incidence sur sa situation personnelle c’est-à-dire ayant une incidence sur son statut ou sur els prérogatives du corps auquel il appartient (voir CE 11 décembre 1903, Lot, Rec p. 780 ; voir a contrario pour une mesure d’organisation du service sans incidence : CE 8 mars 1963, Mailhol, Rec p. 147). Tel n’est pas le cas.
C – Enfin, vous pourrez considérer qu’elle peut agir en qualité de parent d’élève et donc en qualité d’usager du service public (page 3, 3^e § du mémoire du 30 septembre 2003 au DPI), elle serait donc fondée à soutenir qu’elle a intérêt à agir contre cette mesure d’organisation du service (CE 21 déc. 1906, Synd. des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli, Lebon 962, concl. Romieu). A ce dernier titre, vous pourrez considérer que M^me X a bien intérêt à agir à ce titre. Sa requête est donc recevable. La fin de non recevoir pourra donc être écartée.
2 – En ce qui concerne les conclusions en annulation.
A – L’appelante conteste deux décisions : la résolution n° 14 « portant possibilité d’intervention des forces de l’ordre» du 21 avril 2008 et la décision du vice recteur du 12 juin 2008.
A1 – Tout d’abord, il nous semble que vous pourrez soulever un MOP tiré de ce que la première décision attaquée ne fait pas grief puisqu’elle est seulement un acte préparatoire ou faire application de la jurisprudence Quille (CE 21 février 1997, req n° 86678) et considérer que l’irrecevabilité ayant été soulevée sur le fondement du défaut d’intérêt à agir, vous pouvez l’étendre à d’autres motifs d’irrecevabilité sans avoir à soulever de MOP.
D’une part, certes la rédaction est maladroite, mais vous pourrez aisément lire le compte rendu de cette discussion aux termes de laquelle il s’agit de recueillir des informations sur les violences se déroulant dans et autour de l’établissement. D’autre part, que cette intervention consiste :
- en la diffusion d’informations données par les forces de l’ordre dans différents domaines ;
- ainsi qu’un possible contrôle des cartables si la situation venait à dégénérer.
Mais tout cela n’est indiqué qu’au conditionnel. Dans tous les cas, il ne s’agit pas de la mise en œuvre d’un dispositif précis, mais bien d’en prévoir un si besoin était. Cette résolution nous semble donc devoir s’analyser comme une mesure destinée à prévenir la délinquance et non pas comme une mesure ayant pour effet immédiat de la réprimer (sur la portée des contrats locaux de sécurité : CAA Marseille, 4 mai 2003, Commune de Vitrolles, req n° 98MA02240). De surcroît, il nous semble qu’il ne s’agit pas réellement d’une décision soumise à l’approbation du conseil d’administration de l’établissement, puisque le texte invoqué par l’appelante elle-même (circ n° 2006-125 du 16 août 2006) précise seulement que le chef d’établissement doit informer le conseil d’administration de ses intentions, mais qu’il n’a pas réellement à recueillir son accord.
Cette résolution qui résulte certes d’une délibération de l’organe délibérant ne nous semble donc pas une décision à proprement parler, mais plutôt comme nous l’avons déjà rappelé, un acte préparatoire, un simple accord de principe à la mise en œuvre d’une décision éventuelle en matière de sécurité (Voir en ce sens à propos d’un avis rendu pour le recrutement d’un agent par le conseil d’administration d’un lycée à Singapour : CE 16 décembre 2005, M. B et M^me C, req n° 272617). La circonstance que le conseil d’administration soit appelé à délibérer notamment sur les questions relatives à la sécurité (article R. 421-20 7^e C du code de l’éducation) restant sans incidence sur le caractère de la résolution qui nous semble plutôt entrer dans le champ du 12^e de ce même article : « 12° Il adopte un plan de prévention de la violence. ».
De surcroît, si vous ne nous suiviez pas et estimiez que ce sont bien les dispositions du 7^e C de l’article R. 421-20 du code précité qui étaient applicables, cela ne nous semble pas devoir modifier votre appréciation quant au caractère de la « résolution n° 14 ».
En effet, en son article R. 421-10, le code de l’éducation précise le rôle du chef d’établissement : « En qualité de représentant de l’Etat au sein de l’établissement, le chef d’établissement : 3° Prend toutes dispositions, en liaison avec les autorités administratives compétentes, pour assurer la sécurité des personnes et des biens, l’hygiène et la salubrité de l’établissement ; 4° Est responsable de l’ordre dans l’établissement.». Par conséquent, c’est bien ce dernier qu’incombe la charge, en qualité d’agent de l’Etat, de prendre les décisions imposées par les circonstances, en termes de sécurité et d’ordre, sans avoir à en rendre compte au conseil d’administration. Ces décisions n’engageant sa responsabilité que devant les autorités de tutelle.
Nous vous proposerons donc de rejeter les conclusions dirigées contre la résolution/délibération qui ne nous semble constituer qu’une décision préparatoire, comme étant irrecevables (Voir CAA Douai, 17 mai 2000, Commune d’Hautmont, req […]).
A2 – Ensuite, elle demande l’annulation de la décision du vice-recteur refusant d’annuler le vote de la résolution n° 14.
A2.1 – Vous pourriez ici avoir un doute sur la recevabilité de cette demande dès lors que les actes relatifs à l’organisation des établissements ou au contenu de l’action éducatrice sont transmis à l’autorité académique et deviennent exécutoires quinze jours après leur transmission. La résolution du 21 avril 2008 a été contestée seulement par l’appelante le 20 mai 2008. Elle pourrait donc être tardive.
Toutefois, vous ne disposez pas ici de la date de cette transmission. Il faudrait donc mettre en œuvre une mesure d’instruction afin d’obtenir des éléments sur la date de cette transmission.
A2.2 – En tout état de cause, aucune disposition légale ou réglementaire n’autorise le recteur ou son représentant à annuler le vote d’un conseil d’administration. Le pouvoir de tutelle ne s’exerçant en effet que sur les actes des établissements non sur le vote qui y a présidé.
La tutelle, n’est en effet pas une participation à la gestion de l’établissement, mais plutôt une vérification de l’opportunité ou de la légalité de son fonctionnement, une fois les décisions librement prises. La tutelle ne permet donc pas à l’autorité de tutelle de s’immiscer dans la gestion des établissements publics (CE, 4 mai 1988, Min. aff. soc. et emploi c/ CH Lannion : Rec. p. 179).
La tutelle qui nous le rappelons ne peut porter que sur les actes comprend des pouvoirs d’annulation, d’approbation, d’autorisation, exceptionnellement de substitution. Elle exclut en revanche tout pouvoir d’instruction et de réformation (CE, sect., 9 janvier 1959, Ch. syndicale nat. entreprises industrielles boulangerie : Rec. p. 23 ; CE, 8 nov. 1962, Coutarel : Rec. p. 632). Il exclut donc toute possibilité d’ordonner la suspension d’actes ou d’opérations juridiques sauf s’il agit en qualité d’autorité de police, dans l’hypothèse d’un trouble à l’ordre public (CE, ass., 20 juin 1975, Sté Acli International Commodity Services Ltd et a. : Rec. p. 373). La jurisprudence rappelant en outre régulièrement que l’autorité de tutelle d’un établissement public n’est pas le supérieur hiérarchique de ses organes dirigeants (CE, 7 décembre 1973, Le Couteur et Sloan : Rec. p. 704).
Ces conclusions pourront donc être rejetées puisqu’il n’appartenait pas au vice-recteur d’annuler le vote d’un conseil d’administration placé sous la tutelle du ministère de l’éducation nationale.
B – Sur le fond si vous ne retenez pas les irrecevabilités que nous vous proposons de retenir contre les actes attaqués et ne sollicitez pas de mesure d’instruction, vous devrez alors examiner la procédure suivie :
B1 – La requérante soutient que la convocation, rédigée en des termes vagues et non assortie de documents explicatifs, n’était pas régulière. Les membres du conseil d’administration n’ayant pas été valablement informés préalablement pour pouvoir utilement délibérer.
Elle invoque à son profit le droit des élus dans les assemblées délibérantes. Cependant, ce droit à l’information dans une collectivité territoriale, ne nous semble pas transposable et en tout état de cause ne peut utilement venir au soutien de ce moyen. En effet, si le droit des collectivités territoriales consacre un droit à être informé, il rappelle aussi que les conseillers qui souhaitent obtenir des informations sur les affaires soumises à délibération doivent adresser une demande au maire (CE, 10 juillet 1996, Coisne, Rec. T p. 1006 ; CE 29 décembre 1999, Commune de Port-St-Louis-du-Rhône, req. n° 158472). Si vous décidez de vous rapprocher plus encore du droit des membres des conseils d’administration des SEM, là encore, le moyen ne résiste pas. L’article L. 227-117 du Code de commerce prévoit que « tout actionnaire a le droit, à toute époque, d’obtenir communication des documents visés à l’article L. 225-115 et concernant les trois derniers exercices, ainsi que des procès-verbaux et feuilles de présence des assemblées tenues au cours de ces trois derniers exercices ». C’est donc encore sur sa demande que des précisions sont apportées.
En outre, les éléments dont elle disposait nous semblaient suffisamment complets pour que l’information soit jugée suffisante : la convocation mentionnant les questions relatives au comité d’éducation à la santé et à la citoyenneté y étant clairement mentionnées. Elle n’a pas effectué la démarche d’information pour avoir plus de détail sur ce qui allait être examiné. La procédure suivie nous semble donc régulière.
B2 – Par ailleurs, la circonstance – à la supposer d’ailleurs établie-que les autres membres de ce conseil ne seraient pas indépendants du chef de l’établissement au motif qu’ils seraient soit employés de l’établissement, soit sous la dépendance d’une personne elle-même dépendante de celui-ci ne suffit pas à constituer un manque d’impartialité et à empêcher toute expression sur ce point notamment.
C – Sur le fond, elle conteste la légalité interne de la résolution.
Rappelons que l’article R 421-47 du code de l’éducation précise que «Le comité d’éducation à la santé et à la citoyenneté (émanation du conseil d’administration) exerce les missions suivantes :
1° Il contribue à l’éducation à la citoyenneté ;
2° Il prépare le plan de prévention de la violence ;
3° Il propose des actions pour aider les parents en difficulté et lutter contre l’exclusion ;
[…] 7° Il délibère sur :
[…] c) Les questions relatives à l’hygiène, à la santé, à la sécurité : le conseil d’administration peut décider la création d’un organe compétent composé notamment de représentants de l’ensemble des personnels de l’établissement pour proposer les mesures à prendre en ce domaine au sein de l’établissement …;
12° Il adopte un plan de prévention de la violence.» M^me X estime en effet que ces missions ne sont pas des missions de police et qu’il n’appartient pas à ce comité de prendre de telle délibérations. Toutefois, en adoptant cette résolution qui vise à accepter le principe d’une intervention, elle-même potentielle, soit à titre préventif, par des actions d’information, soit à titre répressif, par des fouilles de cartables, le conseil d’administration et le comité n’ont pas méconnu le champ des dispositions précitées. L’indication de la mention « exemples » contenue dans la résolution ne présentant pas de caractère exhaustif et ne nécessitant pas obligatoirement de recourir à la répression (Voir CAA Douai, 17 mai 2000, Commune d’Hautmont, req […]). Ce moyen pourra être écarté. M^me X explique encore que ces mesures, ayant pour effet de faire intervenir à l’intérieur de l’établissement les forces de police, portent une atteinte excessive à la liberté des personnes. Cependant, nous rappellerons que la résolution ne prévoit pas l’intervention des forces de l’ordre, mais simplement la possibilité qu’un agent de police puisse être présent pour mener des actions de prévention.
Rappelons que le CC revenant sur sa jurisprudence « Fouilles de véhicules » de 1977 (CC 76-75 DC du 12 janvier 1977, Loi autorisant la visite des véhicules en vue de la recherche et de la prévention des infractions pénales) a estimé que les atteintes à la propriété -que pourrait constituer la fouille d’un cartable !- sont légales dès lors qu’elles concilient l’exercice des libertés constitutionnellement garanties avec la nécessité de sauvegarder l’ordre public (CC 2003-467 DC du 13 mars 2003, Loi pour la sécurité intérieure).
L’atteinte supposée portée à la liberté des personnes ne nous semble pas établie, dès lors que la résolution ne définit pas de cadre à d’éventuelles interventions et renvoie ce soin aux autorités de l’Etat. Ce dernier moyen pourra être écarté.
Dès lors, vous pourrez rejeter les conclusions en annulation dirigées contre la résolution n° 14.
PCMNC au rejet de la requête dans toutes ses conclusions.
----------------------- 1