Conseil d'Etat, 4 / 1 SSR, du 29 juillet 1998, 188715 189102 189106 189287 189336 189662 189931 189932 192004, publié au recueil Lebon

Vu, 1°) sous le n° 188715, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 30 juin 1997 et 10 octobre 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d’Etat, présentés pour le Syndicat des avocats de France, dont le siège est …, représenté par son président en exercice ; le Syndicat des avocats de France demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 97-563 du 29 mai 1997 relatif au fonctionnement des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel et à la procédure devant ces juridictions et modifiant le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ;
2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 10 000 F sur le fondement de l’article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;
Vu, 2°) sous le n° 189102, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 21 juillet 1997 et 21 novembre 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d’Etat, présentés par M. Peter X…, demeurant … ; il demande au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 97-563 du 29 mai 1997 ;
Vu, 3°) sous le n° 189106, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 21 juillet 1997 et 10 octobre 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d’Etat, présentés pour l’Union des fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilés, dont le siège est … (75019), représentée par ses représentants statutaires dûment habilités à cet effet ; elle demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 97-563 du 29 mai 1997 ;
2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 10 000 F sur le fondement de l’article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;
Vu, 4°) sous le n° 189287, la requête enregistrée le 29 juillet 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d’Etat, présentée par l’Association des juristes de contentieux de droit public (AJCP), dont le siège est … cédex 05 (75231), représentée par son président en exercice ; elle demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 97-563 du 29 mai 1997 ;
2°) subsidiairement, d’annuler les articles 5 et 7 du même décret ;
3°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 1 000 F sur le fondement de l’article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;
Vu, 5°) sous le n° 189336, la requête enregistrée le 31 juillet 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d’Etat, présentée pour le Conseil national des barreaux, dont le siège …, représenté par son président en exercice ; il demande au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 97-563 du 29 mai 1997 susvisé ;
Vu, 6°) sous le n° 189662, la requête enregistrée le 14 août 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d’Etat, présentée par M. Stéphane A…, demeurant … ; il demande au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir l’article 7 du décret n° 97-563 du 29 mai 1997 ;

Vu, 7°) sous le n° 189931, enregistrée au secrétariat du Contentieux du Conseil d’Etat le 1^er septembre 1997, l’ordonnance en date du 22 août 1997 par laquelle le président du tribunal administratif de Paris transmet au Conseil d’Etat, en application de l’article R. 81 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, le dossier de la demande de MM. B…, A… et Y… ;
Vu, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Paris le 1^er août 1997, la demande présentée par M. Jean-Louis B…, demeurant …, M. Stéphane A…, demeurant … et M. Jean-Daniel Y…, demeurant … ; ils demandent l’annulation pour excès de pouvoir de l’article 7 du décret n° 97-563 du 29 mai 1997 ; Vu, 8°) sous le n° 189932, enregistrée au secrétariat du Contentieux du Conseil d’Etat le 1^er septembre 1997, l’ordonnance en date du 22 août 1997 par laquelle le président dutribunal administratif de Paris transmet au Conseil d’Etat, en application des dispositions de l’article R. 81 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, le dossier de la demande de M^me Sylvie Z… ;
Vu, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Paris le 1^er août 1997, la demande présentée par M^me Sylvie Z…, demeurant … ; elle demande l’annulation pour excès de pouvoir de l’article 7 du décret n° 97-563 du 29 mai 1997 ;
Vu, 9°) sous le n° 192004, la requête enregistrée le 5 décembre 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d’Etat, présentée par M. Christian Huglo, avocat à la Cour, demeurant … et par l’Association des avocats spécialisés de droit administratif et fiscal (ASTRAFI), dont le siège est au Palais de Justice à Paris (75004), représentée par son président en exercice ; ils demandent au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 6 octobre 1997 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, a rejeté leur recours gracieux dirigé contre le décret n° 97-503 du 29 mai 1997 susvisé, ensemble d’annuler ce décret pour excès de pouvoir ;
Vu, 10°) sous le n° 192007, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 8 décembre 1997 et 8 avril 1998 au secrétariat du Contentieux du Conseil d’Etat, présentés pour l’ordre des avocats à la cour de PAris, dont le siège est …, représenté par le bâtonnier en exercice ; il demande au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir la décision en date du 6 octobre 1997 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice a rejeté son recours gracieux dirigé contre le décret n° 97-563 du 29 mai 1997 susvisé, ensemble d’annuler ce décret pour excès de pouvoir ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la Constitution ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ;

Vu le décret n° 63-766 du 30 juillet 1963 modifié par le décret n° 97-1177 du 24 décembre 1997 ;
Vu l’ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
 – le rapport de M. Olson, Maître des Requêtes,
 – les observations de la SCP Masse-Dessen, Georges, Thouvenin, avocat du Syndicat des avocats de France, de l’Union des fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilés, et de la SCP Vier, Barthélemy, avocat de l’ordredes avocats à la cour de PAris, et du Conseil national des barreaux,
 – les conclusions de M. Schwartz, Commissaire du gouvernement ;

Considérant que les requêtes susvisées sont dirigées contre le même décret ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir opposées par le garde des sceaux, ministre de la justice :
Sur les conclusions dirigées contre l’ensemble du décret :
Considérant qu’aux termes de l’article 8 du décret du 30 juillet 1963 susvisé : « Le Conseil d’Etat délibère soit en sections, soit en sections réunies, soit en commissions où les différentes sections intéressées sont représentées, soit en assemblée générale » et qu’aux termes de l’article 13 du même décret : « Le vice-président du Conseil d’Etat peut réunir à la section administrative compétente une des autres sections pour l’examen d’une affaire déterminée. /S’il y a lieu de réunir plus de deux sections, il est constitué une commission où les sections intéressées, y compris, le cas échéant, la section du contentieux, sont représentées et dont le viceprésident fixe la composition (…) » ; qu’en vertu de ces dispositions qui ne font pas obstacle à ce qu’une commission où sont représentées les sections intéressées soit constituée pour l’examen de projets de textes concernant une matière déterminée, il appartient au vice-président du Conseil d’Etat d’apprécier les cas dans lesquels il usera des pouvoirs qui lui sont ainsi reconnus ; que, par un arrêté du 30 avril 1997, le vice-président du Conseil d’Etat a fixé la composition de la commission dite « commission spéciale pour l’examen des textes intéressant le contentieux administratif » à laquelle a été soumis le décret attaqué ; qu’ainsi, par l’effet des articles 8 et 13 précités du décret du 30 juillet 1963, ce décret a été régulièrement soumis à l’avis du Conseil d’Etat ; que, par suite, le moyen tiré de ce qu’il serait entaché d’incompétence faute d’avoir été pris après avis du Conseil d’Etat doit être écarté ;
Considérant que la circonstance alléguée que la formation de jugement appelée à se prononcer sur les présentes requêtes pourrait comprendre des membres ayant appartenu à la commission susmentionnée est, en tout état de cause, sans incidence sur la légalité du décret ;
Considérant que si l’article 22 de la Constitution dispose que : « Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution », la portée de l’exigence du contreseing doit s’apprécier, dans le cas d’un décret modificatif, en fonction des matières auxquelles se rapportent les modifications apportées au décret initial ; qu’ainsi, d’une part, le décret attaqué n’avait pas nécessairement à être revêtu du contreseing de chacun des ministres ayant contresigné le décret qu’il modifiait ; que, d’autre part, le ministre de l’intérieur et le ministre des finances ne figuraient pas au nombre des ministres ayant compétence pour prendre les mesures réglementaires ou individuelles que comportait nécessairement l’exécution du décret attaqué ; que celui-ci n’avait dès lors pas à être soumis à leur contreseing ; que, par suite, le décret attaqué n’est sur ce point entaché d’aucun vice de forme ;

Sur les conclusions dirigées contre le paragraphe I de l’article 5 du décret attaqué :
Considérant que le paragraphe I de l’article 5 du décret attaqué insère dans le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel un article R. 122-1 auxtermes duquel : « La notification du jugement ou de l’ordonnance rejetant une demande de sursis à exécution d’une décision administrative en raison de l’absence de moyens sérieux d’annulation informe le requérant que s’il ne présente pas dans le délai de deux mois à compter de cette notification un mémoire confirmant les fins de sa requête à fin d’annulation, il sera réputé s’être désisté » ; que cette disposition a pour seul objet d’inviter l’auteur d’une requête dont les conclusions à fins de sursis à exécution ont été rejetées faute de moyen sérieux d’annulation, à confirmer par écrit qu’il maintient sa demande à fin d’annulation ; que le désistement prévu par cette disposition ne pouvant être prononcé qu’à la condition que la notification du rejet des conclusions à fin de sursis à exécution comporte expressément l’indication des conséquences pouvant résulter pour le requérant de l’absence de confirmation de ses conclusions à fin d’annulation, les dispositions contestées ne méconnaissent ni le principe à valeur constitutionnelle du droit d’exercer un recours juridictionnel, ni le droit d’accès à un juge consacré par les stipulations de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
Considérant, par ailleurs, que ces dispositions sont par elles-mêmes dépourvues d’incidence sur la procédure de sursis à exécution organisée en vertu des articles R. 118 et suivants du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le pouvoir réglementaire restreindrait les droits des requérants à cette procédure en en modifiant la nature et aurait ainsi pris une mesure relevant de la compétence du législateur en violation de l’article 34 de la Constitution doit être écarté ;
Sur les conclusions dirigées contre les paragraphes I et III de l’article 7 du décret attaqué :
Considérant, d’une part, qu’aux termes de l’article R. 138 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel tel qu’il a été modifié par le paragraphe I de l’article 7 du décret attaqué : « La requête et les mémoires en observations, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés au greffe. /La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 139 et R. 141. /Les répliques et autres mémoires, observations ou pièces sont communiqués s’ils contiennent des éléments nouveaux » ; que cette disposition fait obligation de communiquer à toutes les parties l’ensemble des mémoires et pièces soumis au débat contradictoire ; que ne sont toutefois pas soumis à une telle exigence les répliques et autres mémoires, observations ou pièces par lesquels les parties se bornent à réitérer des éléments de fait ou de droit qu’elles ont antérieurement fait valoir au cours de la procédure ;

Considérant, d’autre part, qu’aux termes de l’article R. 139 du code dans sa rédaction résultant du paragraphe III de l’article 7 du décret attaqué : « Les décisions prises par le président ou le rapporteur pour l’instruction des affaires sont notifiées aux parties, en même temps que les copies, produites en exécution des articles R. 89 et suivants et de l’article R. 98, des requêtes et mémoires et pièces déposés au greffe. La notification peut être effectuée au moyen de lettres simples. /Toutefois, les notifications de la requête, du mémoire en défense, des demandes de régularisation, des mises en demeure, des ordonnances de clôture, des avis d’audience, des mesures d’instruction prises en application des articles R. 158 à R. 184 ainsi que l’information prévue à l’article R. 153-1 sont obligatoirement effectuées au moyen de lettres recommandées avec demande d’avis de réception (…) » ;
Considérant qu’il appartient au juge administratif, agissant en vertu des pouvoirs d’instruction qui lui sont conférés en la matière par le code des tribunaux administratifs et descours administratives d’appel, d’assurer la communication des mémoires et autres pièces de la procédure dans le respect du principe du contradictoire ; que ni les dispositions précitées de l’article R. 138 exemptant de l’obligation de communication les répliques et autres pièces dépourvues d’élément nouveau, ni celles de l’article R. 139 relatives au mode de communication des mémoires et pièces n’ont pour objet et ne pourraient avoir légalement pour effet de dispenser le juge de s’assurer par tous moyens du respect du principe général de procédure susénoncé ainsi que de celui des droits de la défense ; qu’elles ne portent pas atteinte au principe de l’égalité devant la justice et ne méconnaissent pas les dispositions de l’article L. 4 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ;
Sur les conclusions dirigées contre les paragraphes V et VI de l’article 7 et le paragraphe II de l’article 10 du décret attaqué :
Considérant, d’une part, que l’article R. 142 du code applicable aux tribunaux administratifs dans sa rédaction résultant du paragraphe V de l’article 7 du décret attaqué dispose que : « (…) Lorsque les circonstances de l’affaire le justifient et, notamment, en cas de conclusions à fin de sursis à exécution de la décision attaquée, le président de la formation de jugement peut, dès l’enregistrement de la requête, faire usage du pouvoir prévu au premier alinéa de l’article R. 154 de fixer la date à laquelle l’instruction sera close. Lors de la notification de cette ordonnance aux parties, celles-ci sont informées de la date prévue pour l’audience. Cette information ne tient pas lieu de l’avertissement prévu à l’article R. 193 » ; que l’article R. 147 du code modifié par le paragraphe I de l’article 7 du décret attaqué comporte les mêmes dispositions pour les cours administratives d’appel ;

Considérant, d’autre part, qu’aux termes de l’article R. 155 du code modifié par le paragraphe II de l’article 10 du décret attaqué : « Si le président de la formation de jugement n’a pas pris une ordonnance de clôture, l’instruction est close trois jours francs avant la date de l’audience indiquée dans l’avis d’audience prévu à l’article R. 193. Cet avis le mentionne. /Toutefois, dans le cas prévu à l’article R. 193 où, en raison de l’urgence, une décision expresse du président de la formation de jugement a réduit à deux jours le délai de convocation à l’audience, l’instruction est close soit après que les parties ou leurs mandataires ont formulé leurs observations orales, soit, si ces parties sont absentes ou ne sont pas représentées, après appel de leur affaire à l’audience » ;
Considérant que ces dispositions permettent au juge compétent de prendre des mesures nécessaires au bon fonctionnement du service public de la justice, notamment lorsque les circonstances de l’affaire le commandent ou dans le cadre de procédures adaptées à la nature des demandes et à la nécessité d’assurer une décision rapide ; qu’elles ne dérogent pas à l’obligation faite au juge de respecter le principe du caractère contradictoire de la procédure ; qu’en particulier il appartient au président de la formation de jugement, dans le cas où une partie produirait des conclusions ou moyens nouveaux ne pouvant utilement être discutés par les autres parties avant la clôture de l’instruction, de décider sa réouverture ; qu’en instituant par les dispositions contestées les règles de procédure et notamment les délais susmentionnés, l’autorité réglementaire n’a méconnu ni les stipulations de l’article 6 de la convention européenne des droits de l’homme, ni le principe du respect des droits de la défense ; qu’elle n’a pas entaché son appréciation de la portée des mesures prises d’une erreur manifeste ;
Sur les conclusions dirigées contre le paragraphe II de l’article 7 du décret attaqué :
Considérant que le paragraphe II de l’article 7 du décret attaqué a inséré dansle code des tribunaux administratifs et des cours administratifs d’appel un article R. 138-1 aux termes duquel : « Sauf s’il est signé par un des mandataires mentionnés à l’article R. 108, le mémoire en défense ou en intervention présenté par plusieurs personnes physiques ou morales doit comporter, parmi les signataires, la désignation d’un représentant unique. /A défaut, le premier dénommé sera averti par le greffier en chef qu’il est considéré comme le représentant mentionné à l’alinéa précédent, sauf à provoquer de la part des autres signataires la désignation d’un autre représentant unique choisi parmi eux et d’en avertir le tribunal ou la cour. /A l’exception de la notification de la décision prévue aux articles R. 209 et R. 212, les actes de procédure seront valablement accomplis à l’égard du représentant unique » ;

Considérant qu’il résulte de ces dispositions que, dans le cas où les auteurs d’un mémoire en défense ou en intervention présenté par plusieurs personnes physiques ou morales ne procèdent pas d’eux-mêmes à la désignation d’un mandataire unique, lesdits défendeurs ou intervenants doivent être regardés comme ayant choisi d’être représentés par le premier dénommé ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces dispositions n’ont pas pour effet d’exclure de la procédure sans qu’ils en soient avertis les défendeurs ou intervenants autres que le premier dénommé, en violation du principe du caractère contradictoire de la procédure et des droits de la défense ;
Sur les conclusions dirigées contre le paragraphe I de l’article 8 du décret attaqué :
Considérant qu’aux termes de l’article R. 149-1, inséré dans le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel par le paragraphe I de l’article 8 du décret attaqué : « Lorsque des conclusions sont entachées d’une irrecevabilité susceptible d’être couverte après l’expiration du délai de recours, la juridiction ne peut les rejeter en relevant d’office cette irrecevabilité qu’après avoir invité leur auteur à les régulariser. /La demande de régularisation mentionne qu’à défaut de régularisation, les conclusions pourront être rejetées comme irrecevables dès l’expiration du délai imparti qui, sauf urgence, ne peut être inférieur à quinze jours. La demande de régularisation tient lieu de l’information prévue à l’article R. 153-1 (…) » et qu’aux termes de l’article R. 149-2 issu de la même disposition du décret : « A l’expiration du délai, qui ne peut être inférieur à un mois, fixé par le président de la formation de jugement dans une mise en demeure, les irrecevabilités prévues aux articles R. 87-1, R. 89, R. 94, R. 108 et R. 116 ne sont plus susceptibles d’être couvertes en cours d’instance. La mise en demeure le mentionne. /Dans les cas prévus aux articles R. 87-1, R. 108 et R. 116 le délai prévu à l’alinéa précédent est interrompu par une demande d’aide juridictionnelle » ;
Considérant que le délai minimal prévu par ces deux articles pour la régularisation qu’ils prévoient n’est pas de nature à interdire aux parties de donner utilement suite aux invitations ainsi formulées par la juridiction qui devront faire mention de ce délai ; qu’ainsi elles ne peuvent être regardées comme méconnaissant le principe du respect des droits de la défense ;
Sur les conclusions dirigées contre l’article 9 du décret attaqué :
Considérant que l’article 9 du décret attaqué, complétant l’article R. 153-1 du code, a pour objet de préciser que, dans le cas où a été communiqué aux parties par la juridiction un moyen susceptible d’être relevé d’office par celle-ci, une éventuelle clôture de l’instruction ne fait pas obstacle à ce que les parties formulent les observations que ladite communication leur paraît appeler ; que cette disposition, précisant une garantie procédurale bénéficiant aux parties, ne porte atteinte ni au principe du contradictoire ni aux droits de la défense ;

Sur les conclusions dirigées contre le paragraphe I de l’article 14 du décret attaqué :
Considérant que le paragraphe II de l’article 14 du décret attaqué modifie l’article R. 205 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel en prévoyant que serait fixé à un mois le délai pendant lequel le président du tribunal administratif peut, par ordonnance, rectifier une erreur ou une omission matérielle entachant la minute d’un jugement ou d’une ordonnance ; qu’en prévoyant que ce délai courrait du jour de la notification aux parties de ce jugement ou de cette ordonnance, et non plus du jour de sa lecture, la disposition susanalysée, loin de réduire les garanties de procédure reconnues aux justiciables, les a au contraire étendues ; qu’eu égard à la nature même de cette voie de recours, le délai d’un mois prévu par la disposition contestée n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;
Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que les auteurs des requêtes susvisées ne sont pas fondés à demander l’annulation du décret attaqué ;
Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 :
Considérant que les dispositions de l’article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à verser au Syndicat des avocats de France, à l’Union des fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilés et à l’Association des juristes de contentieux de droit public les sommes qu’ils demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;
Article 1^er : Les requêtes du Syndicat des avocats de France, de M. X…, de l’Union des fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilés, de l’Association des juristes de contentieux de droit public, du Conseil national des barreaux, de M. B…, de M. A…, de M. Y…, de M^me Z…, de M. Huglo, de l’Association des avocats spécialisés de droit administratif et de l’ordre des avocats à la cour de PAris sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au Syndicat des avocats de France, à M. Peter X…, à l’Union des fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilés, à l’Association des juristes de contentieux de droit public, au Conseil national des barreaux, à M. Jean-Louis B…, à M. Stéphane A…, à M. Jean-Daniel Y…, à M^me Sylvie Z…, à M. Christian Huglo, à l’Association des avocats spécialisés de droit administratif, à l’ordre des avocats à la cour de PAris, au Premier ministre, au garde des sceaux, ministre de la justice et au secrétaire d’Etat à l’outre-mer.