Conseil d'Etat, 1 / 2 SSR, du 13 novembre 2002, 229965, inédit au recueil Lebon

Vu 1°), sous le n° 229965, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 6 février et 3 mai 2001 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentés pour le SYNDICAT NATIONAL DU PERSONNEL NAVIGANT COMMERCIAL, dont le siège est …, représenté par ses représentants légaux ; le SYNDICAT NATIONAL DU PERSONNEL NAVIGANT COMMERCIAL demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 4 décembre 2000 portant agrément de la convention du 1^er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage et du règlement annexé à cette convention ;
2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 30 000 F (soit 4 573,47 euros) au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;
Vu 2°), sous le n° 229968, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 6 février et 3 mai 2001, présentés pour l’UNION SYNDICALE DU PERSONNEL NAVIGANT TECHNIQUE, dont le siège est Roissy Pôle, Continental square, 1, place de Londres à Roissy-Charles-de-Gaulle (95727), représentée par ses représentants légaux, le SYNDICAT NATIONAL DES PILOTES DE LIGNE, dont le siège est …, représenté par ses représentants légaux et le SYNDICAT NATIONAL DES PILOTES NAVIGANTS DE L’AVIATION CIVILE, dont le siège est … (75749), représenté par ses représentants légaux ; l’UNION SYNDICALE DU PERSONNEL NAVIGANT TECHNIQUE et autres demandent au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 4 décembre 2000 portant agrément de la convention du 1^er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage et du règlement annexé à cette convention ;
2°) de condamner l’Etat à leur verser la somme de 17 940 F (soit 2 734,94 euros) au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu le code du travail ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
 – le rapport de M^lle Landais, Auditeur ;
 – les observations de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du SYNDICAT NATIONAL DU PERSONNEL NAVIGANT COMMERCIAL, de la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, avocat de la Confédération française démocratique du travail et de la Confédération française des travailleurs chrétiens, de la SCP Gatineau, avocat du Mouvement des entreprises de France et de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises, de la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat de l’Union professionnelle artisanale et de M^e Luc-Thaler, avocat de l’UNION SYNDICALE DU PERSONNEL NAVIGANT TECHNIQUE, du SYNDICAT NATIONAL DES PILOTES DE LIGNE et du SYNDICAT NATIONAL DES PILOTES NAVIGANTS DE L’AVIATION CIVILE,
 – les conclusions de M. Stahl, Commissaire du gouvernement ;

Considérant que les requêtes présentées pour le SYNDICAT NATIONAL DU PERSONNEL NAVIGANT COMMERCIAL sous le n° 229965 et pour l’UNION SYNDICALE DU PERSONNEL NAVIGANT TECHNIQUE, le SYNDICAT NATIONAL DES PILOTES DE LIGNES et le SYNDICAT NATIONAL DES PILOTES NAVIGANTS DE L’AVIATION CIVILE, sous le n° 229968, sont dirigées contre l’arrêté du 4 décembre 2000 portant agrément de la convention du 1^er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage et du règlement annexé à cette convention ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par une même décision ;
Considérant que la légalité d’un arrêté ministériel portant agrément d’un accord « ayant pour objet exclusif le versement d’allocations spéciales aux travailleurs privés d’emploi et, éventuellement aux travailleurs partiellement privés d’emploi » est nécessairement subordonnée à la légalité des stipulations de l’accord en cause ; qu’eu égard à la nature particulière d’un tel accord qui, en vertu de l’article L. 351-8 du code du travail, détermine, lorsqu’il est agréé, les mesures d’application des articles L. 351-3 à L. 351-7 du code du travail et ne produit d’effet que du fait de cet agrément, il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un recours contre l’arrêté d’agrément, de se prononcer sur les moyens mettant en cause la légalité des clauses de l’accord, sauf à renvoyer à l’autorité judiciaire l’examen des questions soulevant une difficulté sérieuse relative soit aux conditions de conclusion de l’accord soit à l’interprétation de la commune intention de ses auteurs ; que, toutefois, lorsque l’autorité judiciaire, saisie d’une action en nullité de l’accord, a prononcé l’annulation de tout ou partie des clauses de cet acte, il appartient au juge administratif de constater que l’arrêté d’agrément est privé de base légale en ce qu’il concerne les clauses annulées et d’en prononcer dans cette mesure l’annulation ;
Sur l’arrêté attaqué en tant qu’il agrée les stipulations des articles 6 de la convention et 50 du règlement annexé :
Considérant que, par une décision du 11 juillet 2001, le Conseil d’Etat statuant au contentieux a annulé l’arrêté attaqué en tant qu’il agrée les stipulations du deuxième alinéa de l’article 6 de la convention et celles de l’article 50 du règlement annexé ; que les conclusions tendant à l’annulation de l’arrêté en tant qu’il agrée ces mêmes stipulations sont, par suite, devenues sans objet ;
Sur l’arrêté attaqué en tant qu’il agrée les autres stipulations de la convention ou du règlement annexé :
En ce qui concerne la négociation ayant précédé la signature de la convention :

Considérant que, si les requérants soutiennent que la négociation ayant conduit à l’adoption de la convention agréée par l’arrêté attaqué aurait été viciée par l’absence de deux syndicats représentatifs de travailleurs et par l’attitude de l’une des organisations d’employeurs, il ressort des pièces du dossier que ces deux syndicats ont refusé de prendre part aux dernières étapes de la négociation, alors qu’ils y étaient invités ; qu’en outre, les requérants n’apportent aucune précision tendant à montrer que le comportement de l’une des parties à la négociation aurait dénaturé celle-ci ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la convention agréée par l’arrêté attaqué serait intervenue à l’issue d’une négociation irrégulière ne peut qu’être écarté ;
En ce qui concerne le principe même du plan d’aide au retour à l’emploi (PARE) tel qu’il est défini par l’article 1^er de la convention et par les articles 14 à 20 du règlement annexé :
Considérant qu’en vertu des dispositions combinées des articles L. 351-1, L. 351-2, L. 351-3 et L. 351-19 du code du travail, les travailleurs involontairement privés d’emploi, aptes au travail et cherchant un emploi, ont droit à un revenu de remplacement prenant la forme notamment d’allocations d’assurance qui sont accordées pour une durée limitée, compte tenu de l’âge des intéressés et de leurs références de travail ; que l’article L. 351-16 du même code dispose que : « la condition de recherche d’emploi prévue à l’article L. 351-1 est satisfaite dès lors que les intéressés sont inscrits comme demandeurs d’emploi et accomplissent des actes positifs de recherche d’emploi » ; que l’article R. 351-27 précise que « sont considérés comme étant à la recherche d’un emploi, pour l’application de l’article L. 351-16, les personnes inscrites à l’ANPE qui accomplissent de manière permanente ( …) toutes les démarches en leur pouvoir en vue de leur reclassement ou de leur insertion professionnelle » ; que les dispositions du 2 de l’article R. 351-28 sanctionnent par l’exclusion du revenu de remplacement les personnes qui « ne peuvent justifier de l’accomplissement d’actes positifs de recherche d’emploi » ;

Considérant qu’il résulte de ces dispositions que l’absence ou l’insuffisance notoire d’actes positifs de recherche d’emploi peut donner lieu à tout moment à une exclusion temporaire ou définitive du revenu de remplacement ; que les stipulations de la convention du 1^er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage et de son règlement annexé, en faisant de l’engagement formel du demandeur d’emploi à respecter un « plan d’aide au retour à l’emploi », signé par lui et contenant notamment les démarches qu’il doit réaliser dans le cadre de sa recherche d’emploi, une condition au versement de l’allocation, se bornent à rappeler les exigences légales du régime d’assurance chômage, qui font de l’accomplissement d’actes positifs de recherche d’emploi l’une des conditions du versement de l’allocation, sans ajouter à celles-ci ni porter atteinte à la nature même de ce régime ; que les stipulations de la convention du 1^er janvier 2001 et de son règlement annexé relatives au « plan d’aide au retour à l’emploi » définissent ainsi, conformément aux dispositions de l’article L. 351-8 du code du travail, les mesures d’application de l’une des conditions posées par le législateur au versement de l’allocation d’assurance chômage ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué porterait agrément d’un accord n’ayant pas pour objet exclusif le versement d’allocations spéciales aux travailleurs sans emploi et, éventuellement, aux travailleurs partiellement privés d’emploi et méconnaîtrait, dans cette mesure, l’article L. 352-2 du code du travail doit être écarté ;
Considérant, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, que les stipulations de la convention du 1^er janvier 2001 et de son règlement annexé relatives au « plan d’aide au retour à l’emploi » ne portent pas atteinte à la nature même du régime d’assurance chômage, qui fait de la recherche d’emploi l’une des conditions du versement de l’allocation ; que, par suite, le moyen tiré de ce que ces stipulations mettraient en cause la nature de ce régime d’assurance en créant un « dispositif d’assistance individuel » et empièteraient ainsi sur le domaine de compétence que l’article 34 de la Constitution réserve au législateur ne peut qu’être écarté ;
En ce qui concerne les stipulations de l’article 26 du règlement annexé :
Considérant qu’aux termes de l’article L. 351-20 du code du travail, dans sa rédaction issue de la loi du 29 juillet 1998 : « Les allocations du présent chapitre peuvent se cumuler avec les revenus tirés d’une activité occasionnelle ou réduite ainsi qu’avec les prestations de sécurité sociale ou d’aide sociale dans les conditions et limites fixées, pour l’allocation d’assurance prévue au 1° de l’article L. 351-2, par l’accord prévu à l’article L. 351-8, et, pour les allocations de solidarité mentionnées du 2° du même article L. 351-2, par décret en Conseil d’Etat » ;

Considérant qu’il résulte de ces dispositions que les partenaires conventionnels étaient compétents pour définir les règles gouvernant le cumul de l’allocation chômage avec les avantages de vieillesse, qu’ils soient versés par le régime général, les régimes spéciaux ou les institutions de retraite complémentaire dès lors que ces avantages constituent dans leur ensemble des « prestations de sécurité sociale » au sens des dispositions législatives précitées ; En ce qui concerne les stipulations de l’article 27 du règlement annexé :
Considérant que l’article 27 du règlement annexé prévoit que : « Sur le montant de l’allocation, est précomptée une participation de 1,2 % assise sur le salaire journalier de référence./ Le prélèvement de cette participation ne peut avoir pour effet de réduire le montant des allocations tel qu’il est fixé au dernier alinéa de l’article 23./ Le produit de cette participation est affecté au financement des retraites complémentaires des allocataires du régime d’assurance chômage » ;
Considérant qu’aux termes de l’article L. 352-2 du code du travail : « Les accords ayant pour objet exclusif le versement d’allocations spéciales aux travailleurs sans emploi et, éventuellement, aux travailleurs partiellement privés d’emploi, peuvent être agréés par arrêté du ministre chargé du travail (.) » ; que, par ailleurs, sous réserve des garanties collectives instituées par des dispositions législatives ou réglementaires, l’article L. 911-1 du code de la sécurité sociale confie aux partenaires sociaux le soin d’organiser par voie de conventions ou d’accords collectifs les garanties collectives dont bénéficient les salariés, anciens salariés et ayants droit en complément de celles qui résultent de l’organisation de la sécurité sociale ; qu’ainsi, s’agissant des régimes de retraite complémentaire instaurés par voie d’accords collectifs, il résulte de la combinaison des dispositions législatives précitées que les partenaires conventionnels sont légalement habilités à prévoir les modalités de financement de ces régimes ; que, notamment, lorsqu’il est prévu conventionnellement que les périodes de chômage sont prises en compte pour l’évaluation des droits à retraite complémentaire des salariés, les partenaires conventionnels sont légalement habilités à déterminer la participation des travailleurs privés d’emploi au financement de cette retraite ;

Considérant, il est vrai, que l’article L. 911-1 du code de la sécurité sociale réserve, ainsi qu’il a été dit plus haut, le cas des garanties collectives instituées par voie législative ou réglementaire ; que tel est le cas du régime de retraite complémentaire du personnel navigant professionnel civil, applicable aux personnels que représentent les syndicats requérants, et qui a été institué par le législateur à l’article L. 426-1 du code de l’aviation civile ;
Mais considérant que cet article pose notamment le principe du financement de ce régime par des cotisations versées par les employeurs et les employés et confie au pouvoir réglementaire le soin de déterminer ses modalités d’application ; qu’en vertu de cette habilitation, l’article R. 426-13 du même code dispose que les périodes de chômage indemnisé sont comptabilisées au titre de la constitution des droits à retraite complémentaire, tandis que l’article R. 426-14 prévoit que l’UNEDIC verse à la caisse de retraite complémentaire de ces personnels tout ou partie des cotisations dues par les salariés privés d’emploi et indemnisés par elle au titre de la validation de ces périodes de chômage ; qu’ainsi, les parties signataires du règlement annexé à la convention du 1^er janvier 2001 se sont bornées à définir, dans le cadre fixé par ces dispositions réglementaires, le taux de la participation des travailleurs privés d’emploi au financement de ce régime de retraite complémentaire, dont le principe a été prévu par la loi ; que, dès lors, le moyen tiré de ce qu’ils auraient, ce faisant, empiété sur le domaine législatif ne peut qu’être écarté ;
En ce qui concerne les stipulations relatives aux rôles respectifs des services de l’Etat et des institutions gestionnaires du régime d’assurance chômage :
Considérant qu’aux termes de l’article L. 311-8 du code du travail, l’agence nationale pour l’emploi peut conclure des conventions avec notamment les institutions gestionnaires du régime d’assurance chômage afin de charger ces dernières « d’accueillir les demandeurs d’emploi et de les informer de leurs droits et obligations » ainsi que d’assurer la gestion matérielle de la liste des demandeurs d’emploi ; que, sur le fondement de ces dispositions, l’agence nationale pour l’emploi a conclu le 5 juillet 1996 avec l’UNEDIC une convention agréée le 13 janvier 1997 pour charger les ASSEDIC d’assurer l’accueil et le recensement des demandeurs d’emploi ainsi que la tenue de leur dossier ; que les stipulations des articles 14 et 16 du règlement annexé à la convention du 1^er janvier 2001 ne font que reprendre ce dispositif, sans par conséquent empiéter sur les compétences que l’agence nationale pour l’emploi tient, au titre de ses responsabilités en matière de placement des demandeurs d’emploi, des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code du travail ;
Considérant qu’il résulte des dispositions combinées des articles L. 351-17, R. 351-28 et R. 351-29 du code du travail que les services de l’Etat sont seuls compétents pour procéder à l’exclusion temporaire du revenu de remplacement dans les cas énoncés par ces dispositions qui sont d’ailleurs rappelées par l’article 19 du règlement annexé à la convention du 1^er janvier 2001 ;

Considérant, en premier lieu, que les parties à la convention, en prévoyant par le paragraphe premier de l’article 20 de ce règlement annexé, de faire participer l’ASSEDIC à l’instruction préalable des dossiers d’exclusion et en donnant à l’ASSEDIC, comme le prévoit le troisième paragraphe du même article, le pouvoir de saisir l’autorité administrative compétente en cas de doute sur la validité de la recherche d’emploi ou sur la volonté de suivre une formation prévue par le projet d’action personnalisé, se sont bornées à faire application des dispositions de l’article R. 351-31 du code du travail, qui imposent aux institutions gestionnaires du régime d’assurance chômage de communiquer périodiquement aux services du travail et de l’emploi tous renseignements administratifs nécessaires à l’accomplissement des missions de contrôle ;
Considérant, en second lieu, que le deuxième paragraphe de l’article 20 du règlement annexé autorise l’ASSEDIC, sans que l’intéressé soit préalablement mis à même de présenter des observations écrites ou orales, à suspendre le paiement des allocations dans le cas où l’allocataire ne se présente pas à un entretien ou ne renvoie pas des pièces justificatives ; que, par un jugement du 2 juillet 2002, le tribunal de grande instance de Paris a prononcé l’annulation de ces stipulations ; que, toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce jugement serait devenu définitif ; que, dès lors, le Conseil d’Etat ne peut en tirer aucune conséquence immédiate quant à la légalité de l’arrêté d’agrément ; que, par suite, il y a lieu de surseoir à statuer jusqu’à ce que l’autorité judiciaire se soit prononcée définitivement sur le sort des stipulations de l’article 20 paragraphe 2 du règlement annexé ;
En ce qui concerne les stipulations de la convention et de son règlement annexé confiant un pouvoir normatif à la commission paritaire nationale :
Considérant que, par le même jugement du 2 juillet 2002, le tribunal de grande instance de Paris a prononcé l’annulation des stipulations des paragraphes 2 et 5 de l’article 1^er et du paragraphe 1, troisième alinéa, de l’article 4 de la convention ainsi que celle des articles 2, quatrième alinéa, 10, paragraphe 2 b), 24, 30 paragraphe 3, 41 et 51 dernier alinéa du règlement annexé au motif qu’elles confieraient illégalement un pouvoir normatif à la commission paritaire nationale ; qu’ainsi, pour la raison précédemment mentionnée tenant au caractère non définitif du jugement, il appartient au Conseil d’Etat de surseoir à statuer sur la légalité de l’arrêté d’agrément en tant qu’il concerne ces clauses jusqu’à ce que l’autorité judiciaire se soit prononcée définitivement sur leur sort ;
Article 1^er : Il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions des requêtes tendant à l’annulation de l’arrêté attaqué en tant qu’il agrée les articles 6 de la convention du 1^er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage et 50 du règlement annexé à cette convention.
Article 2 : Il est sursis à statuer sur les conclusions des requêtes susvisées dirigées contre l’arrêté attaqué, en tant qu’il agrée les stipulations des articles 10-2, 20-2, 24, 26, 30-3, 41 et 51 dernier alinéa du règlement annexé, ainsi que sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, jusqu’à ce que l’autorité judiciaire se soit prononcée définitivement sur le sort de ces stipulations.
Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.
Article 5 : La présente décision sera notifiée au SYNDICAT NATIONAL DU PERSONNEL NAVIGANT COMMERCIAL, à l’UNION SYNDICALE DU PERSONNEL NAVIGANT TECHNIQUE, au SYNDICAT NATIONAL DES PILOTES DE LIGNE, au SYNDICAT NATIONAL DES PILOTES NAVIGANTS DE L’AVIATION CIVILE, à la Confédération française démocratique du travail, au Mouvement des entreprises de France, au Conseil de l’union professionnelle artisanale, à la Confédération générale des petites et moyennes entreprises, à la Confédération française des travailleurs chrétiens, à la Confédération française de l’encadrement-CGC et au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité.