Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 2 octobre 2019, 420808

Vu la procédure suivante :

M^me F… A…, M^me J… A…, M. M… C…, M^me I… B…, M. L… G… et M^me K… H… ont demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 2 décembre 2015 par laquelle le maire de Limonest a délivré à M. D… E… le permis de construire une maison individuelle au lieu-dit Saint-André Nord sur un terrain cadastré D 768 et D 775. Par un jugement n° 1600993 du 20 mars 2018, le tribunal administratif de Lyon a rejeté la requête comme irrecevable en tant qu’elle était présentée par M^mes A… et a annulé la décision attaquée.

1° Sous le n° 420808, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 22 mai et 22 août 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la commune de Limonest demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) de mettre à la charge de M^mes A…, M. C…, M^me B…, M. G… et M^me H… la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 420851, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 23 mai et 3 août 2018, M. D… E… demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler le même jugement du tribunal administratif de Lyon ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter la demande de M^mes A…, M. C…, M^me B…, M. G… et M^me H… ;

3°) de mettre à la charge de M. C…, M^me B…, M. G… et M^me H… la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

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Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

 – le code de l’urbanisme ;

 – la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 ;

 – la loi n° 2011-12 du 5 janvier 2011 ;

 – la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ;

 – le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

— le rapport de M. Arnaud Skzryerbak, maître des requêtes,

— les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Gaschignard, avocat de la commune de Limonest, à M^e Le Prado, avocat de M. C… et de M. G… et à la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, Hannotin, avocat de M. E… ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par une décision du 2 décembre 2015, le maire de Limonest a délivré à M. E… le permis de construire une maison individuelle au lieu-dit Saint-André Nord sur un terrain cadastré D 768 et D 775. Par un jugement du 20 mars 2018, le tribunal administratif de Lyon a annulé pour excès de pouvoir cette décision en retenant deux motifs d’illégalité, tirés, d’une part, de ce que le permis de construire avait été accordé à la faveur d’une disposition du plan local d’urbanisme, prévoyant un « polygone d’implantation » sur le terrain d’assiette du projet, entachée d’erreur manifeste d’appréciation et, d’autre part, de ce qu’il méconnaissait les dispositions de l’article 11 N du règlement de ce plan. Par deux pourvois qu’il y a lieu de joindre, la commune de Limonest et M. E… demandent l’annulation de ce jugement.

En ce qui concerne la légalité du plan local d’urbanisme :

2. Aux termes de l’article R. 123-8 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue du décret du 27 mars 2001 modifiant le code de l’urbanisme et le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et relatif aux documents d’urbanisme : « Les zones naturelles et forestières sont dites »zones N« . Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l’existence d’une exploitation forestière, soit de leur caractère d’espaces naturels. / (…) des constructions peuvent être autorisées dans des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées, à la condition qu’elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages ». Sur le fondement de ces dispositions, le conseil de la communauté urbaine de Lyon a, par une délibération du 11 juillet 2005 approuvant le plan local d’urbanisme du Grand Lyon, prévu à l’article 2 du règlement de la zone N que, dans le sous-secteur N2b, dédié à la gestion d’une urbanisation préexistante ou résiduelle en zone naturelle, sont notamment admises les constructions destinées à l’habitation localisées dans des « polygones d’implantation » inscrits aux documents graphiques, sous réserve que leur localisation, leur nombre et leur nature ne portent pas atteinte aux caractéristiques des lieux.

3. L’article 19 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement a créé, dans le code de l’urbanisme, un article L. 123-1-5 fixant le contenu du règlement du plan local d’urbanisme et disposant, à son 14°, que : « (…) Dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, le règlement peut délimiter des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées à la condition qu’elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. Le règlement précise les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des constructions permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. (…) ». Il résulte du V de cet article, dans sa rédaction précisée par la loi du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne, que si ces dispositions sont entrées en vigueur six mois après la publication de la loi, " Les plans locaux d’urbanisme approuvés avant [cette] date (…) demeurent applicables. Ils intègrent les dispositions de la présente loi lors de leur prochaine révision (…) « . Le I de l’article 157 de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové a ensuite modifié les dispositions de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme en prévoyant notamment que la délimitation de ces secteurs interviendrait » à titre exceptionnel « et » après avis de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles ". En vertu de son IV, les secteurs délimités par le plan local d’urbanisme en application du 14° de l’article L. 123-1-5, dans sa rédaction en vigueur antérieurement à la publication de la loi du 24 mars 2014, demeurent .soumis à ces dispositions jusqu’à la première révision de ce plan engagée après cette publication

4. Sous réserve, en ce qui concerne les vices de forme ou de procédure, des dispositions de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme, et à la condition de faire en outre valoir que ce permis méconnaît les dispositions d’urbanisme pertinentes remises en vigueur par l’effet de la déclaration d’illégalité, il peut être utilement soutenu devant le juge qu’un permis de construire a été délivré sous l’empire d’un document d’urbanisme illégal. Cette règle s’applique que le document ait été illégal dès l’origine ou que son illégalité résulte de circonstances de fait ou de droit postérieures. Par suite, le tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en se plaçant à la date de délivrance du permis de construire attaqué pour apprécier la légalité du plan local d’urbanisme sous l’empire duquel il a été délivré.

5. Il résulte en revanche des motifs de son jugement que le tribunal a examiné la légalité des dispositions du plan local d’urbanisme prévoyant un « polygone d’implantation » sur le terrain de M. E… au regard des dispositions de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme dans leur rédaction issue de la loi du 24 mars 2014, alors que, eu égard au fait que le plan local d’urbanisme, approuvé par une délibération du 11 juillet 2005 et révisé après l’entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2010, n’avait pas fait l’objet d’une révision engagée après la publication de la loi du 24 mars 2014, le polygone d’implantation demeurait soumis aux dispositions antérieurement applicables, dont la portée n’était pas équivalente à celle des dispositions appliquées par le tribunal. Celui-ci a donc méconnu le champ d’application de la loi dans le temps. Il y a lieu, sans qu’il soit besoin d’examiner les moyens des pourvois dirigés contre le même motif, de relever l’erreur de droit qui entache le premier motif retenu par le tribunal pour annuler le permis de construire.

En ce qui concerne l’illégalité du permis de construire attaqué au regard de l’article 11 N du règlement du plan local d’urbanisme de la commune :

6. Aux termes de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ». En outre, aux termes de l’article 11 N du règlement du plan local d’urbanisme : « Par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou leur aspect extérieur, les constructions doivent respecter le caractère ou l’intérêt des lieux avoisinants, les sites, les paysages naturels (…) / 11.1 Principes généraux / Le projet doit participer à la préservation et à la mise en valeur des caractéristiques paysagères dominantes de la zone auxquelles toute construction doit s’articuler. / Par le traitement de leur aspect extérieur, les constructions doivent être intégrées au paysage environnant, en tenant compte des caractéristiques du contexte naturel (…) / 11.2 La volumétrie / Pour les constructions nouvelles, le gabarit de leurs volumes doit respecter l’équilibre du paysage (…) / 11.5 Les mouvements de terrain (déblais-remblais) / Les mouvements de terrain (déblais-remblais) nécessaires à l’implantation de la construction doivent être limités aux stricts besoins techniques et ne pas conduire à une émergence de la construction dans le paysage (…) ». Ces dispositions ont le même objet que celles de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres. Dès lors, ainsi que l’a jugé le tribunal administratif de Lyon, c’est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d’urbanisme que le juge doit apprécier, au terme d’un contrôle normal, la légalité de la décision attaquée.

7. En jugeant que le projet litigieux méconnaissait l’article 11 N du règlement du plan local d’urbanisme eu égard, d’une part, à sa forte visibilité compte tenu de son emprise, de sa hauteur et de son étalement sur la pente et, d’autre part, au caractère essentiellement naturel et non bâti du secteur, le tribunal a porté sur les faits qui lui étaient soumis une appréciation souveraine exempte de dénaturation.

8. Le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article 11 N du règlement du plan local d’urbanisme fonde à lui seul l’annulation pour excès de pouvoir, dans sa totalité, du permis de construire du 2 décembre 2015 prononcée par le tribunal. Par suite, la commune de Limonest et M. E… ne sont pas fondés à demander l’annulation du jugement du tribunal administratif de Lyon qu’ils attaquent.

Sur les conclusions relatives aux frais de l’instance :

9. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M^mes A…, M. C…, M^me B…, M. G… et M^me H…, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, les sommes que demandent la commune de Limonest et M. E…. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par M. C…, M^me B…, M. G… et M^me H… au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

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Article 1^er : Les pourvois de la commune de Limonest et de M. E… sont rejetés.

Article 2 : Les conclusions de M. C…, M^me B…, M. G… et M^me H… présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à la commune de Limonest, à M. D… E… et, pour l’ensemble des défendeurs, à M. M… C…, premier dénommé.