Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 17 février 2023, 453843, Inédit au recueil Lebon

Vu la procédure suivante :

Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 22 juin et 26 juillet 2021 et le 8 mars 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association One Voice demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 29 mars 2021 de la ministre de la transition écologique et du ministre de l’agriculture et de l’alimentation portant modification de l’arrêté du 8 octobre 2018 fixant les règles générales de détention d’animaux d’espèces non domestiques ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction signée à Washington le 3 mars 1973 ;

— le règlement (CE) n° 338/97 du Conseil du 9 décembre 1996 relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce ;

— le règlement (UE) n° 2016/429 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 relatif aux maladies animales transmissibles ;

— le règlement (UE) n° 2017/625 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 concernant les contrôles officiels et les autres activités officielles servant à assurer le respect de la législation alimentaire et de la législation relative aux aliments pour animaux ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être des animaux, à la santé des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques ;

— le code de l’environnement ;

— la décision n° 426241, 426253 du Conseil d’Etat, statuant au contentieux du 14 octobre 2020 ;

— le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

— le rapport de M^me Catherine Moreau, conseillère d’Etat en service extraordinaire,

— les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision n° 426241, 426253 du 14 octobre 2020, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux a annulé l’annexe 2 de l’arrêté du 8 octobre 2018 fixant les règles générales de détention des animaux d’espèces non domestiques en tant qu’elle ne prévoyait aucune formalité préalable pour la détention des animaux n’ayant pas atteint l’âge adulte et a enjoint aux ministres chargés de la transition écologique et de l’agriculture de modifier cette annexe, afin de prendre en compte ces animaux. L’association One Voice demande l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté du 29 mars 2021 portant modification de l’arrêté du 8 octobre 2018, pris pour l’exécution de cette décision du Conseil d’Etat, qui, en outre, modifie notamment certaines des dispositions de l’article 4 de l’arrêté du 8 octobre 2018.

2. Aux termes de l’article L. 412-1 du code de l’environnement, dans sa version issue de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages : « La production, le ramassage, la récolte, la capture, la détention, la cession à titre gratuit ou onéreux, à travers tout support, y compris numérique, l’utilisation, le transport, l’introduction quelle qu’en soit l’origine, l’importation sous tous régimes douaniers, l’exportation, la réexportation de tout ou partie d’animaux d’espèces non domestiques et de leurs produits ainsi que de tout ou partie de végétaux d’espèces non cultivées et de leurs produits, dont la liste est fixée par arrêtés conjoints du ministre chargé de l’environnement et, en tant que de besoin, du ou des ministres compétents, s’ils en font la demande, sont soumis, suivant la gravité de leurs effets sur l’état de conservation des espèces concernées et des risques qu’ils présentent pour la santé, la sécurité et la salubrité publiques, à déclaration ou à autorisation de l’autorité administrative délivrée dans les conditions et selon les modalités fixées par un décret en Conseil d’Etat () ». Pour l’application de ces dispositions, l’article R. 412-1 du code de l’environnement dispose que : « Les arrêtés prévus à l’article L. 412-1, pris par le ministre chargé de l’environnement, précisent les espèces ou les catégories de spécimens d’animaux non domestiques et de végétaux non cultivés concernés, les activités soumises à autorisation ou à déclaration () ». Aux termes de l’article R. 412-1-1 du même code : " Le ministre chargé de l’environnement fixe par arrêté : / 1° la forme des déclarations et des demandes d’autorisation ; / 2° les caractéristiques auxquelles doivent répondre les installations de production et de détention ainsi que les règles générales dans le respect desquelles doivent s’exercer les activités mentionnées à l’article L. 412-1 () ".

Sur la légalité externe de l’arrêté attaqué :

3. En vertu du II de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement, le projet de décision devant être soumis à la participation du public est mis à disposition du public, accompagné d’une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs du projet. Cet article prévoit également qu’au plus tard à la date de la publication de la décision et pendant une durée minimale de trois mois, l’autorité administrative qui a pris la décision rend publique, par voie électronique, la synthèse des observations et propositions du public.

4. En premier lieu, il ressort de la note de présentation du projet d’arrêté soumis à la consultation du public qu’elle précisait l’objet de l’annulation et de l’injonction prononcées par la décision du Conseil d’Etat du 14 octobre 2020. Cette note indiquait ensuite que le projet d’arrêté modificatif devait permettre à la fois de répondre à l’injonction ainsi prononcée et d’apporter des améliorations sur d’autres points du texte, dont elle décrivait précisément la teneur. L’association requérante n’est dès lors pas fondée à soutenir que cette note de présentation ne présentait pas de manière suffisamment détaillée et intelligible le contexte et les objectifs du projet d’arrêté soumis à consultation.

5. En second lieu, la circonstance que, contrairement à ce que prévoient les dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement, la synthèse des observations et propositions du public n’aurait pas été rendue publique avant la signature de l’arrêté attaqué est, par elle-même, sans incidence sur la légalité de cet arrêté.

Sur la légalité interne de l’arrêté attaqué :

En ce qui concerne les modifications apportées à l’annexe 2 de l’arrêté du 8 octobre 2018 relatives à la détention d’animaux n’ayant pas atteint l’âge adulte :

6. L’article 3 de l’arrêté attaqué a, d’une part, complété le paragraphe « Remarques » figurant en introduction de l’annexe 2 de l’arrêté du 8 octobre 2018 par un paragraphe ainsi rédigé : « Pour l’application des seuils ci-dessous, il est tenu compte de tous les animaux détenus, quel que soit leur âge. Par exception, les animaux nés dans l’élevage ne sont pas pris en compte tant qu’ils sont au stade juvénile », d’autre part, modifié l’en-tête de la deuxième colonne du tableau figurant dans cette annexe pour indiquer qu’elle porte sur le régime de détention en fonction du nombre de spécimens détenus et non plus, comme auparavant, sur les seuls effectifs d’animaux adultes.

7. Les dispositions de l’article L. 412-1 du code de l’environnement, citées ci-dessus, imposent au pouvoir règlementaire de tenir compte de la gravité des effets de la capture, la détention, la cession, l’importation et l’exportation des animaux d’espèces non domestiques sur l’état de conservation de ces espèces et des risques qu’ils présentent pour la santé, la sécurité et la salubrité publiques pour décider de soumettre ces activités à déclaration ou à autorisation.

8. Ainsi qu’il a été rappelé au point 1, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, par sa décision du 14 octobre 2020, a annulé l’annexe 2 de l’arrêté du 8 octobre 2018 en tant qu’elle ne prévoyait aucune formalité préalable pour la détention des animaux non domestiques n’ayant pas atteint l’âge adulte, au motif qu’en dispensant ainsi de toute formalité la détention de spécimens n’ayant pas atteint l’âge adulte, les auteurs de l’arrêté avaient méconnu les exigences découlant des dispositions de l’article L. 412-1 du code de l’environnement. S’il ne résulte pas de cette décision que les ministres auquel il a été enjoint de modifier l’annexe 2 de l’arrêté du 8 octobre 2018 afin d’y prendre en compte les animaux n’ayant pas atteint l’âge adulte étaient tenus de prévoir pour la détention de ces animaux le même régime, de déclaration ou d’autorisation, que pour les animaux adultes, les modifications auxquelles procède l’arrêté attaqué ne doivent pas méconnaître les exigences résultant des dispositions de l’article L. 412-1 du code de l’environnement.

9. Il ressort des pièces du dossier, en particulier de la note de présentation du projet d’arrêté versée au dossier de la consultation publique, que l’absence de décompte dans les effectifs des animaux n’ayant pas atteint l’âge adulte nés dans un élevage vise à prévenir l’effet dissuasif, pour les éleveurs non professionnels de ces animaux, d’un dépassement, du seul fait de la naissance de nouveaux spécimens, des seuils au-delà desquels la détention de ces animaux doit être soumise à la formalité de la déclaration ou faire l’objet d’une autorisation. Toutefois, outre que l’absence de correspondance entre le nombre d’animaux d’une espèce donnée détenus dans un élevage et le nombre de spécimens de cette espèce pris en compte pour le calcul des seuils fixés par l’annexe 2 aura pour effet d’accroître les difficultés de contrôle de ces élevages, l’absence de décompte des animaux juvéniles nés dans l’élevage accroît les risques que ces spécimens puissent être éliminés ou fassent l’objet de trafics avant qu’ils n’atteignent l’âge adulte. Dans ces conditions, l’association One Voice est fondée à soutenir que les auteurs de l’arrêté litigieux ont, en prévoyant une telle exception, méconnu les exigences découlant des dispositions de l’article L. 412-1 du code de l’environnement.

En ce qui concerne le marquage des animaux dont le séjour en France n’excède pas trois mois :

10. Aux termes de l’article L. 413-6 du code de l’environnement : « I. les mammifères, oiseaux, reptiles et amphibiens d’espèces non domestiques figurant sur les listes établies en application des articles L. 411-1, L. 411-2 et L. 412-1 détenus en captivité doivent être identifiés individuellement dans les conditions précisées par arrêté conjoint des ministres chargés de l’environnement et de l’agriculture ».

11. Le 2° de l’article 1er de l’arrêté attaqué remplace le premier tiret de l’article 4 de l’arrêté du 8 octobre 2018, qui permettait de dispenser de marquage dans les huit jours suivant leur arrivée au lieu de détention les animaux déjà marqués à l’aide d’un procédé autorisé dans leur pays de provenance et dont le séjour en France n’excède pas trois mois, pour prévoir que cette dispense s’applique « aux animaux dont le séjour en France n’excède pas trois mois, sous réserve qu’ils soient déjà marqués conformément aux dispositions prévues par la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction dite CITES ».

12. Il ressort des pièces du dossier que les animaux relevant de la disposition litigieuse sont des animaux en provenance d’un pays tiers à l’Union européenne qui font obligatoirement l’objet de contrôles douaniers et vétérinaires lors de leur entrée sur le territoire en application du règlement (UE) n° 2016/429 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 relatif aux maladies animales transmissibles et du règlement (UE) n° 2017/625 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 concernant les contrôles officiels et les autres activités officielles servant à assurer le respect de la législation alimentaire et de la législation relative aux aliments pour animaux ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être des animaux, à la santé des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques. Ces animaux sont, en outre, pendant toute la durée de leur détention sur le territoire national, soumis à l’obligation d’être inscrits sur le registre des entrées et sorties prévu par les articles 8 et 9 de l’arrêté du 8 octobre 2018. Par suite, eu égard aux contrôles et formalités existants, destinés à prévenir les risques pour la santé, la sécurité et la salubrité publique et le trafic d’animaux, les auteurs de l’arrêté attaqué ont pu dispenser de marquage ces animaux dont le séjour en France n’excède pas trois mois sans méconnaître l’article L. 413-6 du code de l’environnement ni, en tout état de cause, le principe de non-régression mentionné au 9° de l’article L. 110-1 du même code, et sans entacher ces dispositions d’erreur manifeste d’appréciation.

En ce qui concerne le classement de certaines espèces dans l’annexe 2 de l’arrêté du 8 octobre 2018 :

13. Le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation faute de modification du classement des espèces résultant de l’arrêté du 8 octobre 2018 n’est pas assorti de précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé et doit, dès lors, être écarté.

14. Il résulte de tout ce qui précède que l’association One Voice est fondée à demander l’annulation de l’article 3 de l’arrêté attaqué en tant qu’il complète le paragraphe « Remarques » figurant en introduction de l’annexe 2 de l’arrêté du 8 octobre 2018 en prévoyant que les animaux nés dans l’élevage ne sont pas pris en compte, tant qu’ils sont au stade juvénile, pour l’application des seuils déterminant les formalités applicables à leur régime de détention.

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros à verser à l’association One Voice au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : L’article 3 de l’arrêté du 29 mars 2021 est annulé en tant qu’il complète le paragraphe « Remarques » figurant en introduction de l’annexe 2 de l’arrêté du 8 octobre 2018 en prévoyant que les animaux nés dans l’élevage ne sont pas pris en compte tant qu’ils sont au stade juvénile.

Article 2 : L’Etat versera à l’association One Voice la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à l’association One Voice, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire.