CEDH, Note d’information sur les affaires 20958/14 et 38334/18, 16 décembre 2020, 20958/14;38334/18

Note d’information sur la jurisprudence de la Cour 247

Janvier 2021

Ukraine c. Russie (Crimée) (déc.) [GC] - 20958/14 et 38334/18

Décision 16.12.2020 [GC]

Article 1

Juridiction des États

Juridiction de la Russie concernant la Crimée 

Article 33

Requête interétatique

Existence alléguée d’une pratique administrative des autorités russes en Crimée emportant de multiples violations des droits conventionnels : recevable

En fait – Le gouvernement ukrainien soutient qu’à partir du 27 février 2014 la Fédération de Russie a exercé un contrôle effectif sur la République autonome de Crimée et sur la ville de Sébastopol, parties intégrantes de l’Ukraine, et qu’elle a adopté en Crimée ou à l’égard de celle-ci une pratique administrative constitutive de nombreuses violations de la Convention entre le 27 février 2014 et le 26 août 2015, dans le cadre de ce qui est présenté comme l’intégration de la Crimée à la Fédération de Russie.

En droit

Champ d’examen de l’affaire – Les questions de licéité en soi au regard du droit international de l’« annexion de la Crimée » et, en conséquence, du statut juridique de cette région qui en est résulté, n’ont pas été portées devant la Cour. Dès lors, elles sortaient du champ d’examen de l’affaire et la Cour ne les a pas abordées directement.

Défaut allégué de griefs véritables – Le caractère politique des raisons qui ont pu conduire un gouvernement requérant à introduire une requête étatique devant la Cour ou les implications que la décision de la Cour pourrait avoir sont dépourvus de pertinence pour l’établissement de sa compétence pour statuer sur les questions juridiques dont elle est saisie au titre de la compétence que lui confère expressément l’article 19 de la Convention. L’exception préliminaire soulevée par le gouvernement défendeur sur ce terrain est rejetée.

Approche concernant la preuve – La Cour retient son approche habituelle relativement à la charge de la preuve pour apprécier les éléments du dossier. Par ailleurs, elle établit les critères de preuve applicables aux questions dont elle est saisie concernant la « juridiction » de l’État défendeur en Crimée et l’existence alléguée d’une « pratique administrative » (voir ci-dessous).

Article 1 - La « juridiction » de l’État défendeur sur la Crimée

La question de la « juridiction » de l’État défendeur doit être examinée à l’aune du critère de la preuve « au-delà de tout doute raisonnable », étant entendu qu’une telle preuve peut résulter d’un faisceau d’indices, ou de présomptions non réfutées, suffisamment graves, précis et concordants. La décision que la Cour rend sur cette question préliminaire à ce stade de la procédure ne préjuge pas les questions de l’attribution à l’État défendeur des faits dénoncés et de la responsabilité de celui-ci à raison de ces faits sur le terrain de la Convention, questions qu’il faudra examiner au stade du fond.

La Cour examine séparément deux périodes : la période antérieure puis la période postérieure au 18 mars 2014, date à laquelle la Fédération de Russie, la « République de Crimée » et la ville de Sébastopol ont signé un traité en vertu duquel la Crimée et la ville de Sébastopol sont devenues au regard du droit russe des sujets de la Fédération de Russie.

a)  Concernant la période allant du 27 février au 18 mars 2014

Il convient de rechercher s’il est établi selon le critère de preuve requis qu’il existait des circonstances exceptionnelles susceptibles d’emporter exercice par l’État défendeur de sa juridiction de façon extraterritoriale sur une partie du territoire de l’État requérant pendant cette période.

1.  Puissance de la présence militaire russe en Crimée

Une série d’accords bilatéraux que l’Ukraine et la Fédération de Russie avaient conclus entre 1997 et 2010 prévoyaient et encadraient la présence et les opérations des forces militaires russes en Crimée (flotte de la mer Noire). Le nombre de soldats russes déployés dans la péninsule avait presque doublé en un court laps de temps, à savoir entre la fin du mois de janvier et le milieu du mois de mars 2014. Le gouvernement défendeur n’a produit aucun élément qui montrerait que, à un quelconque moment depuis l’entrée en vigueur des accords, la présence de soldats russes en Crimée ait jamais atteint un niveau semblable à celui dont il est question ici. L’Ukraine n’avait pas consenti à un tel renforcement de la présence militaire russe sur son territoire. Le fait que le nombre de soldats n’ait pas dépassé les limites générales fixées dans les accords ne saurait être déterminant dans l’appréciation de la Cour. La Cour s’intéresse plutôt à l’ampleur et à la puissance réelles de la présence militaire de l’État défendeur envisagées dans le contexte de l’époque. Selon le gouvernement ukrainien, les forces militaires russes stationnées en Crimée étaient des « troupes d’élite » « équipées pour s’emparer efficacement et promptement d’un territoire et le conserver ». Le gouvernement défendeur n’a pas contesté les allégations relatives à une supériorité technique, tactique, militaire et qualitative des forces militaires russes. Les motifs avancés par lui pour justifier le renforcement de la présence militaire russe en Crimée ne sont confirmés par aucune preuve convaincante. En particulier, il n’a pas été établi qu’une menace – réelle ou à tout le moins éventuelle – pesait sur les forces militaires russes postées en Crimée à l’époque. En outre, selon l’un des accords, des mesures de protection ne pouvaient être prises qu’« en coopération avec les autorités compétentes de l’Ukraine ». Concernant les buts supposés, consistant à « aider le peuple de Crimée à résister à l’attaque des forces armées ukrainiennes », à « veiller à ce que la population criméenne puisse faire un choix démocratique en toute sécurité sans crainte de représailles », rien dans les accords ne pouvait être interprété comme autorisant les unités militaires russes à assumer des fonctions de police ou de maintien de l’ordre public en Crimée.

2.  Comportement des forces militaires russes en Crimée

Le gouvernement défendeur n’a pas fourni d’éléments ni d’arguments convaincants susceptibles de faire douter de la crédibilité du récit des événements livré par le gouvernement requérant ou des éléments produits par celui-ci pour étayer son récit, en particulier les allégations selon lesquelles des militaires russes ont activement participé aux événements du 27 février 2014 à l’intérieur des bâtiments administratifs du Conseil suprême et du Conseil des ministres de la Crimée, qui se sont soldés par le transfert du pouvoir aux nouvelles autorités locales, lesquelles ont ensuite organisé le « référendum », proclamé l’indépendance de la Crimée et pris des mesures énergiques en vue de son intégration à la Fédération de Russie.

Premièrement, et surtout, la Cour tient compte en particulier de la déclaration, non contestée, que le président Poutine a livrée au cours d’une réunion avec les chefs des services de sécurité pendant la nuit du 22 au 23 février 2014, selon laquelle il avait pris la décision de « commencer à œuvrer pour le retour de la Crimée dans la Fédération de Russie ». Deuxièmement, le gouvernement défendeur a confirmé que, « entre le 1er et le 17 mars 2014, [les soldats russes en Crimée] se tenaient prêt[s] à aider la population de Crimée à résister aux attaques de l’armée ukrainienne ». Troisièmement, la résolution n° 48-SF, adoptée le 1er mars 2014 par le Conseil de la Fédération de l’Assemblée fédérale de la Fédération de Russie, autorisait le président de la Fédération de Russie à recourir aux forces armées sur le territoire ukrainien « tant que la situation sociale et politique dans le pays ne serait pas revenue à la normale ». Quatrièmement, le ministre de la Défense de la Fédération de Russie, M. Sergueï Choïgou, a déclaré que les forces spéciales russes avaient investi le bâtiment du Conseil suprême à Simferopol le 27 février 2014. Enfin, la Cour attache une importance particulière aux déclarations livrées par le président Poutine lors d’une interview, lors de laquelle il a expressément reconnu que la Fédération de Russie avait « désarmé les unités militaires de l’armée et les forces de l’ordre ukrainiennes » et que « les militaires russes [avaient] effectivement soutenu les forces d’autodéfense criméennes ».

Conclusion : Il existe suffisamment d’éléments montrant que, pendant la période considérée, l’État défendeur exerçait un contrôle effectif sur la Crimée. L’exception d’incompatibilité ratione loci soulevée par le gouvernement défendeur est rejetée.

b)  Concernant la période postérieure au 18 mars 2014

Il ne prête pas à controverse entre les parties que l’État défendeur exerce sa juridiction sur la Crimée depuis le 18 mars 2014. Toutefois, les positions des parties divergent au sujet de la base légale de cette juridiction. Le gouvernement requérant a assuré que cette juridiction était fondée sur le principe du « contrôle effectif », tandis que le gouvernement défendeur a prié la Cour de ne pas statuer sur la nature de sa juridiction postérieurement au 18 mars 2014.

Il convient toutefois de se pencher sur la nature ou la base légale de la juridiction de l’État défendeur sur la Crimée pour ce qui concerne trois griefs particuliers soulevés par le gouvernement requérant. Premièrement, pour autant que le gouvernement ukrainien a allégué une violation de l’exigence relative à un « tribunal (...) établi par la loi » découlant de l’article 6 § 1, il serait impossible pour la Cour d’examiner ce grief sans déterminer au préalable si le « droit national » pertinent est celui de l’Ukraine ou celui de la Fédération de Russie. Sur le terrain de l’article 2 du Protocole no 4, et sur celui de l’article 14, combiné avec l’article 2 du Protocole no 4, le gouvernement requérant alléguait que la transformation de facto par l’État défendeur de la ligne de démarcation administrative en une frontière d’État séparant la Fédération de Russie et l’Ukraine avait entraîné des restrictions à la liberté de circulation entre la Crimée et l’Ukraine continentale. Si la juridiction exercée par la Fédération de Russie sur la Crimée à l’époque considérée avait pris la forme d’une juridiction territoriale et non d’un « contrôle effectif sur un territoire », l’article 2 § 1 du Protocole no 4 ne serait pas applicable.

Le gouvernement défendeur a déclaré et Cour admet qu’il ne revient pas à celle-ci de rechercher si et dans quelle mesure le traité d’intégration du 18 mars 2014 a, de manière compatible avec le droit international public, modifié le territoire souverain de l’État défendeur ou de l’État requérant. La Cour prend en compte les facteurs exposés ci-dessous. Premièrement, chacun des deux États contractants a ratifié la Convention pour son territoire tel que délimité par ses frontières internationalement reconnues à l’époque ; deuxièmement, aucune modification du territoire souverain de chacun des deux États n’a été acceptée ou notifiée par l’un ou l’autre ; troisièmement, un certain nombre d’États et d’organes internationaux ont refusé de reconnaître un quelconque changement qui, du fait de la Crimée, aurait touché l’intégrité territoriale de l’Ukraine au sens du droit international. En fait, le gouvernement défendeur n’a pas avancé d’arguments propres à convaincre la Cour que le territoire souverain de l’une ou l’autre partie à la procédure aurait été modifié.

Conclusion : Aux fins de cette décision sur la recevabilité, la Cour est partie du principe que la juridiction de l’État défendeur sur la Crimée revêtait la forme ou la nature d’un « contrôle effectif sur un territoire » et non la forme ou la nature d’une juridiction territoriale.

Article 35 § 1 (épuisement des voies de recours internes) et critère de preuve applicable à l’existence alléguée d’une « pratique administrative »

Le gouvernement requérant a limité l’objet de l’affaire à l’existence alléguée d’une pratique administrative de violation des droits de l’homme. Il déclare clairement et sans équivoque qu’il n’a pas pour but de « faire constater des violations individuelles ». Dès lors, la règle de l’épuisement des voies de recours internes ne s’applique pas dans les circonstances de l’espèce.

La Cour estime que l’imbrication étroite des deux questions de recevabilité, à savoir la règle de l’épuisement et la recevabilité quant à sa substance du grief tiré d’une « pratique administrative » présentée comme un « manquement (...) qu’[une Haute Partie contractante] croira pouvoir être imputé » (« alleged breach » en version anglaise), au sens de l’article 33 de la Convention, appelle l’application d’un critère uniforme pour que le grief relatif à l’existence alléguée d’une pratique administrative puisse être déclaré recevable tant sur la forme que sur le fond. Il est de jurisprudence constante que le critère du commencement de preuve, qui est le niveau de preuve à retenir au stade de la recevabilité lorsqu’une pratique administrative est alléguée, doit être satisfait pour que la condition d’épuisement des voies de recours internes soit inapplicable dans une affaire de ce type. Ce critère s’applique à chacun des deux éléments constitutifs de la « pratique administrative » alléguée, à savoir la « répétition des actes » et la « tolérance officielle » nécessaire. C’est seulement si les deux éléments constitutifs de la « pratique administrative » alléguée sont suffisamment étayés par un commencement de preuve que la règle de l’épuisement ne s’applique pas. Si une telle preuve fait défaut, la Cour n’aura pas à examiner ensuite si d’autres motifs, par exemple l’ineffectivité des voies de recours internes, exonéraient le gouvernement requérant de l’obligation d’épuisement des voies de recours internes. En effet, le grief relatif à l’existence d’une pratique administrative ne pourra alors pas être regardé comme recevable quant à sa substance et comme justifiant un examen au fond par la Cour.

La seule question qu’il y a donc lieu de trancher en l’espèce est celle de savoir s’il existe un commencement de preuve suffisant pour établir la réalité d’une pratique administrative (c’est-à-dire à la fois la « répétition des actes » et la « tolérance officielle ») pour chacun des griefs formulés par le gouvernement requérant.

Quelle que soit la conclusion de la Cour sur la recevabilité du grief relatif à l’existence d’une pratique administrative, elle ne préjuge pas la question de savoir si la réalité d’une telle pratique est établie sur le fond « au-delà de tout doute raisonnable » à un stade ultérieur et si, dans l’affirmative, la responsabilité de l’État défendeur peut se trouver engagée à ce titre sur le terrain de la Convention. Il s’agit de questions qui ne peuvent être tranchées qu’à l’issue d’un examen au fond.

Conclusion : rejet de l’exception de non-épuisement des voies de recours internes soulevée par le gouvernement défendeur.

Recevabilité des griefs relatifs à l’existence d’une pratique administrative

Observations générales concernant la preuve – La Cour rejette l’argument du gouvernement défendeur selon lequel une allégation relative à l’existence d’une pratique administrative ne peut être considérée comme admissible que si elle est étayée par le témoignage direct des victimes alléguées. La preuve peut être difficile à apporter, et les témoins et les victimes alléguées ont pu raisonnablement craindre d’éventuelles persécutions de la part des autorités de Crimée mises en place après février 2014. Par ailleurs, la Cour estime que les éléments émanant de fonctionnaires ukrainiens ou tirés de sources médiatiques ne sont pas en eux-mêmes inadmissibles, même s’ils doivent être traités avec une certaine prudence.

En outre, la fiabilité des rapports internationaux pertinents ainsi que la valeur probante relative de l’ensemble des pièces du dossier sont examinées non seulement à la lumière du point de savoir si ces éléments se corroborent les uns les autres mais aussi compte tenu du fait que l’État défendeur a refusé d’accorder aux organes de protection des droits de l’homme un accès sans entrave à la Crimée, notamment en exigeant des visas, ce qui supposait l’obtention pour les agents de ces organes d’une autorisation préalable de l’État défendeur. La Cour établit un parallèle entre le cas où un État restreint l’accès d’organes indépendants de protection des droits de l’homme à une région où il exerce sa « juridiction » au sens de l’article 1 de la Convention, et le cas où il ne communique pas des documents cruciaux qui se trouvent entre ses seules mains, et empêche ou entrave ainsi l’établissement des faits par la Cour. En effet, dans ces deux cas, les événements en question, dans leur totalité ou pour une large part, sont connus exclusivement des autorités de l’État défendeur.

Une conclusion par laquelle la Cour jugerait une allégation de pratique administrative irrecevable pour défaut de commencement de preuve suffisant serait sans préjudice du droit pour toute personne de saisir la Cour d’une requête individuelle en vertu de l’article 34.

Conclusion : La Cour déclare recevables, sans préjuger le fond, les griefs que le gouvernement requérant soulève en ce qui concerne :

a)  l’existence alléguée d’une pratique administrative de disparitions forcées et de défaut d’enquêtes effectives à cet égard, en violation de l’article 2 de la Convention ;

b)  l’existence alléguée d’une pratique administrative de mauvais traitements, en violation de l’article 3 de la Convention ;

c)  l’existence alléguée d’une pratique administrative de détentions illégales, en violation de l’article 5 de la Convention ;

d)  l’existence alléguée d’une pratique administrative d’extension à la Crimée de l’application des lois de la Fédération de Russie et les conséquences qui en résulteraient, à savoir que depuis le 27 février 2014 les tribunaux de Crimée ne pourraient plus passer pour « établis par la loi » au sens de l’article 6 de la Convention ;

e)  l’existence alléguée d’une pratique administrative d’imposition automatique illégale de la nationalité russe (concernant le système permettant de refuser celle-ci), en violation de l’article 8 de la Convention ;

f)  l’existence alléguée d’une pratique administrative de perquisitions arbitraires de lieux d’habitation privés, en violation de l’article 8 de la Convention ;

g)  l’existence alléguée d’une pratique administrative de harcèlement et d’intimidation de responsables religieux n’adhérant pas à la confession orthodoxe russe, de perquisitions arbitraires de lieux de culte et de confiscation de biens religieux, en violation de l’article 9 de la Convention ;

h)  l’existence alléguée d’une pratique administrative de fermeture des médias non russes, en violation de l’article 10 de la Convention ;

i)  l’existence alléguée d’une pratique administrative d’interdiction de rassemblements publics et de manifestations, et d’actes d’intimidation et de placements en détention arbitraires d’organisateurs de tels événements, en violation de l’article 11 de la Convention ;

j)  l’existence alléguée d’une pratique administrative d’expropriation, sans indemnisation, de biens appartenant à des civils et des entreprises privées, en violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ;

k)  l’existence alléguée d’une pratique administrative d’interdiction de la langue ukrainienne dans les écoles et d’actes de harcèlement d’écoliers ukrainophones, en violation de l’article 2 du Protocole no 1 à la Convention ;

l)  l’existence alléguée d’une pratique administrative de restriction de la liberté de circulation entre la Crimée et l’Ukraine continentale qui résulterait de la transformation de facto (par l’État défendeur) de la ligne de démarcation administrative en une frontière d’État séparant la Fédération de Russie et l’Ukraine, en violation de l’article 2 du Protocole no 4 à la Convention ;

m)  l’existence alléguée d’une pratique administrative prenant pour cibles les Tatars de Crimée, en violation de l’article 14 de la Convention combiné avec les articles 8, 9, 10 et 11 de la Convention ;

n)  l’existence alléguée d’une pratique administrative prenant pour cibles les Tatars de Crimée, en violation de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 2 du Protocole no 4 ;

La Cour déclare irrecevables les griefs que le gouvernement requérant soulève en ce qui concerne :

a)  l’existence alléguée d’une pratique administrative d’homicides et de blessures par balles et de défaut d’enquêtes effectives à cet égard, en violation de l’article 2 de la Convention ;

b)  l’existence alléguée d’une pratique administrative d’interpellation et d’intimidation de journalistes internationaux, ainsi que de saisie de leur matériel, au mépris de l’article 10 de la Convention ;

c)  l’existence alléguée d’une pratique administrative de nationalisation de biens appartenant à des soldats ukrainiens, au mépris de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

En outre, la Cour décide de communiquer au gouvernement défendeur le grief relatif aux transfèrements allégués de « condamnés » vers le territoire de la Fédération de Russie, en violation de l’article 8 de la Convention ; de joindre la requête no 38334/18 à la présente affaire, et, à titre exceptionnel, d’examiner ensemble et simultanément la recevabilité et le fond des griefs soulevés dans le cadre de ladite requête, ainsi que du grief susmentionné de transfèrement de « condamnés », au stade de l’examen au fond de la procédure, et d’inviter le gouvernement défendeur à soumettre ses observations sur la recevabilité et le fond de cette partie de l’affaire.

La Cour décide par ailleurs de lever la mesure provisoire qui a été indiquée aux parties le 13 mars 2014 relativement à la Crimée en vertu de l’article 39 du règlement de la Cour.

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.

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