CEDH, WAMPACH c. LUXEMBOURG et 1 autre affaire, 9 mai 2016, 3211/16;3215/16

Communiquée le 9 mai 2016

DEUXIÈME SECTION

Requêtes nos 3211/16 et 3215/16
Martine WAMPACH contre le Luxembourg
introduites respectivement
le 11 janvier 2016

EXPOSÉ DES FAITS

La requérante, Mme Martine Wampach, est une ressortissante luxembourgeoise née en 1971 et résidant à Junglinster.

A.  Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la requérante, peuvent se résumer comme suit.

Il ressort du dossier que la requérante n’avait pas déposé de déclaration d’impôt sur le revenu pour les années 2010 et 2011. Les 22 août et 12 décembre 2012, le bureau d’imposition émit ainsi à son égard des bulletins de l’impôt sur le revenu pour les années 2010 et 2011 à hauteur de 7 350 EUR et 3 756 EUR respectivement.

La requérante régla les sommes, tout en adressant en parallèle des réclamations à l’encontre des bulletins. Elle contesta être soumise à l’obligation de déposer une déclaration d’impôt sur le revenu (selon le système appelé « imposition par voie d’assiette »), arguant avoir travaillé à temps plein pour un seul employeur, le ministre de la fonction publique, son temps de travail ayant été partagé par moitié entre deux ministères; son employeur n’aurait exigé qu’une seule fiche de retenue d’impôt et son salaire aurait été payé par un seul virement.

Le 16 mai 2013, le directeur de l’administration des contributions directes rejeta ses réclamations. Après avoir exposé que la requérante avait deux contrats de travail séparés auprès de son employeur (l’État luxembourgeois) et, par conséquent, deux fiches de retenue d’impôt (une fiche principale et une additionnelle), il rappela que toute personne qui était individuellement invitée par l’administration des contributions à présenter une déclaration était tenue de la faire, sans que cela n’entraîne pour autant, comme corollaire, l’obligation pour le bureau d’imposition, de procéder à une imposition par voie d’assiette des revenus de la personne concernée ; même s’il n’y avait pas lieu à imposition par voie d’assiette, l’administration pourrait récupérer des insuffisances de retenue par l’établissement d’un décompte annuel.

La requérante exerça un recours contentieux devant le tribunal administratif qui, par un jugement du 3 novembre 2014, déclara le recours fondé. Il rappela que le contribuable qui percevait plusieurs revenus dépassant une certaine limite de la part de plusieurs employeurs, devait faire l’objet d’une « imposition par voie d’assiette » et se voyait appliquer, en ce qui concerne la retenue d’impôt, un certain taux sur les rémunérations qualifiées de supplémentaires. Le tribunal retint que les deux ministères pour lesquels la requérante avait travaillé en 2010 et 2011, n’ayant pas de personnalité juridique propre ou distincte, ne pouvaient pas être considérés comme étant deux employeurs distincts, de sorte qu’il y avait lieu de retenir que la requérante n’avait perçu des revenus que de la part d’un seul employeur et que l’ensemble de ses rémunérations payées de la part de l’État était à considérer comme une seule rémunération. Il conclut, par réformation de la décision du 16 mai 2013, que la requérante n’était pas soumise, concernant les années 2010 et 2011, à une « imposition par voie d’assiette » et que les revenus professionnels perçus pour son travail auprès du deuxième ministère n’étaient pas à qualifier de rémunérations supplémentaires. Il renvoya l’affaire devant le directeur de l’administration des contributions directes et condamna par ailleurs l’État à payer à la requérante une indemnité de procédure évaluée ex aequo et bono au montant de 300 EUR.

Le jugement ne fut pas frappé d’appel.

Le 8 janvier 2015, l’administration des contributions directes envoya à la requérante un « extrait de compte », se lisant comme suit :

«J’ai l’honneur de vous informer

- que les impôts suivants (...) viendront à échéance ou n’ont pas été payés à l’échéance indiquée

- ou que vos paiements ont donné lieu aux excédents suivants (montants précédés du signe «-»)

ImpôtAnnéeMontants dusMontants payésSolde

Revenu20100,007.350,00- 7.350,00

Revenu20110,003.756,00- 3.756,00

--------------                                                                                                                      -11.106,00 »

Selon la requérante, aucun courrier séparé l’invitant à fournir ses coordonnées bancaires n’accompagna cet extrait de compte.

Le 25 mars 2015, la requérante reçut une lettre du préposé du bureau de recette de l’administration des contributions directes – intitulée « Objet : restitution d’une somme indûment touchée » – l’informant que le bureau avait été mandaté de percevoir à sa charge le montant de 14 703,60 EUR, que « le remboursement de cette somme [était] exigé en vertu d’un arrêté ministériel du 23 janvier 2015 pris par Monsieur le Ministre délégué à la Fonction Publique et à la Réforme Administrative » [dont une photocopie était jointe en annexe de la lettre] et que « le montant de 14 703,60 EUR [était] donc à restituer au Trésor  (...)».

L’arrêté en question se lit ainsi:

« Considérant que Mme Wampach (...) disposait de deux contrats de travail distincts au cours des années 2010 à 2012 ;

Considérant que suite à une révision des dossiers de Mme Wampach gérés par l’Administration du personnel de l’État [« APE »], il s’est avéré que l’impôt sur le revenu total retenu pour chacune des années 2010, 2011 et 2012 n’était pas correct ;

Vu la lettre de l’[« APE »] du 29 décembre 2014 informant Mme Wampach de la régularisation nécessaire ;

Considérant que les montants à régulariser s’élèvent à 7.915,40 EUR pour l’année 2010, à 4.405,40 EUR pour l’année 2011 et à 2.382,80 EUR pour l’année 2012 ;

Vu l’article 65(1) de la loi du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l’État ;

Arrête :

Art.1 La somme de 14.703,60 EUR est due par Mme Wampach en matière d’impôt sur le revenu pour les années 2010, 2011 et 2012.

Art.2 Le présent arrêté est adressé à la Direction du Contrôle financier pour être visé conformément à l’article 65 de la loi sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l’État ; une copie en est adressée à l’intéressée, à l’[« APE »] et à la Cour des comptes pour information. »

Il n’apparaît pas du dossier si l’arrêté fut visé ou non. Par ailleurs, la requérante indique ne pas avoir reçu la lettre de l’APE du 29 décembre 2014, mentionnée dans l’arrêté en question.

Le 10 avril 2015, l’administration des contributions directes envoya à la requérante un « extrait de compte », se lisant comme suit :

« J’ai l’honneur de vous informer

- que les impôts suivants (...) viendront à échéance ou n’ont pas été payés à l’échéance indiquée

- ou que vos paiements ont donné lieu aux excédents suivants (montants précédés du signe «-»)

ImpôtAnnéeMontants dusMontants payésSolde

I/ Revenu20100,007.350,00- 7.350,00

I/Revenu20110,003.756,00- 3.756,00

065006201514.703,600,0014 .703,60

--------------

Impôts 3.597,60

--------------

Total 3.597,60

Afin d’éviter la mise en compte d’intérêts de retard, je vous prie de payer sans délai les montants dus pour lesquels une échéance postérieure n’est pas indiquée ou qui ne font pas l’objet d’un délai de paiement.

Explications des Codes : 065006 DEP. DE PERSONNEL ET DE PENSIONS »

Le 22 avril 2015, le préposé du bureau de recette rappela à la requérante sa lettre du 25 mars 2015 sollicitant la restitution d’un montant de 14 703,60 EUR et l’avertit que, passé le délai du 15 mai 2015 sans que le montant en question ne fût réglé, le dossier serait transmis à la section des poursuites en vue du recouvrement forcé de la dite somme.

Le 13 mai 2015, la requérante contesta auprès du préposé du bureau de recette devoir 14 703,60 EUR sinon 3 597,60 EUR à l’État. Elle se référa au jugement du 3 novembre 2014 du tribunal administratif, et rappela qu’elle avait disposé d’un seul contrat au cours des années 2010 à 2012 ; elle s’interrogea sur le deuxième contrat cité par le ministre de la fonction publique. Par ailleurs, elle déplora, entre autres, que les termes utilisés ainsi que les montants indiqués au fil des courriers et extraits de compte étaient variables et ambigus.

Le 9 juillet 2015, l’administration des contributions directes envoya à la requérante un « extrait de compte », se lisant comme suit :

« J’ai l’honneur de vous informer

- que les impôts suivants (...) viendront à échéance ou n’ont pas été payés à l’échéance indiquée

- ou que vos paiements ont donné lieu aux excédents suivants (montants précédés du signe «-»)

ImpôtAnnéeMontants dusMontants payésSolde

065006201514.703,6011.106,003.597,60

--------------

Impôts 3.597,60

--------------

Total 3.597,60

Afin d’éviter la mise en compte d’intérêts de retard, je vous prie de payer sans délai les montants dus pour lesquels une échéance postérieure n’est pas indiquée ou qui ne font pas l’objet d’un délai de paiement.

Explications des Codes : 065006 DEP. DE PERSONNEL ET DE PENSIONS »

Selon un « commandement » daté du 10 juillet 2015, une « contrainte » à hauteur de 3 597,60 EUR, signée par le préposé du bureau de recette le 29 juin 2015 et rendue exécutoire par le directeur des contributions (par délégation) le 6 juillet 2015, fut signifiée à la requérante. Sur la contrainte figure, comme explication, l’inscription « RBT DIVERS. DEPENS. SECTION MENAGES 2015 ».

Le 13 juillet 2015, la requérante s’adressa au directeur de l’administration  des contributions directes. Elle sollicita qu’à la « suite du jugement du tribunal administratif du 3 novembre 2014 (...), pas encore exécuté », les 11 106,00 EUR – qui désigneraient la somme des montants des bulletins d’impôts sur le revenu pour 2010 (7 350 EUR) et de 2011 (3 756 EUR) – , ainsi que les 300 EUR d’indemnité de procédure fussent versés sans délai sur son compte bancaire (dont elle indiqua les références).

Le 14 octobre 2015, le bureau de recette de l’administration des contributions adressa une sommation au tiers détenteur - la Trésorerie de l’État - lui signifiant et déclarant que la requérante devait un montant de 3 620 EUR à l’État (soit les 3 597,60 EUR augmentés des frais de poursuites). Le même jour, une copie en fut transmise à la requérante, avec l’information que la Trésorerie de l’État tiendrait compte de la sommation à partir de sa rémunération du mois de novembre 2015.

Le 21 octobre 2015, la requérante adressa une lettre à la Trésorerie de l’État, contestant devoir le moindre montant à l’État et lui demandant de ne pas exécuter aveuglément la saisie lui soumise ; elle estima qu’un paiement constituerait une violation par l’État de son droit au respect de ses biens au sens de l’article 1er du Protocole no 1. Le 3 novembre 2015, le chef de la section comptabilité de la Trésorerie de l’État lui répondit que la sommation à tiers détenteur équivalait à un jugement de saisie-arrêt validée et qu’il n’appartenait dès lors pas au tiers saisi (en l’occurrence la Trésorerie de l’État) de refuser d’y donner suite ; il précisa que les observations de la requérante devraient se diriger contre l’administration des contributions directes plutôt que contre la Trésorerie de l’État.

Il ressort du dossier qu’en dates des 28 octobre 2015 et 26 novembre 2015, la Trésorerie vira respectivement 1 458,69 EUR et 2 161,13 EUR sur le compte de l’administration des contributions directes.

Par une lettre du 8 décembre 2015 – envoyée à la Trésorerie de l’État et en copie pour information à la requérante – le préposé du bureau de recette de l’administration des contributions directes donna mainlevée pure et simple de la sommation à tiers détenteur notifiée par exploit du 14 octobre 2015 sur les sommes dues par la requérante.

Le 29 décembre 2015, la requérante envoya deux lettres recommandées avec avis de réception au préposé du bureau de recette, demandant de verser sans délai les montants qu’elle estima avoir été réclamés de façon illégale sur base des bulletins d’impôt sur les revenus 2010 et 2011.

Le 11 janvier 2016, le préposé du bureau des recettes répondit ce qui suit :

« (...) je m’empresse de vous fournir ci-après quelques explications concernant les bulletins d’impôt sur le revenu des années 2010 et 2011 et plus particulièrement en ce qui concerne l’annulation de ces mêmes bulletins suite à la décision du Tribunal administratif.

En règle générale, l’annulation d’un bulletin d’impôt entraîne l’envoi postal d’un décompte au contribuable l’informant de sa nouvelle situation auprès de l’administration des contributions directes. Au cas où l’impôt antérieurement fixé a déjà été réglé par le contribuable, le décompte l’informe évidemment qu’il existe un excédent d’impôt en sa faveur et que cet excédent sera remboursé sur un compte bancaire, sous condition que l’administration en dispose. Le cas échéant, ce numéro de compte bancaire figure sur le décompte afin de permettre au contribuable de vérifier l’exactitude de celui-ci. Au cas cependant où l’administration n’en dispose pas, ce même décompte informe le contribuable de l’absence d’un tel et renvoie à un courrier séparé intitulé « compte bancaire », lequel parvient au contribuable ensemble avec le décompte, l’invitant à compléter la formule jointe et de la transmettre au bureau de recette.

En l’espèce, le Bureau de recette Ettelbruck ne disposait pas de vos coordonnées bancaires au moment de l’annulation des bulletins d’impôt en question, à savoir le 18 novembre 2014, et n’a donc pas pu procéder au remboursement des sommes en question. La fiche-réponse « compte bancaire » ne fut non plus remise à mon service.

L’extrait de compte vous parvenu le 8 janvier 2015 présentait alors une nouvelle opportunité de nous communiquer vos coordonnées bancaires afin de procéder au remboursement.

Ce n’est donc qu’à partir du 23 mars 2015, date à laquelle le rôle de restitution fut mis au débit de votre compte d’impôt, que la possibilité d’un remboursement d’impôt devint caduque. »

B.  Le droit interne et la pratique pertinentes

L’article 65 de la loi du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l’État, cité dans l’arrêté ministériel du 23 janvier 2015, dispose ceci :

« (1) Les paiements indûment effectués donnent en principe lieu à l’établissement de rôles de restitution par l’ordonnateur. Les rôles de restitution sont soumis au visa du contrôleur financier et recouvrés par les comptables publics chargés de la perception de ces recettes.

(2) Les paiements indûment effectués à titre de rémunération du personnel de l’État peuvent être régularisés par l’administration du personnel de l’État moyennant l’imputation des sommes en question sur les rémunérations futures.

La régularisation est soumise au visa préalable du contrôleur financier. »

GRIEFS

1.  Dans le cadre de la requête no 3211/16, invoquant les articles 6 de la Convention et 1er du Protocole no 1, la requérante se plaint de l’inexécution du jugement définitif du 3 novembre 2014 du tribunal administratif et d’une atteinte à son droit au respect de ses biens, en raison du refus des autorités de lui rembourser les impôts payés indûment ainsi que l’indemnité de procédure à laquelle l’État a été condamné.

2.  Dans le cadre de la requête no 3215/16, invoquant l’article 1er du Protocole no 1, la requérante déplore que, sur base de la sommation à tiers détenteur, une partie de son salaire ait été transférée à l’administration des contributions directes, en violation de son droit au respect de ses biens.

QUESTIONS AUX PARTIES

I.  Concernant la requête no 3211/16 :

1.  L’article 6 § 1 de la Convention, dans sa branche civile, est-il applicable à la procédure suivie en l’espèce, pour autant qu’elle porte sur une indemnité de procédure ? Dans l’affirmative, l’inexécution alléguée du jugement définitif du tribunal administratif du 3 novembre 2014 concernant ladite indemnité de procédure de 300 EUR à laquelle l’État a été condamné, méconnaît-elle l’article 6 § 1 de la Convention ?

2.  Y a-t-il eu atteinte au droit de la requérante au respect de ses biens, au sens de l’article 1er du Protocole no 1, en raison de l’inexécution alléguée du jugement définitif du tribunal administratif du 3 novembre 2014 en ses deux volets (concernant le montant de 11 106 EUR, d’une part, et concernant l’indemnité de procédure de 300 EUR, d’autre part) ?

II.  Concernant la requête no 3215/16 :

1.  La requérante a-t-elle épuisé les voies de recours internes, conformément à l’article 35 de la Convention ? En particulier, aurait-elle dû exercer un recours contre l’arrêté ministériel du 23 janvier 2015 dont elle déclare avoir eu connaissance par lettre du 25 mars 2015 ?

2.  Y a-t-il eu atteinte au droit de la requérante au respect de ses biens, au sens de l’article 1er du Protocole no 1, en raison du virement de la somme de 3 620 EUR à l’administration des contributions directes, suite à la sommation à tiers détenteur réalisée, selon toute vraisemblance, en application de l’arrêté ministériel du 23 janvier 2015 ?

III.  Le Gouvernement est invité à :

a) fournir, documents l’appui le cas échéant, des explications sur le fonctionnement, d’une manière générale, des rôles de restitution (mentionnés à l’article 65 de la loi du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l’État), et leur application au cas d’espèce (le Gouvernement est notamment prié d’informer la Cour si l’arrêté du 23 janvier 2015 a été visé, tel qu’annoncé dans l’article 2 dudit arrêté) ;

b)  expliciter, documents l’appui le cas échéant, si et à quel moment la requérante s’est vu adresser :

-  une « fiche-réponse » (mentionnée dans la lettre du 11 janvier 2016), et

-  un courrier séparé intitulé « compte bancaire » (mentionné dans la lettre du 11 janvier 2016), auquel aurait été joint une formule à compléter et à transmettre au bureau de recette ;

c)  préciser en vertu de quelle disposition légale ou réglementaire l’indemnité de procédure de 300 EUR allouée à la requérante n’a pas été mise en compte ?