PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n° 45649/99
présentée par Agostino CORDOVA (n° 2)
contre l’Italie

La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant le 13 juin 2002 en une chambre composée de

MM.C.L. Rozakis, président,
G. Bonello,
P. Lorenzen,
MmesN. Vajić,
S. Botoucharova,
MM.A. Kovler,

V. Zagrebelsky, juges,
et de M. E. Fribergh, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 31 octobre 1998,

Vu l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Le requérant, M. Agostino Cordova, est un ressortissant italien, né en 1936 et résidant à Naples. Il est représenté devant la Cour par Mes G. Minieri et G.P. Biancolella, avocats à Milan. Le gouvernement défendeur est représenté par son agent, M. U. Leanza, et par son co-agent, M. V. Esposito.

A.  Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

En 1993, le requérant était procureur de la République auprès du parquet de Palmi.

Lors d’un comice électoral tenu à Palmi le 13 mars 1994, M. Vittorio Sgarbi, député au Parlement italien, prononça le discours suivant:

« Je connaissais Palmi à cause de l’action maudite (scellerata) d’un magistrat qui s’appelle Cordova, qui a rendu ce lieu connu seulement pour l’inquisition qu’il y a représentée et qu’il continue à représenter en diffamant le midi. Je mènerai ma lutte contre les magistrats liés (collusi) aux partis [politiques], qui veulent seulement faire une lutte politique et non défendre la justice. (...) Je me rappelle d’une chose inacceptable (...) pour délire de toute-puissance, volonté de dominer, ce magistrat a envoyé deux carabiniers (...) pour saisir les listes des personnes inscrites au Rotary, va te faire foutre, Cordova, va te faire foutre (vaffanculo Cordova, vaffanculo). Vous ne devez pas accepter qu’un magistrat dépense votre argent pour sa propre gloire, seulement pour s’affirmer ».

Lors d’un deuxième comice qui eut lieu à Palmi le 6 juin 1994, M. Sgarbi prononça un autre discours, dont les passages pertinents sont les suivants :

« La première ville d’Italie, Palmi a désigné une candidate au concours de Miss Italia ; elle l’a donc placée face à cette vilaine tête de Cordova, qui a porté plainte contre moi (...) Vous savez, il y a des plaintes dont je suis fier, alors que ce M. Cordova, tout simplement parce que j’ai dit de lui ce que lui même accepte (...) On le surnomme « bulldog » (Mastino), et moi j’ai dit qu’il a tellement une tête d’acteur qu’il pourrait jouer le rôle, soit du policier, soit du chien du policier, et il a porté plainte contre moi ; moi, j’ai trouvé qu’il n’avait pas beaucoup d’humour, mais cette plainte ne m’inquiète pas, car si quelqu’un accepte de se faire appeler « bulldog », et il en a vraiment un peu l’allure, on comprend mal pourquoi il se fâche pour une de mes plaisanteries ; cependant, pour prouver comment la magistrature profite de son pouvoir, il a porté plainte contre moi, et on m’a même renvoyé en jugement ».

Estimant que les affirmations de M. Sgarbi avaient porté atteinte à son honneur et à sa réputation, le requérant porta plainte pour diffamation aggravée.

Par une ordonnance du 15 décembre 1994, le parquet de Palmi renvoya M. Sgarbi en jugement devant le juge d’instance de cette même ville et fixa la date de l’audience au 6 mars 1995. Le jour venu, le requérant se constitua partie civile.

Par un jugement du 6 mars 1995, dont le texte fut déposé au greffe le 6 juin 1995, le juge d’instance condamna M. Sgarbi à une peine de deux mois d’emprisonnement avec sursis, ainsi qu’à la réparations des dommages subis par le requérant, dont le montant aurait dû être fixé dans un procès civil. Il octroya également au requérant une créance provisoirement exécutoire de 20 000 000 lires (environ 10 329 euros) sur le montant global de ces dommages.

Le juge d’instance précisa tout d’abord qu’il n’avait pas estimé nécessaire de suspendre la procédure pour demander l’avis de la Chambre des Députés. En effet, il ressortait d’une simple lecture du chef d’accusation que les affirmations litigieuses n’avaient pas été prononcées dans l’exercice de fonctions parlementaires ; elles n’étaient donc pas couvertes par la garantie constitutionnelle de l’irresponsabilité (article 68 § 1 de la Constitution). Quant au fond de l’affaire, le juge d’instance observa qu’au delà des expressions clairement vulgaires et offensives (en particulier le mot « vaffanculo »), les affirmations de M. Sgarbi tendaient à présenter le requérant comme un magistrat narcissique qui faisait usage de ses fonctions et de l’argent public uniquement pour rechercher sa propre gloire et qui ne poursuivait pas les intérêts de la justice, mais ceux de certains partis politiques. Dans ces circonstances, aucun doute n’aurait su être avancé quant au caractère diffamatoire des affirmations de M. Sgarbi. Certes, ce dernier avait, comme tout autre citoyen, le droit de critiquer un magistrat ; cependant, une telle critique devait revêtir une forme civile et se référer à des faits objectifs et précis, ce qui n’avait pas eu lieu en l’espèce. Bien au contraire, M. Sgarbi avait attribué au requérant des comportements contraires à l’étique professionnelle de façon tout-à-fait générale et injustifiée, se lançant dans une querelle individuelle.

M. Sgarbi interjeta appel de ce jugement. Il demanda notamment la suspension de la procédure et la transmission des actes à la Chambre des Députés. Cette demande était fondée sur l’article 2 § 4 du décret-loi n° 116 de 1996 (tel qu’en vigueur à l’époque), aux termes duquel si le juge n’accepte pas l’exception concernant l’applicabilité de l’article 68 § 1 de la Constitution soulevée par l’une des parties, il transmet dans les meilleurs délais une copie du dossier à la Chambre législative à laquelle le membre du Parlement appartient. La transmission du dossier entraîne une suspension de la procédure jusqu’à la délibération de la Chambre législative concernée. Cette suspension ne peut en tout cas pas excéder une durée globale de cent vingt jours.

Par un arrêt du 28 mars 1996, la cour d’appel de Reggio de Calabre confirma la décision de première instance. Quant à la demande de suspension, elle observa que le juge d’instance avait déjà transmis les actes à la Chambre des Députés, qui avait donc eu la possibilité de délibérer sur la question de l’applicabilité de l’article 68 § 1 de la Constitution. Par ailleurs, le délai légal de cent vingt jours avait depuis longtemps expiré.

M. Sgarbi se pourvut en cassation.

Par une ordonnance du 23 octobre 1996, la Cour de cassation prononça la suspension de la procédure et ordonna la transmission du dossier à la Chambre des Députés. La question fut d’abord examinée par la Commission pour les immunités parlementaires (Giunta per le autorizzazioni a procedere), qui proposa de dire que les faits pour lesquels M. Sgarbi avait été jugé ne concernaient pas des opinions exprimées dans l’exercice de ses fonctions, et que donc l’article 68 de la Constitution ne trouvait pas à s’appliquer en l’espèce.

Le 22 octobre 1997, après en avoir délibéré, par 197 voix contre 154 avec 60 abstentions, l’Assemblée plénière de la Chambre des Députés rejeta la proposition de la Commission pour les immunités.

Dans un mémoire du 26 février 1998, le requérant, estimant que la délibération de la Chambre des Députés avait indûment envahi le champ d’attribution du pouvoir judiciaire, demanda à la Cour de cassation de soulever un conflit entre pouvoirs de l’Etat devant la Cour constitutionnelle.

Par un arrêt du 6 mai 1998, dont le texte fut déposé au greffe le 17 juillet 1998, la Cour de cassation cassa les décisions de la cour d’appel de Reggio de Calabre et du juge d’instance de Palmi, les déclarant nulles et non avenues au motif que l’accusé avait agi dans l’exercice de la fonction parlementaire.

La Cour de cassation observa notamment que deux intérêts garantis par la Constitution se trouvaient en conflit : d’un côté, l’autonomie et l’indépendance du Parlement, de l’autre, le droit de tout citoyen de saisir les juridictions judiciaires pour protéger son droit à jouir d’une bonne réputation. La délibération par laquelle une chambre législative reconnaissait qu’un certain fait tombait sous le coup de l’article 68 § 1 de la Constitution empêchait la continuation de toute procédure pénale, civile ou administrative contre le parlementaire responsable du fait en question, et donc faisait prévaloir le premier intérêt sur le deuxième. Une telle délibération ne pouvait pas être censurée par les juridictions judiciaires. Ces dernières pouvaient cependant soulever un conflit entre pouvoirs de l’Etat devant la Cour constitutionnelle lorsqu’elles estimaient que dans les circonstances particulières d’une affaire donnée, le Parlement avait indûment exercé son pouvoir, comprimant et réduisant de façon arbitraire les attributions institutionnelles des organes judiciaires.

En l’espèce, la délibération de la chambre des Députés du 22 octobre 1997 n’était ni arbitraire ni manifestement illogique. Il était vrai qu’elle avait élargi la garantie offerte par l’article 68 § 1 de la Constitution à des opinions exprimées en dehors des activités strictu sensu parlementaires ; cependant, une interprétation extensive de la notion de « fonctions parlementaires », compréhensive de tous les actes ayant une inspiration politique même si accomplis en dehors du siège du Parlement, avait été à plusieurs reprises retenue et n’était pas, en soi, manifestement contraire à l’esprit de la Constitution. Il appartenait donc à la Chambre des Députés de choisir une telle interprétation sans pour autant outrepasser ses pouvoirs. De ce fait, la Cour de cassation estima qu’il ne s’imposait pas de soulever un conflit entre pouvoirs et annula la condamnation prononcée à l’encontre de M. Sgarbi.

B.  Le droit et la pratique internes pertinents

L’article 68 § 1 de la Constitution, tel que modifié par la loi constitutionnelle n° 3 de 1993, ayant abrogé la nécessité de l’autorisation du Parlement pour procéder contre l’un de ses membres, est ainsi libellé :

« Les membres du Parlement ne peuvent pas être appelés à justifier les opinions et les votes exprimés dans l’exercice de leurs fonctions ».

La Cour constitutionnelle a précisé que la délibération d’une Chambre législative affirmant que le comportement de l’un de ses membres tombe dans le champ d’application de la disposition précitée empêche d’entamer ou de continuer toute procédure pénale ou civile visant à établir la responsabilité du parlementaire en question et à obtenir la réparation des dommages subis.

Si (normalement à la demande du membre du Parlement concerné) une telle délibération parlementaire est adoptée, les juridictions judiciaires ne peuvent pas la censurer. Cependant, si le juge estime que cette dernière s’analyse dans un exercice illégitime du pouvoir d’évaluation attribué aux Chambres législatives, il peut soulever un conflit entre pouvoirs de l’Etat devant la Cour constitutionnelle (voir l’arrêt de la Cour constitutionnelle n° 1150 de 1988). La même possibilité n’est pas reconnue aux parties du procès.

Les Chambres législatives ont adopté une interprétation extensive, reconnaissant l’applicabilité du premier paragraphe de l’article 68 pas seulement lorsqu’il s’agit d’opinions exprimées en dehors du siège du Parlement, mais également quant il s’agit de propos indépendants de l’activité parlementaire proprement dite. Cette interprétation extensive est fondée sur l’idée que les jugements politiques exprimés hors du Parlement constituent une projection vers l’extérieur de l’activité parlementaire et tombent dans le mandat que les électeurs ont conféré à leurs représentants.

Saisie de la question dans le cadre de conflits entre pouvoirs de l’Etat soulevés par les juges, la Cour constitutionnelle a initialement exercé un contrôle limité à la régularité formelle de la délibération parlementaire. Mais successivement la Cour constitutionnelle a établi des limites plus étroites pour la garantie de l’irresponsabilité. Dans son arrêt n° 289 du 18 juillet 1998, elle a précisé que la « fonction parlementaire » (funzione parlamentare) ne peut pas couvrir toute l’activité politique d’un député ou d’un sénateur car « une telle interprétation (...) entraînerait le risque de transformer une garantie dans un privilège personnel ». En particulier, « on ne saurait établir aucune connexion entre de nombreuses allusions prononcées lors de comices, conférences de presse, émissions télévisées (...) et une interrogation parlementaire adressée par la suite au ministre de la Justice (...). En conclure autrement [équivaudrait à admettre que] toute affirmation, même sérieusement diffamatoire et (...) tout-à-fait indépendante par rapport à la fonction ou activité parlementaire, ne peut pas être censurée ».

Dans sa jurisprudence successive qui peut maintenant être considérée comme bien établie, la Cour constitutionnelle a précisé que lorsqu’il s’agit d’opinions exprimées en dehors du Parlement, il faut vérifier s’il existe une connexion avec les activités parlementaires. En particulier, il doit exister une correspondance substantielle des opinions exprimées à l’extérieur avec un acte parlementaire (voir les arrêts nos 10, 11, 56, 58, et 82 de 2000).

GRIEFS

Invoquant les articles 6 § 1 et 13 de la Convention, le requérant se plaint de la décision d’annuler la condamnation prononcée contre M. Sgarbi. Sous l’angle de l’article 14 de la Convention, le requérant se plaint également de l’étendu de la liberté d’expression reconnue à M. Sgarbi.

EN DROIT

Le requérant se plaint de l’iniquité de la procédure devant la Cour de cassation. Il invoque les articles 6 § 1 et 13 de la Convention. Dans ses parties pertinentes, l’article 6 se lit comme suit :

« 1.  Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) ».

L’article 13 de la Convention est ainsi libellé :

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »

Le requérant allègue également que M. Sgarbi, en sa qualité de membre du Parlement, a pu exercer son droit à la liberté d’expression bien au-delà des limites qui sont normalement imposées aux autres citoyens et au détriment de ses droits fondamentaux à l’honneur et à la réputation. Il invoque l’article 14 de la Convention, ainsi libellé :

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

Le requérant soutient que la décision d’annuler la condamnation de M. Sgarbi se fonde sur des erreurs de droit et dépend en dernier ressort d’une délibération de la Chambre des Députés, organe qui ne saurait être considéré comme impartial.

Le requérant observe notamment que la délibération de la Chambre des Députés du 22 octobre 1997 viole manifestement la lettre et l’esprit de l’article 68 § 1 de la Constitution. En effet, elle considère comme exprimées dans l’exercice des fonctions parlementaires des affirmations offensives adressées à un particulier dans le cadre d’une querelle personnelle.

Le Gouvernement rappelle que l’immunité reconnue aux membres du Parlement pour leurs votes et opinions poursuit le but d’assurer aux représentants du peuple, dans l’exercice de leurs fonctions, une liberté d’expression la plus complète, allant au-delà des limites imposées aux autres citoyens. Toute interférence avec cette liberté doit être exclue.

Selon le Gouvernement, l’immunité en question, étant justifiée par sa connexion à une fonction prévue par la Constitution, ne se heurterait ni au principe de l’égalité des citoyens devant la loi, ni à l’interdiction de discrimination. Elle ne viserait ni à créer une catégorie « privilégiée », ni à permettre aux parlementaires de faire un usage arbitraire de leurs prérogatives.

De plus, les délibérations des chambres législatives quant à l’applicabilité de l’article 68 § 1 peuvent être contestées par le pouvoir judiciaire devant la Cour constitutionnelle, appelée à vérifier si, dans chaque cas d’espèce, les opinions incriminées ont été exprimées dans l’exercice de fonctions parlementaires. En effet, à partir de 2000 (voir notamment les arrêts nos 10, 11, 56, 58, 82 et 420), la Cour constitutionnelle a annulé des nombreuses délibérations du Parlement concernant l’immunité en question au motif que les comportements dénoncés sortaient du cadre du « droit parlementaire », même s’ils étaient justifiés par une querelle de nature politique.

A la lumière de ce qui précède, le Gouvernement estime que le conflit entre pouvoirs de l’Etat constitue un instrument de protection en faveur des citoyens victimes d’une infraction pénale commise par un député ou un sénateur et que le Parlement aurait illégitimement estimée couverte par l’article 68 § 1 de la Constitution.

Selon le Gouvernement, aucune violation du droit à un tribunal du requérant ne saurait être décelé en l’espèce. Il observe que le requérant a pu s’adresser à un tribunal et se constituer partie civile dans la procédure ouverte contre M. Sgarbi. Trois juridictions ont ensuite tranchée de la question qui leur avait été soumise. En dernier ressort, la Cour de cassation a estimé que l’interprétation retenue par la Chambre des Députés était correcte.

Le requérant observe tout d’abord que dans son affaire la Cour de cassation a refusé de soulever un conflit entre pouvoirs de l’Etat, le privant ainsi du recours que le Gouvernement considère susceptible de protéger les victimes des déclarations diffamatoires d’un parlementaire. Par ailleurs, la jurisprudence plus récente de la Cour constitutionnelle (arrêts nos 10, 11, 58 et 82 de 2000) reconnaîtrait désormais que seulement les opinions liées à l’exercice de fonctions strictu sensu parlementaires sont couvertes par l’immunité prévue à l’article 68 § 1. En l’espèce, les affirmations de M. Sgarbi n’avaient aucune connexion avec l’activité de parlementaire de leur auteur, mais visaient simplement à offenser et insulter le requérant. Interpréter l’immunité parlementaire comme couvrant également ce type d’atteinte à la réputation d’autrui équivaudrait, selon le requérant, à octroyer aux sénateurs et aux députés une « autorisation d’insulter librement » (« licenza per il libero insulto ») pour des motifs personnels.

Le requérant rappelle en outre que la délibération de la Chambre des Députés du 22 octobre 1997, associée du refus de la Cour de cassation de soulever un conflit entre pouvoirs de l’Etat, l’a privé de toute possibilité non seulement d’obtenir la condamnation de M. Sgarbi au pénal, mais aussi d’introduire une action civile en réparation des dommages subis.

La Cour estime que la présente requête pose avant tout la question de savoir si le requérant a joui du droit, garanti par l’article 6 § 1 de la Convention, d’avoir accès à un tribunal (voir l’arrêt Golder c. Royaume-Uni du 21 février 1975, série A n° 18, pp. 17-18, §§ 35-36) afin d’obtenir une décision quant à la contestation sur son droit de jouir d’une bonne réputation.

La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

La Cour considère que les griefs tirés des articles 13 et 14 sont étroitement liés au grief soulevé sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention. Ils doivent par conséquent également être déclarés recevables.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête recevable, tous moyens de fond réservés.

Erik FriberghChristos Rozakis
GreffierPrésident