DEUXIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 29386/02
présentée par DE SANCTIS S.R.L. et IGEA '98 S.R.L.
contre l'Italie

La Cour européenne des droits de l'homme (deuxième section), siégeant le 27 avril 2010 en une chambre composée de :

Françoise Tulkens, présidente,
Ireneu Cabral Barreto,
Vladimiro Zagrebelsky,
Danutė Jočienė,
Dragoljub Popović,
Işıl Karakaş,
Kristina Pardalos, juges,
et de Sally Dollé, greffière de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 26 juillet 2002,

Vu la décision du 30 août 2007,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérantes,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

1.  Les requérantes, De Sanctis S.r.l. et Igea 98 S.r.l., sont deux sociétés à responsabilité limitée italiennes ayant leur siège social à Rome. Elles sont représentées devant la Cour par Mes G. Lavitola et A. Pallottino, avocats à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, Mme E. Spatafora, et par son co-agent, M. N. Lettieri.

A.  Les circonstances de l'espèce

2.  Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

1.  L'imposition de l'interdiction de construire

3.  La première requérante (De Sanctis S.r.l.) était propriétaire d'un terrain de 3 200 mètres carrés sis à Rome et enregistré au cadastre, feuille 369, parcelles 160, 164, 166 et 168.

4.  L'ancien plan général d'urbanisme (piano regolatore generale) de Rome de 1931 et le nouveau plan général d'urbanisme de 1965 classaient ce terrain comme « complémentaire » (zona di completamento), à savoir comme terrain constructible au motif qu'il était enclavé dans une zone largement construite et déjà entièrement urbanisée.

5.  Par un arrêté du 9 novembre 1970, la municipalité de Rome affecta le terrain à la construction d'une école et, par conséquent, le frappa d'une interdiction absolue de construire en vue de son expropriation. Cet arrêté fut approuvé par la région du Latium le 11 juillet 1975.

6.  Il ressort du dossier que l'interdiction de construire devint caduque en 1984. En dépit de cela, le terrain ne retrouva pas son affectation d'origine. En effet, dans l'attente de la décision de la municipalité de Rome quant au nouvel usage du terrain litigieux, celui-ci fut soumis au régime de non-constructibilité prévu par l'article 4 de la loi no 10 de 1977, relatif aux terrains des municipalités qui n'ont pas adopté de plans généraux d'urbanisme. Selon cette disposition, un permis de construire peut être octroyé pour un volume très réduit et uniquement si le terrain est situé en dehors d'un secteur urbanisé, lorsque certaines conditions sont réunies. Si le terrain est situé à l'intérieur d'un secteur urbanisé, toute nouvelle construction est interdite.

7.  Par un arrêté du 4 juin 1990, la municipalité imposa de nouveau une interdiction de construire sur le terrain en vue de l'expropriation pour y construire une école.

2.  La première procédure devant les juridictions administratives

8.  La première requérante attaqua l'arrêté du 4 juin 1990 devant le tribunal administratif régional (le « TAR ») du Latium.

9.  Par une décision déposée au greffe le 16 novembre 1991, le TAR rejeta le recours de la première requérante.

10.  Cette dernière interjeta appel devant le Conseil d'Etat.

11.  Par un arrêt déposé au greffe le 6 novembre 1996, le Conseil d'Etat accueillit l'appel de la première requérante et annula l'arrêté litigieux, au motif que la nouvelle imposition d'une interdiction de construire n'était pas justifiée par la nécessité réelle de construire un bâtiment scolaire, compte tenu de la diminution progressive du taux de natalité dans la région.

3.  La deuxième procédure devant les juridictions administratives

12.  Entre-temps, le 1er août 1991, la première requérante avait demandé à la municipalité de Rome un permis de construire sur le terrain en cause.

13.  En l'absence de réponse de la municipalité, qui équivalait à un refus, elle avait introduit un recours devant le TAR. Elle faisait valoir que la municipalité de Rome avait l'obligation de se prononcer.

14.  Par un jugement du 6 mars 1996, le TAR avait ordonné à la municipalité de prendre une décision sur la demande de permis de construire présentée par la première requérante.

15.  Ce jugement étant devenu définitif le 20 mai 1996 et la municipalité n'y ayant donné aucune suite, la première requérante avait introduit devant le TAR deux recours en exécution (giudizi di ottemperanza).

16.  Par une décision du 29 mai 1997, dont le texte fut déposé au greffe le 29 juillet 1997, le TAR accueillit ces deux recours et nomma un commissaire ad acta, chargé de se prononcer en lieu et place de la municipalité sur la demande concernant le permis de construire.

4.  La troisième procédure devant les juridictions administratives

17.  Par un arrêté adopté le 15 juillet 1997, et notifié à la première requérante le 10 septembre 1997, la municipalité se prononça sur la demande de permis de construire et la rejeta au motif que le terrain n'était pas constructible.

18.  La première requérante attaqua cet arrêté devant le TAR.

19.  Dans un premier recours, elle mettait en cause la compétence de la municipalité pour se prononcer, étant donné la nomination du commissaire ad acta.

20.  Dans un deuxième recours, elle contestait la légalité du refus de lui accorder le permis litigieux, compte tenu du fait que dans son arrêt du 6 novembre 1996 (paragraphe 11 ci-dessus), le Conseil d'Etat avait annulé l'interdiction de construire imposée le 4 juin 1990.

21.  Par un jugement du 10 avril 1998, le TAR accueillit le premier recours (paragraphe 19 ci-dessus) et annula l'arrêté de la municipalité. Il estima qu'à la suite de la nomination du commissaire ad acta (paragraphe 16 ci-dessus), la municipalité n'était plus compétente pour rejeter la demande de permis de construire.

22.  Le 3 juin 1999, la municipalité interjeta appel de ce jugement devant le Conseil d'Etat.

23.  Par un arrêt déposé au greffe le 3 juillet 2000, le Conseil d'Etat accueillit l'appel de la municipalité. Il observa que l'arrêté rejetant la demande de permis de construire avait été adopté le 15 juillet 1997, soit avant la publication du jugement du TAR ordonnant la nomination du commissaire ad acta. Il s'ensuivait que le refus d'accorder un permis de construire était valide.

24.  Entre-temps, le 10 juin 1998, le commissaire ad acta avait accordé un permis de construire à la première requérante. Cette dernière, par un contrat signé le 13 mai 1999, avait vendu le terrain et le permis de construire en question à la deuxième requérante (Igea '98 S.r.l.). Cette dernière s'était constituée partie intervenante dans toutes les procédures devant les juridictions administratives et avait entamé les travaux de construction d'un immeuble, conformément au permis de construire délivré par le commissaire ad acta.

25.  Se prononçant sur le deuxième recours de la première requérante (paragraphe 20 ci-dessus), par un jugement du 2 novembre 2000, le TAR annula l'arrêté municipal refusant le permis de construire, au motif que le terrain était redevenu constructible à la suite de l'annulation, par le Conseil d'Etat, de l'interdiction de construire imposée le 4 juin 1990 (paragraphe 11 ci-dessus).

26.  La municipalité interjeta appel de ce jugement devant le Conseil d'Etat.

27.  Par un arrêt déposé au greffe le 28 janvier 2002, le Conseil d'Etat accueillit l'appel de la municipalité. Il estima qu'à la suite de l'annulation du permis de construire, le terrain n'était pas redevenu constructible. En effet, dans l'attente d'une décision de la municipalité quant à la nouvelle affectation du terrain, celui-ci était soumis à l'interdiction de construire prévue à l'article 4 de la loi no 10 de 1977 (paragraphe 6 ci-dessus). Le permis de construire accordé par le commissaire ad acta était dès lors sans effet.

28.  A la suite de cet arrêt du Conseil d'Etat, la municipalité ordonna la démolition de l'immeuble que, conformément au permis de construire délivré par le commissaire ad acta, la deuxième requérante avait entre-temps édifié.

29.  Par un arrêté du 20 mars 2003, la municipalité de Rome offrit à la deuxième requérante d'éviter la démolition de l'immeuble en versant une amende de 1 683 704 euros (EUR).

30.  Le 28 mars 2003, la deuxième requérante paya cette amende ; elle introduisit en même temps un recours devant le TAR afin de contester la légalité de l'arrêté du 20 mars 2003. La première requérante se constitua partie intervenante dans la procédure afin de soutenir ce recours. Selon les informations fournies par les requérantes le 25 janvier 2010, cette procédure était, à cette date, encore pendante.

B.  Le droit et la pratique internes pertinents

31.  Le droit et la pratique interne pertinents en matière d'interdiction de construire sont décrits dans l'arrêt Scordino c. Italie (no 2) (no 36815/97, §§ 25-45, 15 juillet 2004).

GRIEFS

32.  Invoquant l'article 1 du Protocole no 1, les requérantes se plaignent de l'interdiction de construire imposée sur leur terrain.

EN DROIT

33.  Les requérantes se plaignent des dommages découlant de l'interdiction de construire qui a frappé leur terrain.

Elles invoquent l'article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

A.  Arguments des parties

1.  Les requérantes

34.  Les requérantes font tout d'abord observer qu'avant 1970, leur terrain ne faisait l'objet que d'une simple limitation du droit de bâtir. Prévue par la loi no 1479 de 1939, cette limitation n'entraînait aucune interdiction absolue, une autorisation de la part des autorités administratives étant suffisante afin de pouvoir construire. A la suite de l'arrêté municipal du 9 novembre 1970 (paragraphe 5 ci-dessus), une ingérence a été réalisée dans leur droit au respect de leurs biens. Elle dure depuis lors.

35.  Se fondant sur l'arrêt du Conseil d'Etat du 6 novembre 1996 (paragraphe 11 ci-dessus) et sur le jugement du TAR du 6 mars 1996 (paragraphe 14 ci-dessus), la deuxième requérante a procédé à la construction d'un immeuble. Toutefois, à l'issue de la procédure devant les juridictions nationales, le terrain a été soumis à nouveau à une interdiction de construire, pour une durée indéterminée et en l'absence de toute indemnisation.

36.  Les interdictions de construire litigieuses ont « gelé » le droit de propriété des requérantes pendant une période extrêmement longue : elles ont perdu la pleine jouissance du terrain et la valeur de celui-ci a été réduite à néant. Cela serait incompatible avec le juste équilibre que l'Etat doit aménager entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.

37.  Les requérantes précisent que leur requête ne concerne ni l'absence d'indemnisation pour la réitération d'interdictions de construire ni le montant de l'indemnité d'expropriation. Elle porte, au contraire, sur la question de savoir si le terrain litigieux était, ou non, constructible à la suite de l'annulation, par le Conseil d'Etat, de l'interdiction de construire imposée le 4 juin 1990 (paragraphe 11 ci-dessus). Les requérantes soutiennent que le terrain aurait dû tomber sous le régime précédemment en vigueur, et non sous l'empire de l'article 4 de la loi no 10 de 1977 (paragraphe 6 ci-dessus). En tout état de cause, cette disposition serait en elle-même contraire à l'article 1 du Protocole no 1.

38.  La circonstance que la procédure relative à la légalité de l'arrêté du 20 mars 2003 soit encore pendante (paragraphe 30 ci-dessus) serait sans conséquences pour la présente requête, introduite avant le début de la procédure en question. De plus, une fois obtenue de la Cour européenne la restitution de l'amende versée à la municipalité de Rome, la deuxième requérante abandonnera cette procédure.

39.  La première requérante estime avoir la qualité de « victime » pour agir devant la Cour. Elle souligne qu'au moment de la vente (paragraphe 24 ci-dessus), elle a explicitement garanti à la deuxième requérante que le terrain était constructible et que le permis de construire octroyé par le commissaire ad acta était valide. Dès lors, si la Cour déclarait que le terrain en question n'était pas constructible, la première requérante serait exposée à une action en dommages-intérêts que la deuxième requérante pourrait entamer aux termes des articles 1492 et suivants du code civil. En effet, par une lettre du 3 juin 1999, la deuxième requérante avait informé la première requérante qu'en cas de révocation du permis de construire, elle se réservait le droit d'agir en justice pour obtenir la résiliation du contrat de vente et la réparation des dommages subis. Par ailleurs, seule la deuxième requérante a formulé des demandes de satisfaction équitable au titre des préjudices matériel et moral.

40.  Enfin, la première requérante observe qu'elle-même – et non la deuxième requérante, comme indiqué de façon erronée par le Gouvernement (paragraphe 44 ci-après) – a introduit une action en dommages-intérêts contre la municipalité de Rome, revendiquant le droit à indemnisation découlant légalement du fait qu'une interdiction de construire a frappé son terrain pour une période de plus de cinq années. Cette procédure, qui était au 25 janvier 2010 pendante en cassation après le rejet de la demande par la cour d'appel de Rome, serait sans incidence pour la présente requête. En effet, l'action en dommages-intérêts concerne la période 1980-1999 et ne porte pas sur la question de savoir si après l'arrêt du Conseil d'Etat de 1996 (paragraphe 11 ci-dessus) le terrain était constructible.

2. Le Gouvernement

41.  Le Gouvernement fait valoir qu'en 1962, le terrain litigieux avait déjà été soumis à une limitation du droit de bâtir en vertu de la loi no 1479 du 1939 (paragraphe 34 ci-dessus), pour des raisons de protection du paysage. Cette limitation était antérieure à l'adoption de l'arrêté de la municipalité de Rome du 9 novembre 1970 (paragraphe 5 ci-dessus), par lequel le terrain fut frappé d'une interdiction absolue de construire en vue de son expropriation. Cette mesure avait une durée limitée, était prévue par la loi et répondait à un intérêt public important.

42.  La Cour a conclu à la violation de l'article 1 du Protocole no 1 dans des circonstances complètement différentes par rapport à celles de la présente espèce, à savoir lorsque la partie requérante était restée, durant une longue période, dans une incertitude totale quant au sort de sa propriété, soumise à des interdictions de construire constamment réitérées (voir, par exemple, Elia s.r.l. c. Italie, no 37710/97, CEDH 2001-IX, et Terazzi s.r.l. c. Italie, no 27265/95, 17 octobre 2002). La présente affaire s'apparenterait, par contre, aux affaires où les restrictions au droit de propriété se justifiaient par la nécessité d'aménager le territoire, aux termes du paragraphe 2 de l'article 1 du Protocole no 1 (voir Perinelli et autres c. Italie (déc.), no 7718/03, 26 juin 2007, et Longobardi et autres c. Italie (déc.), no 7670/03, 26 juin 2007). Il convient aussi de rappeler qu'en droit italien seul l'Etat a le droit de bâtir ; les particuliers ne peuvent acquérir un tel droit qu'en vertu d'une autorisation de la part des pouvoirs publics.

43.  La deuxième requérante a édifié, sur un terrain de 3 200 mètres carrés, un immeuble ayant un volume total de 16 600 mètres cubes. Les appartements construits en son sein avaient une valeur marchande comprise entre 8 000 et 10 000 EUR par mètre carré. La deuxième requérante n'a donc pas été contrainte de modifier l'usage du terrain ; en tout état de cause l'interdiction de construire découlant de l'arrêt du Conseil d'Etat du 3 juillet 2000 (paragraphe 23 ci-dessus) n'a concerné que les travaux postérieurs à cette date. Dès lors, seulement 14% de ce qui a été bâti par la deuxième requérante a été déclaré construit illégalement et a été pris en compte par la municipalité de Rome aux fins de la détermination du montant de l'amende à payer pour éviter la démolition de l'immeuble (paragraphe 29 ci-dessus).

44.  Par ailleurs, la procédure relative à la légalité de l'arrêté du 20 mars 2003 est encore pendante (paragraphe 30 ci-dessus), ce qui devrait conduire la Cour à déclarer la requête irrecevable. Le Gouvernement considère avoir soulevé, en temps utile, une exception à cet égard, car cette circonstance était évoquée dans une note du cabinet de l'avocat de la municipalité de Rome, annexée à ses observations. Il en va de même en ce qui concerne l'exception de non-épuisement soulevée dans la même note en relation avec le fait qu'en 2004, la deuxième requérante avait entamé une action en dommages-intérêts contre la municipalité de Rome afin de faire valoir son droit à indemnisation à raison de l'interdiction de construire ayant frappé son terrain pour une période de plus de cinq années (paragraphe 40 ci-dessus).

45.  Les requérantes ont caché à la Cour l'existence de cette procédure, qui était parallèle et identique à la requête introduite à Strasbourg, et essentielle pour juger du respect de ses conditions de recevabilité. Cela démontrerait le caractère abusif de la requête.

46.  Enfin, pour ce qui concerne la première requérante, elle n'a jamais montré l'intention de demander un permis de construire pendant les périodes où elle a eu cette possibilité (à savoir, jusqu'en 1975 et entre 1984 et 1990) ; aux termes de la jurisprudence de la Cour (Casa missionaria per le missioni estere di Steyl c. Italie (dec.), no 75248/01, 13 mai 2004), cela implique qu'elle a elle-même contribué à la perte de chance quant à la possibilité de bâtir. De plus, elle a finalement obtenu un permis de construire, et en 1999 elle a vendu le terrain comme constructible (paragraphe 24 ci-dessus), en obtenant un profit. A partir de ce moment, elle a perdu tout contact avec le terrain litigieux. Il manque toute preuve que la deuxième requérante ait introduit une action en dommages-intérêts contre la première requérante et, en tout cas, les délais pour entamer une telle démarche seraient désormais expirés. La première requérante ne saurait dès lors se voir reconnaître la qualité de « victime » d'une quelconque violation de son droit de propriété et a, en tout état de cause, introduit sa requête après l'expiration du délai de six mois prévu à l'article 35 § 1 de la Convention.

B.  Appréciation de la Cour

1.  Question préliminaire

47.  La Cour observe tout d'abord que par une décision du 30 août 2007, elle a déclaré la requête recevable.

48.  Elle rappelle, cependant, qu'aux termes de la dernière phrase de l'article 35 § 4 de la Convention elle peut rejeter une requête qu'elle considère comme irrecevable « à tout stade de la procédure ». Cette disposition permet à la Cour, même au stade de l'examen du fond, sous réserve de ce qui est prévu à l'article 55 de son règlement, de revenir sur la décision par laquelle la requête a été déclarée recevable lorsqu'elle constate que celle-ci aurait dû être considérée comme irrecevable pour une des raisons énumérées aux alinéas 1 à 3 de ce même article, y compris, sous certaines conditions, le non-épuisement des voies de recours internes et l'incompatibilité avec les dispositions de la Convention (Medeanu c. Roumanie (déc.), no 29958/96, 8 avril 2003, Azinas c. Chypre [GC], no 56679/00, § 32, CEDH 2004-III, et Sammut and Visa Investments Limited c. Malte (déc.), no 27023/03, § 56, 16 octobre 2007). Selon sa jurisprudence constante, une telle incompatibilité existe, ratione personae, si un requérant ne peut pas, ou ne peut plus, se prétendre victime de la violation alléguée (voir, par exemple, Ilhan c. Turquie [GC], no 22277/93, § 52, CEDH 2000-VII, et Pisano c. Italie, no 36732/97, § 34, 24 octobre 2002).

49.  En la présente espèce, au stade de la recevabilité, la Cour n'a estimé nécessaire de se prononcer ni sur la question de savoir si la première requérante pouvait se prétendre « victime » des violations qu'elle alléguait ni sur les exceptions de non-épuisement des voies de recours internes soulevées par le Gouvernement dans une note annexée à ses observations. Le Gouvernement déplore par ailleurs le silence de la Cour sur ce dernier point (paragraphe 44 ci-dessus). De plus, le 25 janvier 2010, après la déclaration de recevabilité, la Cour a reçu des requérantes confirmation écrite que deux des procédures entamées devant les juridictions italiennes étaient encore pendantes. Il s'agit, notamment, de la procédure entamée par la deuxième requérante devant le TAR du Latium afin de contester la légalité de l'arrêté de la municipalité de Rome du 20 mars 2003 (paragraphe 30 ci-dessus) et de la procédure introduite par la première requérante devant la cour d'appel de Rome et la Cour de cassation afin d'obtenir reconnaissance de son droit à indemnisation à raison des interdictions de construire ayant frappé son terrain pour une période de plus de cinq années (paragraphe 40 ci-dessus).

50.  Dans ces circonstances, la Cour considère qu'il s'impose de réexaminer la recevabilité de la requête. Elle procédera à l'examen séparé de la situation de chaque requérante.

2.  Sur la question de savoir si la première requérante peut se prétendre « victime » des faits qu'elle dénonce

(a)  Principes généraux

51.  La Cour rappelle que la question de savoir si un requérant peut se prétendre victime du manquement allégué se pose à tous les stades de la procédure au regard de la Convention (Bourdov c. Russie, no 59498/00, § 30, CEDH 2002-III, et Scordino c. Italie (no 1), no 36813/97, § 179, CEDH 2006-V).

52.  En particulier, pour pouvoir former une requête en application de l'article 34, une personne physique, une organisation non gouvernementale ou un groupe de particuliers doit se prétendre « victime d'une violation (...) des droits reconnus dans la Convention (...) ». L'article 34 exige qu'un requérant se prétende effectivement lésé par la violation qu'il allègue (Irlande c. Royaume-Uni, 18 janvier 1978, §§ 239-240, série A no 25, et Klass et autres c. Allemagne, 6 septembre 1978, § 33, série A no 28) ; cet article n'institue pas au profit des particuliers une sorte d'actio popularis pour l'interprétation de la Convention et ne les autorise pas non plus à se plaindre d'une loi au seul motif qu'elle leur semble enfreindre la Convention (Norris c. Irlande, 26 octobre 1988, § 31, série A no 142, et Sanles Sanles c. Espagne (déc.), no 48335/99, CEDH 2000-XI). Ce principe s'applique aussi aux événements ou décisions qui seraient contraires à la Convention (Fairfield c. Royaume-Uni, (déc.) no 24790/04, CEDH 2005-VI).

53.  La Cour réaffirme que l'existence d'une victime, c'est-à-dire d'un sujet qui est personnellement touché par la violation alléguée d'un droit garanti par la Convention, est nécessaire pour que soit enclenché le mécanisme de protection prévu par celle-ci, bien que ce critère ne puisse être appliqué de façon rigide, mécanique et inflexible tout au long de la procédure (Karner c. Autriche, no 40016/98, § 25, CEDH 2003-IX).

54.  En principe, la Cour ne peut examiner et, le cas échéant, constater une violation qu'a posteriori, lorsque celle-ci a déjà eu lieu. Ce n'est que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles que le risque d'une violation future peut néanmoins conférer à un requérant la qualité de victime d'une violation de la Convention. Pour qu'un requérant puisse se prétendre victime, il faut qu'il produise des indices raisonnables et convaincants de la probabilité de réalisation d'une violation en ce qui le concerne personnellement ; de simples suspicions ou conjectures sont insuffisantes à cet égard (Ada Rossi et autres c. Italie (déc.), nos 55185/08, 55483/08, 55516/08, 55519/08, 56010/08, 56278/08, 58420/08, et 58424/08, 16 décembre 2008).

(b)  Application de ces principes au cas d'espèce

55.  La Cour estime qu'en l'espèce la première requérante n'a pas satisfait à l'obligation décrite ci-dessus.

56.  Elle observe, en premier lieu, que la première requérante a vendu le terrain litigieux le 13 mai 1999 (paragraphe 24 ci-dessus), soit bien plus que six mois avant la date d'introduction de la requête (26 juillet 2002). A partir du moment de la vente, aucune relation juridique ne la liait plus au bien en question et toute restriction successivement imposée sur celui-ci n'a nullement affecté ses droits.

57.  Par ailleurs, les requérantes elles-mêmes ont explicitement déclaré que leur requête devant la Cour ne portait pas sur l'absence d'indemnisation pour les interdictions de construire imposées de manière réitérée avant le 13 mai 1999 (paragraphe 37 ci-dessus). Au demeurant, il y a eu lieu d'observer que cette question a été portée devant les juridictions internes et qu'à la date des dernières informations fournies à la Cour (25 janvier 2010), le pourvoi de la première requérante contre l'arrêt de la cour d'appel de Rome était encore pendant en cassation (paragraphe 40 ci-dessus).

58.  Pour ce qui est du risque que la deuxième requérante puisse entamer contre la première requérante une action en dommages-intérêts basée sur la garantie donnée dans le contrat de vente (paragraphe 39 ci-dessus), la Cour estime qu'à ce stade de la procédure devant elle, il n'est pas opportun de spéculer sur une telle éventualité et sur ses conséquences. A cet égard, elle observe d'emblée que les requérantes n'ont pas démenti l'affirmation du Gouvernement selon laquelle le délai pour introduire l'action en question serait désormais expiré (paragraphe 46 ci-dessus). De plus, si une telle action était entamée, son issue dépendrait de la nature de la garantie et de l'interprétation que les juridictions internes pourraient donner quant à son étendue et au comportement de la partie défenderesse. En particulier, se poseraient les questions de savoir si cette dernière a agi de bonne foi, si elle a caché à l'acheteur des informations essentielles et si, en tant que simple personne privée, elle peut être tenue pour responsable de l'attitude des autorités administratives. Enfin, la première requérante pourrait interjeter appel et se pourvoir en cassation contre une éventuelle décision favorable à la partie adverse.

59.  Dans ces circonstances, la Cour estime que la première requérante ne peut se prétendre « victime » des faits qu'elle dénonce et qu'aucune circonstance exceptionnelle ne justifie l'examen des risques potentiels d'une violation future.

60.  Il s'ensuit que la requête de la première requérante est incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention au sens de l'article 35 § 3 et doit être rejetée en application de l'article 35 § 4.

3.  Sur les griefs soulevés par la deuxième requérante

61.  Pour ce qui est de la deuxième requérante, la Cour observe qu'après avoir acheté le terrain litigieux en mai 1999, elle a entamé des travaux de construction sur la base du permis délivré par le commissaire ad acta (paragraphe 24 ci-dessus). La légalité de ces travaux avait par ailleurs été confirmée par le jugement du TAR du Latium du 2 novembre 2000, selon lequel le terrain était redevenu constructible (paragraphe 25 ci-dessus). Cependant, se prononçant sur l'appel de la municipalité, le 28 janvier 2002 le Conseil d'Etat a infirmé cette approche, affirmant que dans l'attente d'une décision de la municipalité quant à la nouvelle affectation du terrain, celui-ci était soumis à l'interdiction de construire prévue à l'article 4 de la loi no 10 de 1977 (paragraphe 27 ci-dessus).

62.  La Cour rappelle qu'il ne lui incombe pas d'examiner in abstracto la législation et la pratique pertinentes, mais de rechercher si la manière dont elles ont été appliquées à la deuxième requérante ou l'ont touchée a enfreint la Convention (Padovani c. Italie, 26 février 1993, § 24, série A no 257-B). Elle n'est donc pas compétente pour se prononcer, comme les requérantes le souhaiteraient (paragraphe 37 ci-dessus), sur le point de savoir si l'article 4 précité était applicable en l'espèce ou s'il est en soi contraire à l'article 1 du Protocole no 1, la seule question à trancher en l'espèce étant d'établir si la situation concrète dans laquelle la deuxième requérante a été placée par les autorités était compatible avec son droit au respect de ses biens.

63.  Or, il convient de constater que l'arrêt du Conseil d'Etat du 28 janvier 2002 n'a pas empêché la deuxième requérante de terminer les travaux de construction qu'elle avait entamés en vertu de ce qui, à ses yeux, pouvait apparaître comme une base légale suffisante à cette fin, à savoir le permis de construire délivré par le commissaire ad acta et le jugement du TAR du 2 novembre 2000 (paragraphe 61 ci-dessus). Un immeuble a donc été édifié sur le terrain et les lots dont il se composait ont été vendus sur le marché immobilier. Le Gouvernement le souligne à juste titre (paragraphe 43 ci-dessus).

64.  Il n'en demeure pas moins qu'après son édification, l'immeuble de la deuxième requérante a été frappé d'un ordre de démolition, justifié par sa prétendue illégalité (paragraphe 28 ci-dessus). Cette sanction a ensuite été convertie en une amende, que la deuxième requérante a finalement payée (paragraphes 29-30 ci-dessus).

65.  Le Gouvernement observe à cet égard que le montant de l'amende en question (1 683 704 EUR) n'a été calculé que sur la base des travaux postérieurs au 3 juillet 2000, date à laquelle le Conseil d'Etat avait affirmé que la nomination du commissaire ad acta était sans incidence sur la validité de l'arrêté rejetant la demande de permis de construire (paragraphes 23 et 43 ci-dessus).

66.  L'argument du Gouvernement semble viser à soutenir que les autorités ont sanctionné uniquement les travaux effectués lorsque le constructeur avait ou devait avoir conscience de l'illégalité de son comportement, aucune sanction n'ayant été appliquée pour la période où l'on pouvait présumer qu'il avait agi de bonne foi. La Cour relève, cependant, que la date butoir retenue par la municipalité est antérieure à celle (2 novembre 2000) à laquelle le TAR a déclaré que le terrain était redevenu constructible (paragraphe 25 ci-dessus).

67.  Quoi qu'il en soit, force est de constater qu'en l'état actuel des choses, toute spéculation quant à la nécessité et à la proportionnalité de l'amende en question est prématurée. En effet, la deuxième requérante a introduit devant le TAR un recours visant à contester la légalité de cette sanction. Cette procédure, qui pourra éventuellement aboutir à l'annulation ou à la réduction du montant de l'amende, était, à la date des dernières informations (25 janvier 2010), encore pendante. La deuxième requérante aura le loisir de réintroduire une requête devant la Cour si, à la clôture de la procédure en question, elle estimera être encore victime d'une violation de l'article 1 du Protocole no1.

68.  Il s'ensuit que les griefs de la deuxième requérante doivent être rejetés pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Sally DolléFrançoise Tulkens
GreffièrePrésidente