1 . actes des institutions – validite – appreciation en fonction du droit communautaire – autonomie , unite et efficacite du droit communautaire – recours inadmissible aux regles du droit constitutionnel national

2 . droit communautaire – principes generaux – droits fondamentaux – respect assure par la cour en fonction de la structure et des objectifs de la communaute

3 . agriculture – organisation commune des marches – certificats d ' importation et d ' exportation garantis par une caution – caractere necessaire et approprie de ce regime – absence de violation de droits fondamentaux

( traite cee , art . 40 , 43 )

4 . agriculture – organisation commune des marches – certificats d ' importation et d ' exportation – delai de validite – depassement – cas de force majeure – notion

( reglement no 120/67 du conseil )

5 . agriculture – organisation commune des marches – certificats d ' importation et d ' exportation – annulation de l ' engagement d ' exporter ou d ' importer – limitation aux cas de force majeure – admissibilite

1 . la validite des actes arretes par les institutions de la communaute ne saurait etre appreciee qu ' en fonction du droit communautaire ; le droit ne du traite , issu d ' une source autonome , ne peut , en raison de sa nature , se voir judiciairement opposer des regles de droit national quelles qu ' elles soient , sans perdre son caractere communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la communaute elle-meme ; des lors , l ' invocation d ' atteintes aux droits fondamentaux tels qu ' ils sont formules par la constitution d ' un etat membre ou aux principes de sa structure constitutionnelle ne saurait affecter la validite d ' un acte de la communaute ou son effet sur le territoire de cet etat . ( arret du 15 juillet 1964 , affaire 6-64 , recueil , x-1964 , p . 1160 . )

2 . le respect des droits fondamentaux fait partie integrante des principes generaux du droit dont la cour de justice assure le respect . la sauvegarde de ces droits , tout en s ' inspirant des traditions constitutionnelles communes aux etats membres , doit etre assuree dans le cadre de la structure et des objectifs de la communaute . ( arret du 12 novembre 1969 , affaire 29-69 , recueil , xv-1969 , p . 425 . )

3 . l ' exigence , par les reglements agricoles de la communaute , de certificats d ' importation et d ' exportation comportant , pour les beneficiaires , l ' engagement d ' executer les operations projetees sous la garantie d ' un cautionnement constitue un moyen a la fois necessaire et approprie au sens des articles 40 , paragraphes 3 et 43 du traite cee en vue de permettre aux autorites competentes de determiner de la maniere la plus efficace leurs interventions sur le marche des cereales . le regime de ces certificats ne porte atteinte a aucun droit fondamental .

4 . la notion de force majeure retenue par les reglements agricoles n ' est pas limitee a celle d ' impossibilite absolue , mais doit etre entendue dans le sens de circonstances anormales , etrangeres a l ' importateur ou a l ' exportateur , et dont les consequences n ' auraient pu etre evitees qu ' au prix de sacrifices excessifs , malgre toutes les diligences deployees . ( arret du 11 juillet 1968 , affaire 4-68 , recueil , xiv-1968 , p . 563 . )

5 . en limitant aux cas de force majeure l ' annulation de l ' engagement d ' exporter et la liberation de la caution , le legislateur communautaire a pris une disposition qui , sans imposer une charge indue aux importateurs ou aux exportateurs , est appropriee en vue d ' assurer le fonctionnement normal de l ' organisation du marche commun des cereales , dans l ' interet general tel que defini par l ' article 39 du traite .

Dans l ' affaire 11-70

Ayant pour objet une demande adressee a la cour , en application de l ' article 177 du traite cee , par le verwaltungsgericht ( tribunal administratif ) de francfort-sur-le-main et tendant a obtenir , dans le litige pendant devant cette juridiction

Entre

Internationale handelsgesellschaft mbh , ayant son siege a francfort-sur-le-main ,

Et

Einfuhr – und vorratsstelle fuer getreide und futtermittel ( office d ' importation et de stockage pour les cereales et les fourrages ) de francfort-sur-le-main ,

Une decision a titre prejudiciel sur la validite de l ' article 12 , paragraphe 1 , alinea 3 , du reglement no 120/67/cee du conseil , du 13 juin 1967 , portant organisation commune des marches dans le secteur des cereales , et de l ' article 9 du reglement no 473/67/cee de la commission , du 21 aout 1967 , relatif aux certificats d ' importation et d ' exportation pour les cereales , les produits transformes a base de cereales , le riz , les brisures et les produits transformes a base de riz ,

1 attendu que , par ordonnance du 18 mars 1970 , parvenue a la cour le 26 mars 1970 , le verwaltungsgericht ( tribunal administratif ) de francfort-sur-le-main a pose , en vertu de l ' article 177 du traite cee , deux questions relatives a la validite du regime des certificats d ' exportation et du cautionnement rattache a ceux-ci – designe ci-apres par les termes « regime de cautionnement » – prevu par le reglement no 120/67/cee du conseil , du 13 juin 1967 , portant organisation commune des marches dans le secteur des cereales ( jo 1967 , p . 2269 ) et le reglement no 473/67/cee de la commission , du 21 aout 1967 , relatif aux certificats d ' importation et d ' exportation ( jo 1967 , no 204 , p . 16 ) ;

2 attendu qu ' il resulte des motifs de l ' ordonnance de renvoi que le tribunal administratif a jusqu ' a present refuse d ' admettre la validite des dispositions en cause et que , pour cette raison , il considere comme indispensable de mettre fin a l ' insecurite juridique existante ;

Que , selon l ' appreciation du tribunal , le regime de cautionnement serait contraire a certains principes de structure du droit constitutionnel national qui devraient etre sauvegardes dans le cadre du droit communautaire , de sorte que la primaute du droit supranational devrait ceder devant les principes de la loi fondamentale allemande ;

Que , plus particulierement , le regime de cautionnement porterait atteinte aux principes de liberte d ' action et de disposition , de liberte economique et de proportionnalite resultant , notamment , des articles 2 , alinea 1 et 14 de la loi fondamentale ;

Que l ' engagement d ' importer ou d ' exporter decoulant de la delivrance des certificats , ensemble avec le cautionnement qui s ' y rattache , constituerait une intervention excessive dans la liberte de disposition du commerce , alors que le but des reglements aurait pu etre atteint au moyen d ' interventions moins lourdes de consequences ;

Sur la protection des droits fondamentaux dans l ' ordre juridique communautaire

3 attendu que le recours a des regles ou notions juridiques du droit national , pour l ' appreciation de la validite des actes arretes par les institutions de la communaute , aurait pour effet de porter atteinte a l ' unite et a l ' efficacite du droit communautaire ;

Que la validite de tels actes ne saurait etre appreciee qu ' en fonction du droit communautaire ;

Qu ' en effet , le droit ne du traite , issu d ' une source autonome , ne pourrait , en raison de sa nature , se voir judiciairement opposer des regles de droit national quelles qu ' elles soient , sans perdre son caractere communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la communaute elle-meme ;

Que , des lors , l ' invocation d ' atteintes portees , soit aux droits fondamentaux tels qu ' ils sont formules par la constitution d ' un etat membre , soit aux principes d ' une structure constitutionnelle nationale , ne saurait affecter la validite d ' un acte de la communaute ou son effet sur le territoire de cet etat ;

4 attendu qu ' il convient toutefois d ' examiner si aucune garantie analogue , inherente au droit communautaire , n ' aurait ete meconnue ;

Qu ' en effet , le respect des droits fondamentaux fait partie integrante des principes generaux du droit dont la cour de justice assure le respect ;

Que la sauvegarde de ces droits , tout en s ' inspirant des traditions constitutionnelles communes aux etats membres , doit etre assuree dans le cadre de la structure et des objectifs de la communaute ;

Qu ' il y a lieu des lors d ' examiner , a la lumiere des doutes exprimes par le tribunal administratif , si le regime de cautionnement aurait porte atteinte a des droits de caractere fondamental dont le respect doit etre assure dans l ' ordre juridique communautaire ;

Sur la premiere question ( legalite du regime de cautionnement )

5 attendu que la premiere question posee par le tribunal administratif tend a savoir si sont conformes au droit l ' engagement d ' exporter fonde sur l ' article 12 , paragraphe 1 , alinea 3 du reglement no 120/67 , la constitution d ' une caution dont est assorti cet engagement et la perte de la caution au cas ou l ' exportation n ' aurait pas lieu pendant le delai de validite du certificat d ' exportation ;

6 attendu qu ' aux termes du treizieme considerant du preambule du reglement no 120/67 , « les autorites competentes doivent etre mises a meme de suivre en permanence le mouvement des echanges , afin de pouvoir apprecier l ' evolution du marche et d ' appliquer eventuellement les mesures . . . que celle-ci necessiterait » , et « qu ' a cette fin il convient de prevoir la delivrance de certificats d ' importation ou d ' exportation assortis de la constitution d ' une caution garantissant la realisation des operations en vue desquelles ces certificats ont ete demandes » ;

Qu ' il resulte de ces considerations , autant que du systeme general du reglement , que le regime de cautionnement est destine a garantir la realite des importations et exportations pour lesquelles les certificats sont demandes , afin d ' assurer tant a la communaute qu ' aux etats membres une connaissance exacte des transactions projetees ;

7 que cette connaissance , ensemble avec les autres renseignements disponibles sur l ' etat du marche , est indispensable pour permettre aux autorites competentes une utilisation judicieuse des instruments d ' intervention , ordinaires et exceptionnels , mis a leur disposition en vue de garantir le fonctionnement du regime des prix institue par le reglement , tels que les actions d ' achat , de stockage et de destockage , la fixation des primes de denaturation , la fixation des restitutions a l ' exportation , l ' application de mesures de sauvegarde et le choix de mesures destinees a eviter les detournements de trafic ;

Que cette necessite est d ' autant plus imperieuse que la mise en oeuvre de la politique agricole commune entraine de lourdes responsabilites financieres a charge de la communaute et des etats membres ;

8 qu ' il importe des lors que les autorites competentes disposent non seulement de renseignements statistiques sur l ' etat du marche , mais encore de previsions precises sur les importations et les exportations a venir ;

Qu ' en presence de l ' obligation , imposee aux etats membres par l ' article 12 du reglement 120/67 , de delivrer des certificats d ' importation ou d ' exportation a tout interesse , une projection d ' avenir serait denuee de signification si les certificats ne comportaient pas , pour les beneficiaires , l ' engagement d ' agir en consequence ;

Qu ' a son tour , cet engagement resterait sans efficacite si son observation n ' etait pas assuree par des moyens appropries ;

9 qu ' on ne saurait critiquer le choix , a cet effet , par le legislateur communautaire , du moyen du cautionnement , compte tenu du fait que ce mecanisme est adapte au caractere volontaire des demandes de certificats et qu ' il possede , sur les autres systemes possibles , le double avantage de la simplicite et de l ' efficacite ;

10 qu ' un regime de simple declaration des exportations effectuees et des certificats non utilises , tel qu ' il a ete preconise par la requerante au principal , serait , en raison de son caractere retrospectif et en l ' absence de toute garantie d ' application , incapable de procurer aux autorites competentes des donnees certaines sur l ' evolution des mouvements de marchandises ;

11 que , de meme , un systeme d ' amendes infligees « a posteriori » entrainerait de notables complications administratives et juridictionnelles au stade tant de la decision que de l ' execution , aggravees par le fait que les operateurs concernes peuvent echapper a l ' emprise des organismes d ' intervention en raison de leur residence sur le territoire d ' un autre pays membre , l ' article 12 du reglement imposant aux etats membres l ' obligation de delivrer les certificats a tout interesse qui en fait la demande , « quel que soit le lieu de son etablissement dans la communaute » ;

12 qu ' il apparait des lors que l ' exigence de certificats d ' importation et d ' exportation comportant , pour les beneficiaires , l ' engagement d ' executer les operations projetees sous la garantie d ' un cautionnement constitue un moyen a la fois necessaire et approprie en vue de permettre aux autorites competentes de determiner de la maniere la plus efficace leurs interventions sur le marche des cereales ;

13 que le regime de cautionnement ne saurait donc etre conteste dans son principe ;

14 attendu qu ' il convient cependant d ' examiner si certaines modalites du regime de cautionnement ne pourraient pas etre contestees au regard des principes enonces par le tribunal administratif , alors d ' ailleurs que la requerante au principal a allegue que la charge du cautionnement serait excessive pour le commerce , au point de porter atteinte aux droits fondamentaux ;

15 attendu que , pour apprecier la charge reelle du cautionnement incombant au commerce , il convient de prendre en consideration non pas tant le montant du cautionnement qui est rembourse – soit 0,5 unite de compte par 1000 kg – , que les frais et charges entraines par sa constitution ;

Qu ' il ne saurait etre tenu compte , dans l ' appreciation de cette charge , de la perte de la caution elle-meme , les commercants etant proteges d ' une maniere adequate par les dispositions du reglement relatives aux circonstances reconnues comme cas de force majeure ;

16 que les frais de cautionnement ne constituent pas un montant disproportionne a la valeur totale des marchandises en jeu et des autres frais commerciaux ;

Qu ' il apparait des lors que les charges resultant du regime de cautionnement ne sont pas excessives et sont la consequence normale d ' un regime d ' organisation des marches concu selon les exigences de l ' interet general , defini par l ' article 39 du traite , qui vise a assurer un niveau de vie equitable a la population agricole tout en assurant des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs ;

17 attendu que la requerante au principal expose encore que la perte de la caution , consecutive a la non-execution de l ' engagement d ' importer ou d ' exporter , constituerait en realite une amende ou une peine que le traite n ' aurait pas habilite le conseil et la commission a instituer ;

18 attendu que cet argument repose sur une analyse erronee du regime de cautionnement qui ne saurait etre assimile a une sanction penale , puisqu ' il ne constitue que la garantie d ' execution d ' un engagement volontairement assume ;

19 attendu , enfin , que manquent de pertinence les arguments tires par la requerante au principal , d ' une part , du fait que les services de la commission ne seraient , techniquement , pas a meme d ' exploiter les renseignements fournis par le systeme critique , celui-ci etant , des lors , denue de toute utilite pratique , d ' autre part , du fait que les marchandises qui forment l ' objet du litige auraient ete soumises au regime de perfectionnement actif ;

Qu ' en effet ces contestations ne sauraient mettre en cause le principe meme du regime de cautionnement ;

20 attendu qu ' il resulte de l ' ensemble de ces considerations que le regime des certificats entrainant , pour ceux qui en font la demande , l ' engagement d ' importer ou d ' exporter garanti par une caution , ne porte atteinte a aucun droit de caractere fondamental ;

Que le mecanisme de cautionnement constitue un moyen approprie , au sens de l ' article 40 , paragraphe 3 , du traite de l ' organisation commune des marches agricoles , et par ailleurs conforme aux exigences de l ' article 43 ;

Sur la deuxieme question ( notion de force majeure )

21 attendu que la deuxieme question posee par le tribunal administratif tend a savoir si , au cas ou la cour affirmerait la validite de la disposition visee du reglement no 120/67 , l ' article 9 du reglement no 473/67 de la commission , pris en application du premier reglement , est conforme au droit , du fait qu ' il n ' exclut la perte de la caution que dans le cas de force majeure ;

22 attendu qu ' il resulte des motifs de l ' ordonnance de renvoi que le tribunal juge excessive et contraire aux principes sus- enonces la disposition de l ' article 1 du reglement no 473/67 , dont l ' effet est de limiter aux seules « circonstances a considerer comme cas de force majeure » l ' annulation de l ' obligation d ' importer ou d ' exporter et la liberation de la caution ;

Que le tribunal administratif , a la lumiere de son experience , considere cette disposition comme etant trop etroite , laissant a charge des exportateurs la perte de la caution dans des circonstances ou une exportation n ' aurait pas eu lieu pour des raisons justifiables , mais non assimilables a un cas de force majeure au sens strict du terme ;

Que , pour sa part , la requerante au principal estime trop rigoureuse cette disposition , parce qu ' elle limite la liberation du cautionnement aux cas de force majeure , sans tenir compte des dispositions des importateurs ou exportateurs justifiees par des considerations de caractere commercial ;

23 attendu que la notion de force majeure retenue par les reglements agricoles tient compte de la nature particuliere des rapports de droit public entre les operateurs economiques et l ' administration nationale , ainsi que des finalites de cette reglementation ;

Qu ' il resulte de ces finalites autant que des dispositions positives des reglements en cause , que la notion de force majeure n ' est pas limitee a celle d ' impossibilite absolue , mais doit etre entendue dans le sens de circonstances anormales , etrangeres a l ' importateur ou a l ' exportateur , et dont les consequences n ' auraient pu etre evitees qu ' au prix de sacrifices excessifs , malgre toutes les diligences deployees ;

Que cette notion implique une souplesse suffisante en ce qui concerne , non seulement la nature de l ' evenement invoque , mais encore les diligences que l ' exportateur aurait du effectuer pour y faire face et l ' etendue des sacrifices qu ' il aurait , a cet effet , du accepter ;

24 que les cas de decheance invoques par le tribunal , comme imposant a l ' exportateur une charge injustifiee et excessive , paraissent concerner des hypotheses dans lesquelles une exportation n ' a pas eu lieu soit par la propre faute de l ' exportateur ou a la suite d ' une erreur de sa part , soit en raison de considerations purement commerciales ;

Que les critiques elevees contre l ' article 9 du reglement no 473/67 tendent donc en realite a substituer des considerations tirees uniquement de l ' interet et du comportement de certains operateurs economiques a un regime defini dans l ' interet public de la communaute ;

Que le systeme etabli , en vertu des principes du reglement no 120/67 , par le reglement d ' application no 473/67 , tend a liberer les operateurs economiques de leur engagement dans les seuls cas ou l ' operation d ' importation ou d ' exportation n ' a pu etre realisee pendant la duree de validite du certificat a la suite des evenements vises par les textes cites ;

Qu ' en dehors de tels evenements , pour lesquels ils ne sauraient assumer de responsabilite , les importateurs et exportateurs sont tenus de se conformer aux prescriptions des reglements agricoles , sans pouvoir y substituer des considerations tirees de leur propre interet ;

25 qu ' il apparait des lors qu ' en limitant aux cas de force majeure l ' annulation de l ' engagement d ' exporter et la liberation de la caution , le legislateur communautaire a pris une disposition qui , sans imposer une charge indue aux importateurs ou aux exportateurs , est appropriee en vue d ' assurer le fonctionnement normal de l ' organisation du marche des cereales , dans l ' interet general tel que defini par l ' article 39 du traite ;

Qu ' il en resulte qu ' aucun argument ne saurait etre tire , contre la validite du regime de cautionnement , des dispositions limitant la liberation de la caution aux cas de force majeure ;

Sur les depens

26 attendu que les frais exposes par le gouvernement du royaume des pays-bas , le gouvernement de la republique federale d ' allemagne et la commission des communautes europeennes , qui ont soumis des observations a la cour , ne peuvent faire l ' objet d ' un remboursement ;

27 que la procedure revet , a l ' egard des parties en cause , le caractere d ' un incident souleve au cours du litige pendant devant le verwaltungsgericht de francfort-sur-le-main et que la decision sur les depens appartient , des lors , a cette juridiction ;

Par ces motifs ,

La cour ,

Statuant sur les questions a elle soumises par le verwaltungsgericht de francfort-sur-le-main par ordonnance du 18 mars 1970 , dit pour droit :

L ' examen des questions posees n ' a pas revele d ' element de nature a affecter la validite :

1 ) de l ' article 12 , paragraphe 1 , alinea 3 , du reglement no 120/67/cee du conseil , du 13 juin 1967 , subordonnant la delivrance des certificats d ' importation ou d ' exportation a la constitution d ' une caution garantissant l ' engagement d ' importer ou d ' exporter pendant la duree de validite du certificat ;

2 ) de l ' article 9 du reglement no 473/67/cee de la commission , du 21 aout 1967 , ayant pour effet de restreindre l ' annulation de l ' engagement d ' importer ou d ' exporter et la liberation de la caution au seul cas de circonstances a considerer comme cas de force majeure .