1. Accords internationaux – conclusion par la cee – avis prealable de la cour – admissibilite des demandes d’avis – accord envisage – notion

(traite cee, art. 228, paragraphe 1, alinea 2)

2. Accords internationaux – conclusion par la cee – avis prealable de la cour – admissibilite des demandes d’avis – compatibilite d’un accord avec les regles du traite – regles de fond et regles de competence

(traite cee, art. 228, paragraphe 1, alinea 2)

3. Accords internationaux – conclusion par la cee – avis prealable de la cour – admissibilite des demandes d’avis – criteres larges d’admissibilite – delai de forclusion – absence

(traite cee, art. 228, paragraphe 1, alinea 2)

4. Politique commerciale commune – notion

(traite cee, art. 113)

5. Politique commerciale commune – mise en oeuvre – competences de la cee – accords internationaux – conclusion

(traite cee, art. 112, 113, 114)

6. Politique commerciale commune – mise en oeuvre – accords internationaux – conclusion – competence exclusive de la communaute

(traite cee, art. 113, 114)

7. Politique commerciale commune – mise en oeuvre – charges et obligations possibles des etats membres – action unilaterale des etats membres interdite – action commune

(traite cee, art. 113)

1. En se referant a un « accord », l’article 228, paragraphe 1, alinea 2, du traite entend utiliser ce terme dans un sens general, pour designer tout engagement pris par des sujets de droit international et ayant une force obligatoire, qu’elle qu’en soit la qualification formelle.

2. La compatibilite d’un accord avec les dispositions du traite doit etre evaluee compte tenu de l’ensemble des regles du traite, c’est-a-dire aussi bien des regles qui determinent l’etendue des competences des institutions de la communaute que des regles de fond.

3. Dans la procedure ou l’avis prealable de la cour est recueilli sur la compatibilite d’un accord international conclu par la cee avec le traite, il convient d’admettre toutes les questions susceptibles d’etre soumises a l’appreciation judiciaire soit de la cour, soit eventuellement des juridictions nationales, dans la mesure ou ces questions sont de nature a provoquer des doutes sur la validite materielle ou formelle de l’accord au regard du traite. En raison meme du caractere non contentieux de la procedure de l’article 228, paragraphe 1, alinea 2, le traite ne prevoit pas un delai de forclusion pour la presentation de la demande d’avis.

4. Le domaine de la politique commerciale commune, et plus particulierement celui de la politique d’exportation, englobe necessairement les regimes d’aides a l’exportation et plus particulierement les mesures concernant les credits destines au financement des depenses locales liees a des operations d’exportation.

5. En prenant les mesures necessaires a la mise en oeuvre des principes inscrits dans les dispositions concernant la politique commerciale commune notamment ceux vises par l’article 113 du traite, la communaute est habilitee, en vertu des competences qu’elle possede, non seulement a adopter des regles internes de droit communautaire, mais aussi a conclure des accords avec les pays tiers conformement a l’article 113, paragraphe 2, et a l’article 114 du traite.

6. Les dispositions des articles 113 et 114 relatives aux conditions dans lesquelles, selon le traite, doivent etre conclus les accords en matiere de politique commerciale, laissent apparaitre qu’une competence parallele des etats membres et de la communaute en la matiere est exclue.

7. Les mesures tant « internes » qu'« externes » prises par la communaute dans le cadre de la politique commerciale commune n’impliquent pas necessairement, aux fins de la compatibilite avec le traite, un transfert aux institutions de la communaute des obligations et des charges financieres qu’elles peuvent entrainer ; ces mesures ont uniquement pour but de substituer a l’action unilaterale des etats membres, dans le domaine considere, une action commune, fondee sur des principes uniformes, pour l’ensemble de la communaute

La cour de justice a ete saisie, le 14 juillet 1975, d’une demande d’avis prealable, formulee par la commission des ce au titre de l’article 228, paragraphe 1, alinea 2, du traite instituant la cee, aux termes duquel:

«  le conseil, la commission ou un etat membre peut recueillir au prealable l’avis de la cour de justice sur la compatibilite de l’accord envisage avec les dispositions du present traite. L’accord qui a fait l’objet d’un avis negatif de la cour de justice ne peut entrer en vigueur que dans les conditions fixees selon le cas a l’article 236.

La question posee par la demande d’avis appelle les considerations suivantes:

A – sur l’admissibilite de la demande d’avis

L’article 228, paragraphe 1, alinea 2, du traite prevoit que la cour peut etre saisie par le conseil, la commission ou un etat membre d’une demande d’avis sur la compatibilite avec les dispositions du traite d’un accord susceptible d’etre conclu avec un ou plusieurs pays tiers ou une organisation internationale.

La qualification formelle en droit international de l’accord envisage n’est pas determinante aux fins de l’admissibilite de la demande. En se referant a un « accord », l’article 228, paragraphe 1, alinea 2, du traite entend utiliser ce terme dans un sens general, pour designer tout engagement pris par des sujets de droit international et ayant une force obligatoire, quelle qu’en soit la qualification formelle.

L’arrangement en cause repond a ces exigences. Il contient une « norme », c’est-a-dire une regle de conduite, portant sur un domaine determine et fixee au moyen de formules precises, liant les participants. La circonstance meme que la norme prevoit expressement que des derogations ne peuvent intervenir que dans des cas exceptionnels et a des conditions precises constitue la preuve de ce que l’arrangement est de nature a lier les parties contractantes et repond ainsi aux previsions de l’article 228, paragraphe 1, alinea 2, du traite.

Les discussions relatives a la substance de l’accord sont par ailleurs terminees et la conclusion de l’arrangement, sous la forme d’une resolution du conseil de l’ocde, est desormais envisagee.

Cependant, le « projet de rapport au conseil de l’ocde sur l’arrangement concernant une norme pour les depenses locales » constate qu’il reste actuellement a elucider « la forme de la participation a l’arrangement de la communaute economique europeenne, la decision de la communaute a ce sujet etant attendue tres bientot ».

Au vu de ces elements et compte tenu de la recommandation de la commission relative a la « forme » de la participation de la communaute a l’arrangement en cause, on ne saurait douter que le projet d’arrangement constitue un accord « envisage » au sens de l’article 228, paragraphe 1, alinea 2, du traite.

Par ailleurs, la circonstance que c’est en vue de recueillir l’avis de la cour sur l’etendue des competences de la communaute pour conclure l’accord envisage que la commission a pose le probleme de la compatibilite de cet accord avec les dispositions du traite ne saurait suffire pour rendre la demande inadmissible au regard de l’article 228, paragraphe 1, alinea 2, precite.

La compatibilite d’un accord avec les dispositions du traite doit en effet etre evaluee compte tenu de l’ensemble des regles du traite, c’est-a-dire aussi bien des regles qui determinent l’etendue des competences des institutions de la communaute que des regles de fond.

La disposition de l’article 228, paragraphe 1, alinea 2, a pour but de prevenir les complications qui resulteraient de contestations en justice relatives a la compatibilite avec le traite d’accords internationaux engageant la communaute.

En effet, une decision judiciaire constatant eventuellement qu’un tel accord est, au vu soit de son contenu, soit de la procedure adoptee pour sa conclusion, incompatible avec les dispositions du traite ne manquerait pas de creer, non seulement sur le plan communautaire, mais sur celui des relations internationales, des difficultes serieuses, et risquerait de porter prejudice a toutes les parties interessees, y inclus les pays tiers.

En vue d’eviter de telles complications, le traite a eu recours a la procedure exceptionnelle d’une saisine prealable de la cour de justice, pour que puisse etre tire au clair, avant la conclusion de l’accord, si celui-ci est compatible avec le traite. Il s’impose donc d’admettre a cette procedure toutes questions susceptibles d’etre soumises a l’appreciation judiciaire soit de la cour, soit eventuellement des juridictions nationales, pour autant que ces questions seraient de nature a provoquer des doutes quant a la validite materielle ou formelle de l’accord au regard du traite.

La question de savoir si la conclusion d’un accord determine releve ou non des competences de la communaute et si, le cas echeant, ces competences ont ete exercees de maniere conforme aux dispositions du traite etant en principe susceptibles d’etre soumises a la cour de justice, soit directement, au titre de l’article 169 ou de l’article 173 du traite, soit par la procedure prejudicielle, il incombe donc de reconnaitre que la cour peut en etre saisie par la procedure prealable de l’article 228.

De meme, on ne saurait tirer de ce que les discussions relatives a la substance de l’arrangement en cause sont desormais terminees, un argument valable pour conclure au caractere tardif de la demande d’avis, le traite ne prevoyant pas, en raison meme du caractere non contentieux de la procedure de l’article 228, paragraphe 1, alinea 2, un delai de forclusion pour la presentation d’une telle demande.

Il y a donc lieu de conclure qu’aucune raison ne s’oppose a ce que la demande d’avis soit admise.

B – sur la reponse a donner aux questions posees

1. Sur l’existence d’une competence de la communaute pour conclure l’arrangement ocde concernant une norme pour les depenses locales

Pour repondre a cette question, il convient de considerer notamment les articles 112 et 113 du traite.

La premiere de ces dispositions prevoit que:

« . .. les regimes d’aides accordees par les etats membres aux exportations vers les pays tiers sont progressivement harmonises avant la fin de la periode de transition, dans la mesure necessaire pour eviter que la concurrence entre les entreprises de la communaute ne soit faussee. »

Puisqu’il ne fait pas de doute que l’octroi de credits a l’exportation releve du regime d’aides accordees par les etats membres aux exportations, il resulte deja de l’article 112 que l’objet de la norme prevue par l’arrangement en cause porte sur un domaine pour lequel les dispositions du traite reconnaissent une competence communautaire.

D’autre part, l’article 113 du traite dispose, a ses paragraphes 1 et 2, que:

« . .. la politique commerciale commune est fondee sur des principes uniformes notamment en ce qui concerne. .. la politique d’exportation. .. ».

Le domaine de la politique commerciale commune, et plus particulierement celui de la politique d’exportation, englobe necessairement les regimes d’aides a l’exportation et plus particulierement les mesures concernant les credits destines au financement des depenses locales liees a des operations d’exportation. Ces mesures constituent, en fait, un element important de la politique commerciale, dont la notion a le meme contenu, qu’elle s’applique dans la sphere d’action internationale d’un etat ou dans celle de la communaute.

Des directives en matiere d’assurance-credit, adoptees par le conseil vers la fin de 1970 et le debut de 1971, reconnaissent d’ailleurs, d’une maniere explicite, le role important que le credit a l’exportation joue dans les echanges internationaux, en tant qu’element de la politique commerciale.

Pour ces raisons, la matiere reglee par la norme de l’arrangement dont il s’agit, relevant non seulement du domaine du regime d’aides a l’exportation vise a l’article 112 du traite, mais, d’une maniere plus generale, de la politique d’exportation et, par la meme, du domaine de la politique commerciale commune definie a l’article 113 du traite, tombe dans le domaine de la competence communautaire.

En prenant les mesures necessaires a la mise en oeuvre des principes inscrits dans les dispositions precitees, notamment ceux vises par l’article 113 du traite, concernant la politique commerciale commune, la communaute est habilitee, en vertu des competences qu’elle possede, non seulement a adopter des regles internes de droit communautaire, mais aussi a conclure des accords avec les pays tiers conformement a l’article 113, paragraphe 2, et a l’article 114 du traite.

Une politique commerciale est en effet edifiee par le concours et l’interaction de mesures internes et externes, sans qu’il y ait priorite pour les unes ou les autres: tantot, en effet, les accords constituent l’execution d’une politique prealablement fixee: tantot la politique est definie par les accords memes.

Ces accords peuvent etre des accords-cadre, ayant pour but d’etablir des principes uniformes. Tel est le cas de l’arrangement concernant les depenses locales ; en effet, il n’a pas un contenu specifique qui s’adapte a des operations particulieres de credit a l’exportation: il se limite a edicter une norme, a prevoir certaines exclusions, a admettre, dans des cas exceptionnels, des derogations et, enfin, a fixer des dispositions generales. Par ailleurs, la mise en oeuvre de la politique d’exportation a realiser dans le cadre d’une politique commerciale commune ne se traduit pas necessairement par l’adoption de regles generales et abstraites de droit interne ou communautaire. La politique commerciale commune est surtout l’oeuvre d’une evolution graduelle fondee sur des mesures specifiques qui peuvent porter indifferemment sur les aspects « autonomes » et sur les aspects externes de cette politique, et qui ne supposent pas necessairement, pour etre rattaches au domaine de la politique commerciale commune, l’existence d’un vaste ensemble de regles, mais concourent a former progressivement cet ensemble.

2. Sur le caractere exclusif ou non de la competence de la communaute

La reponse a cette question depend, d’une part, de l’objet de l’arrangement en cause et, d’autre part, de la maniere dont la politique commerciale commune est concue par le traite.

L’arrangement definit lui-meme, aux numeros i et ii, les transactions auxquelles la norme commune s’applique, et celles qui, par contre, sont exclues de son champ d’application, parce que repondant a des fins strictement militaires ou parce qu’elles sont intervenues avec des pays en voie de developpement.

Cette definition permet de constater que l’objet de la norme, et par la meme de l’arrangement, s’inscrit parmi les mesures propres a la politique commerciale commune poursuivie par l’article 113 du traite.

Une telle politique est concue par cet article dans la perspective du fonctionnement du marche commun, pour la defense de l’interet global de la communaute, a l’interieur duquel les interets particuliers des etats membres doivent trouver a s’ajuster mutuellement.

Or, cette conception est, de toute evidence, incompatible avec la liberte que les etats membres pourraient se reserver, en invoquant une competence parallele, afin de poursuivre la satisfaction distincte de leurs interets propres dans les relations exterieures, au risque de compromettre une defense efficace de l’interet global de la communaute.

L’action unilaterale des etats membres risquerait en effet d’aboutir a des disparites, dans les conditions d’octroi du credit a l’exportation, de nature a fausser la competition des entreprises des differents etats membres sur les marches exterieurs. Ces effets de distorsion ne peuvent etre elimines qu’au moyen d’une identite rigoureuse dans les conditions de credit accordees aux entreprises de la communaute, quelle que soit leur nationalite.

On ne saurait des lors admettre que, dans un domaine tel que celui regle par l’arrangement en cause, et qui releve de la politique d’exportation et plus generalement de la politique commerciale commune, il y ait une competence des etats membres parallele a celle de la communaute, dans l’ordre communautaire aussi bien que dans l’ordre international. Les dispositions des articles 113 et 114 relatives aux conditions dans lesquelles, selon le traite, doivent etre conclus les accords en matiere de politique commerciale, laissent apparaitre qu’une competence parallele des etats membres et de la communaute en la matiere est exclue.

Admettre une telle competence equivaudrait en effet a reconnaitre que les etats membres peuvent prendre, dans les rapports avec les pays tiers, des positions divergentes de celles que la communaute entend assumer, et reviendrait de ce fait a fausser le jeu institutionnel, a ebranler les rapports de confiance a l’interieur de la communaute et a empecher celle-ci de remplir sa tache, dans la defense de l’interet commun.

Il importe peu que les obligations et les charges financieres inherentes a l’execution de l’accord envisage incombent directement aux etats membres. Les mesures tant « internes » qu'« externes » prises par la communaute dans le cadre de la politique commerciale commune n’impliquent pas necessairement, aux fins de leur compatibilite avec le traite, un transfert aux institutions de la communaute des obligations et des charges financieres qu’elles peuvent entrainer: ces mesures ont uniquement pour but de substituer a l’action unilaterale des etats membres, dans le domaine considere, une action commune, fondee sur des principes uniformes, pour l’ensemble de la communaute.

Il importe peu egalement, en ce qui concerne les produits soumis au traite ceca, de relever que la competence des etats membres pour conclure l’arrangement envisage serait sauvegardee par l’article 71 de ce traite, aux termes duquel:

« la competence des gouvernements des etats membres en matiere de politique commerciale n’est pas affectee par l’application du present traite. .. ».

La cour a ete en l’espece saisie en vertu de l’article 228, paragraphe 1, alinea 2, du traite cee. L’avis qu’elle est appelee a rendre porte donc sur le probleme de la compatibilite de l’accord envisage avec les dispositions du traite cee et ne definit les competences de la communaute pour conclure cet accord qu’au vu de ces memes dispositions.

Independamment de la question de savoir si, vu la necessite d’assurer aux transactions internationales auxquelles les communautes participent un caractere aussi homogene que possible, l’article 71 du traite ceca garde encore son efficacite ancienne apres l’entree en vigueur du traite cee, il est en tout cas exclu que cette disposition puisse rendre inoperants les articles 113 et 114 du traite cee, et affecter les attributions de competence a la communaute pour la negociation et la conclusion d’accords internationaux relevant du domaine de la politique commerciale commune.

En consequence

La cour

Emet l’avis suivant:

La communaute a competence exclusive pour participer a l’arrangement concernant une norme pour les depenses locales, vise dans la demande d’avis