1 . recours en manquement – objet du litige – modification lors de la procedure orale – inadmissibilite

( traite cee , art . 169 )

2 . libre circulation des marchandises – restrictions quantitatives – mesures d ' effet equivalent – interdiction – subordination a l ' harmonisation prealable des legislations – non

( traite cee , art . 30 et 100 )

3 . libre circulation des marchandises – restrictions quantitatives – mesures d ' effet equivalent – reglementation indistinctement applicable aux produits nationaux et importes – effet protecteur au profit d ' une production nationale typique – interdiction

( traite cee , art . 30 )

4 . libre circulation des marchandises – restrictions quantitatives – mesures d ' effet equivalent – legislation reservant la denomination ' vinaigre ' au seul vinaigre de vin – inadmissibilite

( traite cee , art . 30 )

5 . libre circulation des marchandises – restrictions quantitatives – mesures d ' effet equivalent – interdiction d ' importer et de commercialiser des vinaigres d ' orgine agricole autres que ceux provenant de la fermentation acetique du vin – denomination ' vinaigre ' reservee au vinaigre de vin

( traite cee , art . 30 )

1 . la commission ne saurait etre admise a elargir , lors de la procedure orale , l ' objet d ' un recours en manquement , dont le libelle est ambigu , a une question qui , ayant ete explicitement exclue des le debut de la procedure engagee en vertu de l ' article 169 du traite cee , n ' a pas ete examinee contradictoirement , ni au cours de la phase precontentieuse , ni au cours de la procedure ecrite devant la cour .

2 . le principe fondamental d ' unite de marche et son corollaire , la libre circulation des marchandises , ne sauraient – en toutes circonstances – etre subordonnes a la condition prealable du rapprochement des legislations nationales , car une telle sujetion obligatoire viderait ce principe de son contenu . les articles 30 et 100 du traite poursuivent , d ' ailleurs , des objectifs distincts .

Il en resulte que l ' absence d ' une reglementation commune ou de directives d ' harmonisation relatives a la production ou a la commercialisation d ' une marchandise , ne suffit pas pour faire echapper une reglementation nationale en la matiere au champ d ' application de l ' interdiction edictee a l ' article 30 du traite .

3 . une legislation nationale relative a la commercialisation d ' un produit , meme si elle s ' applique sans distinction aux produits nationaux et importes , n ' echappe pas a l ' interdiction edictee a l ' article 30 du traite si elle comporte , en fait , des effets protecteurs en profitant a une production nationale typique et defavorisant dans la meme mesure diverses categories de produits d ' autres etats membres .

4 . il ressort des dispositions communautaires pertinentes et en particulier de la position 22.10 du tarif douanier commun , egalement utilisee dans l ' annexe ii du traite , que le terme vinaigre ne vise pas seulement les vinaigres de vin qui font d ' ailleurs l ' objet d ' une rubrique specifique . il en resulte que le terme vinaigre est une qualification generique et il serait incompatible avec les objectifs du marche commun , et en particulier avec le principe fondamental de la libre circulation de marchandises , qu ' une legislation nationale puisse reserver un terme generique a une seule variete nationale , au detriment des autres varietes produites notamment dans d ' autres etats membres .

5 . une legislation nationale qui interdit la commercialisation et l ' importation des vinaigres d ' origine agricole autres que ceux provenant de la fermentation acetique du vin , et qui reserve la denomination ' vinaigre ' au vinaigre de vin , n ' est pas necessaire pour satisfaire aux exigences tenant a la protection de la sante , a la loyaute des transactions commerciales ou a la protection des consommateurs et constitue , des lors , une mesure d ' effet equivalant a une restriction quantitative , interdite par l ' article 30 du traite .

Dans l ' affaire 193/80 ,

Commission des communautes europeennes , representee par m . rolf wagenbaur , en qualite d ' agent , assiste de m . guido berardis , membre du service juridique , ayant elu domicile a luxembourg , chez m . mario cervino , conseiller juridique a la commission , batiment jean monnet , kirchberg ,

Partie requerante ,

Contre

Republique italienne , representee par m . arnaldo squillante , en qualite d ' agent , assiste de m . pier giorgio ferri , avvocato dello stato , ayant elu domicile a luxembourg au siege de son ambassade ,

Partie defenderesse ,

Soutenue par

Le gouvernement de la republique francaise , represente par m . g . guillaume , directeur des affaires juridiques au ministere des affaires etrangeres , en qualite d ' agent , assiste de m . a . carnelutti , secretaire des affaires etrangeres , en qualite d ' agent adjoint , ayant elu domicile a luxembourg au siege de son ambassade ,

Partie intervenante ,

Ayant pour objet de faire constater que la republique italienne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 30 et 36 du traite cee , en interdisant l ' importation et la commercialisation , sous la denomination ' vinaigre ' du vinaigre autre qu ' a base de vin ,

1 par requete deposee au greffe de la cour le 29 septembre 1980 , la commission des communautes europeennes a introduit , en vertu de l ' article 169 du traite cee , un recours visant a faire constater que la republique italienne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 30 et 36 du traite cee , en ' interdisant l ' importation et la commercialisation , sous la denomination ' vinaigre ' , du vinaigre autre qu ' a base de vin ' .

2 selon l ' article 51 du decret n 162 du president de la republique italienne du 12 fevrier 1965 ( gazzetta ufficiale n 73 du 23 mars 1965 ) sont interdits , sous peine d ' amende ou d ' emprisonnement , le transport , la detention en vue de la vente , la mise en circulation ou l ' utilisation de quelque maniere que ce soit , pour un usage alimentaire direct ou indirect – entre autres – des produits contenant de l ' acide acetique ne provenant pas de la fermentation acetique du vin . en vertu de l ' article 41 du meme decret , la denomination ' vinaigre ' est reservee au seul produit obtenu par la fermentation acetique des vins . ces prescriptions sont egalement applicables aux produits importes de l ' etranger .

3 la commission , estimant que cette reglementation enfreignait le principe de la libre circulation des marchandises a l ' interieur de la communaute , a adresse au gouvernement de la republique italienne deux avis motives successifs qui sont intervenus dans les conditions suivantes .

4 le premier a ete precede d ' une lettre au titre de l ' article 169 du traite , en date du 14 decembre 1978 , dans laquelle la commission faisait remarquer au gouvernement italien que la reglementation susvisee s ' analysait en une mesure d ' effet equivalant a des restrictions quantitatives a l ' importation , contraire a l ' article 30 du traite et pour laquelle une justification au titre de l ' article 36 apparaissait exclue , etant donne qu ' il etait difficile de soutenir et qu ' en tout cas il n ' etait pas demontre que le vinaigre d ' alcool d ' origine agricole etait plus nocif pour la sante que le vinaigre de vin .

5 la commission precisait dans cette lettre que cette constatation ne s ' appliquait ' qu ' au vinaigre d ' alcool obtenu par la fermentation acetique de produits agricoles , a l ' exclusion de l ' acide acetique synthetique ' , qui pouvait continuer a etre exclu du marche vinaigrier . elle ajoutait que , quant au vinaigre d ' alcool d ' origine agricole qui devait pouvoir etre utilise pour la consommation directe au meme titre que le vinaigre de vin et en concurrence avec celui-ci , elle ne voyait aucun inconvenient a ce que les autorites italiennes prennent les dispositions necessaires pour permettre aux consommateurs d ' operer leur choix , grace notamment a un etiquetage adequat .

6 n ' ayant pas recu de reponse dans le delai fixe de deux mois , la commission a , le 19 novembre 1979 , adresse a la republique italienne un avis motive relatif a l ' interdiction d ' utiliser du vinaigre d ' alcool autre que le vinaigre de vin , dans lequel , se referant a sa lettre du 14 decembre 1978 , elle constatait qu ' ' au titre de l ' article 169 , alinea 1 , du traite cee , en interdisant l ' utilisation du vinaigre de fermentation obtenu a partir d ' un produit autre que le vin et la piquette , la republique italienne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu du traite ' . elle justifiait ainsi son avis : ' le vinaigre de fermentation autre que le vinaigre de vin , notamment le vinaigre fabrique a base d ' alcool , de cidre ou de malt , fait l ' objet d ' une production et d ' une consommation importante dans plusieurs etats membres , consommation dont on peut constater qu ' elle ne presente aucun danger pour la sante . interdire l ' utilisation a des fins alimentaires du vinaigre de fermentation autre que le vinaigre de vin revient par consequent a eriger des barrieres commerciales entre l ' italie et les autres etats membres ' .

7 cependant , le gouvernement italien avait , entre-temps , presente ses observations dans une lettre du 8 novembre 1979 dans laquelle , tout en maintenant le point de vue que sa legislation nationale etait dans son ensemble compatible avec le droit communautaire , il placait la discussion sur le terrain des denominations respectives de ' vinaigre ' et ' vinaigre de vin ' .

8 en presence de ces observations , la commission a adresse au gouvernement italien , le 28 juillet 1980 , un second avis motive , ' relatif a l ' interdiction d ' utiliser la denomination vinaigre pour tout produit autre que celui obtenu par la fermentation acetique du vin ' , par lequel , apres avoir indique qu ' elle poursuivait l ' action engagee et rappele a deux reprises la lettre du 14 decembre 1978 , elle constatait qu ' en interdisant d ' utiliser la denomination ' vinaigre ' pour tout produit autre que celui obtenu par la fermentation acetique du vin , la republique italienne avait manque aux obligations qui lui incombent en vertu du traite . dans le meme avis , la commission faisait etat de l ' arret rendu entretemps , le 26 juin 1980 , gilli et andres , 788/79 ( recueil 1980 , p . 2071 ) au sujet de l ' importation , en italie , du vinaigre de pommes .

9 il apparait des termes de l ' avis motive du 28 juillet 1980 que , dans les intentions exprimees de la commission , celui-ci est complementaire du premier avis motive et que reunis , les deux avis s ' etendent tant a l ' interdiction de denommer vinaigre tout produit autre que celui obtenu par la fermentation acetique du vin qu ' a l ' interdiction de commercialiser ou d ' importer du vinaigre de fermentation obtenu a partir d ' un produit autre que le vin . l ' objet des deux avis motives est repris dans les termes des conclusions de la requete introductive d ' instance qui demande a la cour de ' constater que la republique italienne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 30 et suivants du traite cee , en interdisant l ' importation et la commercialisation , sous la denomination vinaigre , du vinaigre autre qu ' a base de vin ' .

10 a la suite de la publication d ' un extrait du recours au journal officiel des communautes , qui pouvait laisser penser que le recours s ' etendait a la question de la commercialisation du vinaigre de synthese , le gouvernement francais demanda a intervenir au litige . il exposait , qu ' a son avis , l ' italie pouvait legalement continuer a interdire la commercialisation d ' acide acetique de synthese et , a supposer que la commission entende comprendre la question de la commercialisation du vinaigre de synthese dans son recours , le gouvernement francais interviendrait pour autant au soutien des conclusions du gouvernement italien .

11 en reponse a une question posee a l ' audience , l ' agent de la commission a indique que les conclusions de la commission etaient generales et englobaient l ' importation et la commercialisation de tous les types de vinaigre , mais que la commission pourrait consentir a limiter , pour les besoins du present proces , l ' objet du recours au vinaigre d ' origine agricole , de maniere a exclure le vinaigre de synthese .

12 compte tenu des antecedents ci-dessus rappeles , la cour estime que la question de la denomination et de la commercialisation du vinaigre de synthese ne fait pas l ' objet du present litige . la commission avait , en effet , clairement exclu ce type de vinaigre dans sa lettre de mise en demeure du 14 decembre 1978 mentionnee expressement dans le premier comme dans le deuxieme avis motive , faisant porter l ' examen seulement sur la question de la denomination et de l ' importation des divers types de vinaigre derive de produits agricoles . il apparait des lors que l ' incertitude relevee par le gouvernement francais resulte du libelle ambigu du recours qui ne reflete pas la limitation inherente tant a la lettre de mise en demeure qu ' aux avis motives . dans ces conditions , la commission ne saurait etre admise a elargir l ' objet du present recours a une question qui , ayant ete explicitement exclue des le debut de la procedure engagee en vertu de l ' article 169 , n ' a pas ete examinee contradictoirement , ni au cours de la phase precontentieuse , ni au cours de la procedure ecrite devant la cour .

13 il y a donc lieu de retenir que le present litige ne concerne que l ' importation , la commercialisation et la denomination en italie du vinaigre derive de produits agricoles , a l ' exclusion du vinaigre de synthese .

14 selon la requete de la commission telle que son objet vient d ' etre defini , la reglementation italienne donnerait lieu a deux violations distinctes de l ' article 30 du traite en ce qu ' elle interdit , d ' une part , l ' importation et la commercialisation de vinaigres d ' origine agricole autres que ceux provenant de la fermentation du vin et , d ' autre part , l ' emploi de la denomination ' vinaigre ' pour les vinaigres d ' origine agricole autres que les vinaigres de vin .

A ) de l ' interdiction d ' importer et de commercialiser des vinaigres d ' origine agricole autres que le vinaigre de vin

15 le gouvernement italien conteste que le maintien de cette interdiction constitue un manquement a l ' obligation d ' assurer la libre circulation des marchandises . il invoque d ' abord une carence d ' harmonisation des legislations des etats membres , en matiere de ' vinaigre ' , puis des motifs de non-discrimination , de sante publique et de lutte contre la fraude .

16 le gouvernement italien expose en premier lieu que le conseil , dans ses resolutions du 28 mai 1969 ( jo c 76 , p . 1 ) et du 17 decembre 1973 ( jo c 117 , p . 1 ), avait considere le ' vinaigre ' parmi les produits alimentaires pour lesquels la commission devait presenter des propositions d ' harmonisation susceptibles d ' etre adoptees par le conseil au plus tard le 1 juillet 1970 , delai prolonge ensuite au 1 janvier 1977 par la deuxieme resolution . dans la mesure ou ce programme reste valable , le gouvernement italien fait valoir que la commission aurait du proceder tout au moins a une tentative d ' harmonisation en presentant une proposition au sens de l ' article 100 avant d ' invoquer les articles 30 a 36 du traite .

17 cette these doit etre rejetee . le principe fondamental d ' unite de marche et son corollaire , la libre circulation des marchandises , ne sauraient – en toutes circonstances – etre subordonnes a la condition prealable du rapprochement des legislations nationales , car une telle sujetion obligatoire viderait ce principe de son contenu . il apparait d ' ailleurs que les articles 30 et 100 poursuivent des objectifs distincts . la premiere de ces dispositions a pour objet d ' eliminer dans l ' immediat , sauf exceptions precises , toutes les restrictions quantitatives a l ' importation des marchandises ainsi que toutes mesures d ' effet equivalent , alors que la seconde a pour objet general de permettre , par le rapprochement des dispositions legislatives , reglementaires et administratives des etats membres , d ' attenuer les obstacles de toute nature resultant de disparites entre ces dispositions . on ne peut donc faire dependre l ' elimination des restrictions quantitatives et des mesures d ' effet equivalent , affirmee sans reserve a l ' article 3 a ) du traite , et mise en oeuvre par l ' article 30 , d ' une action qui , bien que susceptible de favoriser la libre circulation des marchandises , ne saurait etre consideree comme une condition necessaire pour l ' application de ce principe fondamental .

18 il en resulte que l ' absence d ' une reglementation commune ou de directives d ' harmonisation relatives a la production ou a la commercialisation en ce qui concerne une marchandise ne suffit pas pour la faire echapper au champ d ' application de l ' interdiction edictee a l ' article 30 du traite . l ' interdiction de mesures d ' effet equivalent a des restrictions quantitatives vise en effet toutes reglementations commerciales des etats membres susceptibles de faire obstacle directement ou indirectement , actuellement ou potentiellement , au commerce intracommunautaire .

19 le gouvernement italien fait valoir , en second lieu , que la reglementation en cause ne serait pas discriminatoire , en ce qu ' elle viserait aussi bien les produits interieurs que les produits importes . il reproche , en outre , a la commission de ne pas avoir approfondi le point de savoir si l ' interdiction de l ' importation ne serait pas une consequence necessaire et legitime des regles edictees par l ' etat dans l ' exercice de sa competence legislative en matiere de commercialisation des produits .

20 a cette argumentation , il y a lieu de repondre , d ' une part , que le systeme etabli par la legislation italienne , meme si elle s ' applique sans distinction aux produits nationaux et importes , n ' en comporte pas moins , en fait , des effets protecteurs . il a ete etabli , en effet , de telle maniere qu ' il ne laisse penetrer en italie que du vinaigre de vin , en fermant la frontiere a toutes les autres categories de vinaigre d ' origine agricole ; il profite donc a une production nationale typique et defavorise dans la meme mesure diverses categories de vinaigres naturels produits dans les autres etats membres .

21 d ' autre part , s ' il est exact , ainsi que le confirme une jurisprudence constante de la cour ( arret du 20 . 4 . 1979 , rewe , 120/78 , recueil p . 649 ), qu ' en l ' absence d ' une reglementation commune de la commercialisation d ' un produit , il appartient aux etats membres , chacun sur son territoire , de regler tout ce qui concerne la commercialisation dudit produit , et que les obstacles a la circulation intracommunautaire qui en resultent doivent etre acceptes , encore faut-il que ces prescriptions puissent etre reconnues comme etant necessaires pour satisfaire a des exigences imperatives telles que la protection de la sante publique visee par l ' article 36 , la defense des consommateurs , ou la loyaute des transactions commerciales , ce qui ne parait pas etre le cas en l ' espece .

22 on ne saurait en effet accepter l ' argument de la protection de la sante publique invoque par le gouvernement italien pour la justification de sa legislation nationale , car ce moyen n ' est pas justifie a propos des vinaigres agricoles dont il n ' est pas conteste qu ' ils sont depourvus de substances nocives et normalement consommes dans les autres etats membres , et donc qu ' ils doivent etre consideres comme non prejudiciables a la sante , ainsi d ' ailleurs que l ' avait constate la cour dans l ' arret gilli precite , notamment pour le vinaigre de pommes .

23 pour ce qui est de la loyaute des transactions et de la protection des consommateurs , ces besoins sont susceptibles d ' etre satisfaits , ainsi qu ' il sera indique ci-apres a propos de la question des denominations , par des moyens moins limitatifs de la libre circulation qu ' une prohibition de commercialiser toutes sortes de vinaigres naturels autres que le vinaigre de vin .

B ) de la denomination ' vinaigre ' reservee au vinaigre de vin

24 le second aspect a l ' egard duquel la commission soutient que la reglementation italienne violerait le traite cee vise le fait de reserver la denomination ' vinaigre ' au vinaigre de vin . elle fait remarquer que cette exigence deprecierait , aux yeux des consommateurs italiens , les vinaigres naturels produits par fermentation de substances autres que le vin qui ne pourraient etre presentes aux acheteurs eventuels que sous un nom de fantaisie qui les deprecierait et aurait pour consequence de rendre ces vinaigres ' presque invendables ' . cette mesure serait donc susceptible d ' entraver directement ou indirectement le commerce intracommunautaire .

25 le gouvernement italien invoque , pour la justification de sa reglementation sur ce point , la protection des consommateurs qui , en italie , considereraient , en vertu d ' une ' tradition plusieurs fois seculaire ' , en fonction de la valeur semantique du terme ' aceto ' ( vinaigre ), tous les ' vinaigres ' comme vinaigres de vin . ils courraient ainsi le risque d ' etre trompes sur la qualite substantielle de la matiere premiere et du produit fini .

26 cet argument ne saurait etre retenu . il ressort des dispositions communautaires pertinentes et en particulier de la position 22.10 du tarif douanier commun egalement utilisee dans l ' annexe ii du traite prevue a l ' article 38 du traite que le terme vinaigre ne vise pas seulement les vinaigres de vin , qui font d ' ailleurs l ' objet d ' une rubrique specifique . il en resulte que le terme vinaigre est une qualification generique , et il serait incompatible avec les objectifs du marche commun , et en particulier avec le principe fondamental de la libre circulation de marchandises , qu ' une legislation nationale puisse reserver un terme generique a une seule variete nationale au detriment des autres varietes produites notamment dans d ' autres etats membres .

27 il n ' est pas exclu , toutefois , que , suite a la mise en oeuvre de la reglementation litigieuse , les consommateurs italiens se soient habitues a l ' utilisation commerciale du terme ' aceto ' pour les seuls vinaigres de vin . dans ces conditions , la preoccupation du gouvernement italien de veiller a la protection du consommateur peut etre justifiee . une telle protection peut cependant etre assuree par d ' autres moyens permettant un traitement egal des produits nationaux et des produits importes , et notamment par l ' apposition obligatoire d ' un etiquetage adequat concernant la nature du produit vendu , comportant les qualificatifs ou complements specifiant le type de vinaigre propose a la vente , a la condition que cette prescription s ' applique a tous les vinaigres , y compris le vinaigre de vin . en effet , un tel procede permettrait au consommateur de fixer son choix en toute connaissance de cause et assurerait la transparence des transactions commerciales et des offres au public en indiquant la matiere premiere employee dans la fabrication du vinaigre .

28 il y a donc lieu de conclure qu ' en interdisant la commercialisation et l ' importation des vinaigres d ' origine agricole autres que ceux provenant de la fermentation acetique du vin et en reservant la denomination ' vinaigre ' au vinaigre de vin , la republique italienne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 30 et suivants du traite cee .

29 aux termes de l ' article 69 , paragraphe 2 , du reglement de procedure , toute partie qui succombe est condamnee aux depens ; la partie defenderesse ayant succombe , il y a lieu de la condamner aux depens . le gouvernement francais , qui n ' a pas conclu sur les frais , supportera ses propres depens .

Par ces motifs ,

La cour

Declare et arrete :

1 ) en interdisant la commercialisation et l ' importation des vinaigres d ' origine agricole autres que ceux provenant de la fermentation acetique du vin et en reservant la denomination ' vinaigre ' au vinaigre de vin , la republique italienne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 30 et suivants du traite cee .

2)la defenderesse est condamnee aux depens .

3)le gouvernement francais supportera ses propres depens .