1 . libre circulation des marchandises – restrictions quantitatives – mesures d ' effet equivalent – campagne publicitaire en faveur de produits nationaux – dispositions relatives aux aides accordees par les etats – applicabilite au mode de financement de la campagne – possibilite n ' excluant pas l ' applicabilite de l ' interdiction des mesures d ' effet equivalent

( traite cee , art . 30 , 92 et 93 )

2 . libre circulation des marchandises – restrictions quantitatives – mesures d ' effet equivalent – campagne publicitaire en faveur de produits nationaux – pratique constitutive de mesure d ' effet equivalent – conditions – pratique fondee sur des actes non obligatoires – absence d ' incidence

( traite cee , art . 2 , 3 et 30 )

1 . le fait que les articles 92 et 93 du traite pourraient etre applicables au mode de financement d ' une campagne en faveur de la vente et de l ' achat de produits nationaux , susceptible de violer l ' article 30 du traite , n ' implique pas que la campagne en tant que telle puisse echapper a l ' interdiction prevue a l ' article 30 .

2 . est a considerer comme une mesure ayant un effet equivalant a des restrictions quantitatives la mise en oeuvre d ' un programme defini par le gouvernement d ' un etat membre , qui touche l ' ensemble de l ' economie nationale et vise a freiner les echanges intracommunautaires par la promotion de l ' achat de produits nationaux moyennant une campagne de publicite a l ' echelle nationale et par l ' organisation de procedures speciales applicables aux seuls produits nationaux , l ' ensemble de ces activites etant imputable au gouvernement et fonctionnant de facon organisee sur tout le territoire national .

Une telle pratique n ' echappe pas aux interdictions prevues par l ' article 30 du traite du seul fait qu ' elle n ' est pas fondee sur des decisions ayant un effet obligatoire pour les entreprises . en effet , meme des actes d ' un gouvernement d ' un etat membre depourvus de force contraignante peuvent etre de nature a influer sur le comporte ment des commercants et des consommateurs sur le territoire de cet etat et avoir ainsi pour effet de mettre en echec les finalites de la communaute telles qu ' enoncees a l ' article 2 et elaborees par l ' article 3 du traite .

Dans l ' affaire 249/81 ,

Commission des communautes europeennes , representee par son conseiller juridique m . rolf wagenbaur , en qualite d ' agent , assiste de m . peter oliver , membre de son service juridique , ayant elu domicile chez m . oreste montalto , batiment jean monnet , kirchberg , a luxembourg ,

Partie requerante ,

Contre

Irlande , representee par m . louis j . dockery , chief state solicitor , assiste de m . john d . cooke , senior counsel , et de m . h . j . o ' flaherty , senior council , ayant elu domicile a l ' ambassade d ' irlande , a luxembourg ,

Partie defenderesse ,

Ayant pour objet de faire constater qu ' en prenant des mesures en faveur de la promotion des produits irlandais en irlande , l ' irlande a manque aux obligations qui lui incombent en vertu de l ' article 30 du traite cee ,

1 par requete deposee au greffe de la cour le 15 septembre 1981 , la commission des communautes europeennes a introduit , en vertu de l ' article 169 du traite cee , un recours visant a faire reconnaitre qu ' en organisant une campagne pour la promotion de la vente et de l ' achat de produits irlandais sur son territoire , l ' irlande a manque aux obligations qui lui incombent en vertu du traite .

I – l ' objet du litige

2 dans son avis motive , adresse a l ' irlande le 25 fevrier 1981 au sujet de la campagne menee sur le theme ' achetez irlandais ' ( ' buy irish ' ), la commission a releve qu ' en janvier 1978 , le gouvernement irlandais avait mis en place un programme de trois ans en faveur de la promotion des produits irlandais . cette campagne aurait ete declenchee le 18 janvier 1978 par un discours du ministre irlandais de l ' industrie , du commerce et de l ' energie . a cette occasion , le ministre aurait declare que l ' objectif de la campagne consiste ' en une substitution de la production irlandaise aux importations jusqu ' a concurrence de 3 % de l ' ensemble des depenses de consommation ' et que la campagne serait ' un ensemble soigneusement etudie d ' initiatives formant un programme integre de promotion des produits irlandais et comportant des propositions specifiques a l ' adresse des producteurs , des distributeurs et des consommateurs ' .

3 conformement a ces declarations , le gouvernement irlandais aurait pris , et continuerait de prendre , une serie de mesures en faveur de la promotion des produits irlandais . l ' avis motive a cite les mesures suivantes :

A ) l ' organisation d ' un service d ' information gratuite des consommateurs desireux de savoir quelles sont , pour une certaine categorie de marchandises , celles de fabrication irlandaise et ou l ' on peut se les procurer ( ' shoplink-service ' );

B)la mise a la disposition , aux fins de faire exposer les seuls produits irlandais , de facilites d ' exposition dans un grand centre d ' exposition a dublin gere par l ' irish goods council qui serait une autorite publique irlandaise ;

C)la promotion de l ' utilisation d ' un label ' garanti irlandais ' ( ' guaranteed irish ' ) pour les produits de fabrication irlandaise et l ' organisation conco mitante par l ' irish goods council d ' un systeme particulier pour examiner des reclamations concernant les produits munis de ce label ;

D)l ' organisation d ' une grande campagne publicitaire en faveur de produits irlandais par l ' irish goods council , notamment par la publication et la distribution , par cet organisme , de documents incitant les consommateurs a l ' achat des seuls produits nationaux .

4 dans sa requete , la commission indique que les activites relatives au ' shoplink-service ' et aux facilites d ' exposition a dublin ont , entre-temps , ete abandonnees par le gouvernement irlandais . en revanche , les deux autres activites auraient ete poursuivies , meme au-dela de la fin de la periode de trois annees prevue pour la duree de la campagne . de plus , la campagne publicitaire se serait progressivement etendue , en particulier par une publicite importante , en faveur de produits irlandais , dans la presse et a la television .

5 le gouvernement irlandais admet qu ' un programme triennal en faveur de l ' achat en irlande de produits irlandais a eu lieu . apres l ' abandon , a la demande de la commission , du ' shoplink-service ' et des facilites d ' exposition a dublin , ce programme ne se composerait que d ' une campagne publicitaire , par la presse et la television , par la publication d ' affiches et de brochures , et par le biais de l ' utilisation du label ' garanti irlandais ' , en vue d ' ameliorer les connaissances des consommateurs irlandais relatives aux produits fabriques en irlande et de provoquer une prise de conscience parmi le public irlandais des liens existant entre la commercialisation de ces produits en irlande et le probleme de l ' emploi dans ce pays .

6 quant a la campagne publicitaire , le gouvernement irlandais allegue qu ' elle fait partie des activites de l ' irish goods council . cet organisme ne saurait cependant etre considere comme une autorite publique irlandaise ; il ne serait rien d ' autre qu ' un groupement permettant aux differentes industries irlandaises de cooperer dans leur interet commun . aucune reglementation officielle ne serait a la base des activites de l ' irish goods council qui , d ' ailleurs , ne beneficierait d ' aucun autre concours de la part du gouvernement que l ' octroi d ' une aide financiere et d ' un encouragement moral .

7 pour la commission , il ne fait pas de doute que les actes de l ' irish goods council sont imputables au gouvernement irlandais . elle releve en particulier que les membres du conseil de direction de ce council sont nommes , en vertu des statuts de cet organisme , par le ministre de l ' industrie , du commerce et de l ' energie .

8 la commission estime que la campagne pour la promotion de la vente et de l ' achat de produits irlandais en irlande doit etre consideree comme une mesure d ' effet equivalant a une restriction quantitative a l ' importation . l ' irlande fait valoir , premierement , que le gouvernement irlandais n ' a jamais pris des ' mesures ' susceptibles de relever de l ' article 30 du traite et , deuxiemement , que le concours financier accorde a l ' irish goods council doit etre apprecie par rapport aux articles 92 et 93 du traite , et non pas par rapport a l ' article 30 .

9 avant d ' evaluer ces arguments , il y a lieu d ' examiner d ' abord la position de l ' irish goods council .

Ii – l ' irish goods council

10 il ressort du dossier que l ' irish goods council a ete cree le 25 aout 1978 , quelques mois apres que la campagne litigieuse fut lancee , sous la forme d ' une societe a responsabilite limitee a la garantie fournie par les associes et sans capital-actions ; il a ete enregistre conformement a la loi irlandaise sur les societes ( companies act , 1963 ). le council resulte en fait de la fusion de deux organismes , le national development council , une societe a responsabilite limitee et enregistree conformement a la companies act , et le groupe de travail sur la promotion et la vente des produits irlandais .

11 selon le gouvernement irlandais , la creation de l ' irish goods council a ete parrainee ( ' sponsored ' ) par le gouvernement en vue d ' encourager l ' industrie irlandaise a surmonter ses propres problemes . le council aurait ete institue pour creer un cadre dans lequel les diverses industries pourraient se regrouper afin de cooperer dans l ' interet commun .

12 le comite directeur de l ' irish goods council est compose , d ' apres les statuts de cette institution , de dix membres nommes a titre individuel par le ministre de l ' industrie , du commerce et de l ' energie ; le meme ministre designe le president parmi les membres du comite directeur . ces membres , ainsi que le president , sont nommes pour une periode de trois ans , leurs mandats etant renouvelables . en pratique , les membres du comite directeur sont choisis par le ministre de facon a representer les secteurs interesses de l ' economie irlandaise .

13 il resulte des renseignements donnes par le gouvernement irlandais a la demande de la cour que les activites de l ' irish goods council sont financees par des subventions octroyees par le gouvernement irlandais et par l ' industrie privee . les montants respectifs des subventions etatiques et privees sont respectivement de 1 005 000 irl et 175 000 irl pour la periode d ' aout 1978 a decembre 1979 , de 940 000 irl et 194 000 irl pour l ' annee 1980 , et de 922 000 irl et 238 000 irl pour l ' annee 1981 .

14 le gouvernement irlandais n ' a pas conteste que les activites de l ' irish goods council consistent notamment , apres l ' abandon du ' shoplink-service ' et des facilites d ' exposition offertes aux producteurs irlandais a dublin , a organiser une campagne publicitaire en faveur de la vente et de l ' achat de produits irlandais , ainsi qu ' a promouvoir l ' utilisation du label ' garanti irlandais ' .

15 il apparait ainsi que c ' est le gouvernement irlandais qui nomme les membres du comite directeur de l ' irish goods council , lui accorde des subventions publiques qui couvrent l ' essentiel de ses depenses et , enfin , definit les finalites et les contours de la campagne en faveur de la vente et de l ' achat de produits irlandais mise en oeuvre par cette institution . dans ces circonstances , le gouvernement irlandais ne saurait se prevaloir du fait que la campagne a ete mise en oeuvre par une societe de droit prive pour se degager de la responsabilite qui pourrait lui incomber en vertu des dispositions du traite .

Iii – l ' applicabilite des articles 92 et 93 du traite

16 le gouvernement irlandais soutient que la campagne litigieuse , meme si elle avait eu pour objet ou pour effet de decourager les importations en provenance d ' autres etats membres , doit etre appreciee sur la base des articles 92 et 93 du traite relatifs aux aides accordees par les etats . l ' applicabilite de ces dispositions ecarterait celle de l ' article 30 du traite sur lequel la commission a fonde son recours .

17 a cet egard , le gouvernement irlandais fait valoir que la campagne a en fait ete menee par l ' irish goods council et que le role du gouvernement s ' est limite a un encouragement moral et a un soutien financier . si cette campagne , comme l ' allegue la commission , etait susceptible de gener la libre circulation des marchandises a l ' interieur de la communaute , en favorisant la production nationale par rapport aux produits importes , une telle circonstance ne pourrait etre attribuee qu ' a une seule decision gouvernementale , celle de subventionner l ' irish goods council .

18 il y a lieu de constater , cependant , que le fait qu ' une partie substantielle de la campagne litigieuse soit financee par le gouvernement irlandais , et que les articles 92 et 93 du traite pourraient etre applicables a ce mode de financement , n ' implique pas que la campagne en tant que telle puisse echapper aux interdictions prevues a l ' article 30 .

19 en tout etat de cause , si le gouvernement irlandais considerait que ce financement constituait une aide au sens des articles 92 et 93 , il lui aurait appartenu de notifier cette aide a la commission conformement au paragraphe 3 de l ' article 93 .

Iv – l ' application de l ' article 30 du traite

20 la commission soutient que la campagne ' achetez irlandais ' et les mesures prises pour la mise en oeuvre de cette campagne doivent , dans leur ensemble , etre considerees comme des mesures qui incitent a l ' achat des seuls produits nationaux . de telles mesures seraient contraires aux obligations incombant aux etats membres en vertu de l ' article 30 . la commission rappelle a ce sujet la disposition de l ' article 2 , paragraphe 3 , lettre k , de la directive 70/50 de la commission , du 22 decembre 1969 , fondee sur les dispositions de l ' article 33 , paragraphe 7 , portant suppression des mesures d ' effet equivalant a des restrictions quantitatives a l ' importation non visees par d ' autres dispositions prises en vertu du traite cee ( jo l 13 , p . 29 ), aux termes de laquelle les mesures qui incitent a l ' achat des seuls produits nationaux doivent etre considerees comme contraires aux interdictions du traite .

21 d ' apres le gouvernement irlandais , l ' interdiction des mesures d ' effet equivalent que comporte l ' article 30 ne frappe que des ' mesures ' , c ' est-a-dire des actes qui ont un effet contraignant et qui emanent d ' une autorite publique . aucun acte relevant de cette categorie n ' aurait cependant ete pris par le gouvernement irlandais , celui-ci s ' etant limite a donner un encouragement moral et un concours financier aux activites developpees par les industries irlandaises .

22 le gouvernement irlandais souligne ensuite que la campagne litigieuse n ' a pas eu d ' effets restrictifs sur les importations , la proportion des marchandises irlandaises vendues sur le marche irlandais , par rapport a l ' ensemble des marchandises vendues sur ce marche , etant tombee de 49,2 % en 1977 a 43,4 % en 1980 .

23 il convient de constater d ' abord que la campagne litigieuse ne peut etre assimilee a une action publicitaire , de la part d ' entreprises privees ou publiques , ou d ' un groupement d ' entreprises , en faveur de l ' achat de marchandises qu ' elles produisent . elle reflete , quelles que soient les methodes employees pour sa mise en oeuvre , la volonte deliberee du gouvernement irlandais de substituer , sur le marche irlandais , les produits nationaux aux produits importes et de freiner ainsi les importations en provenance des autres etats membres .

24 il y a lieu de rappeler , a cet egard , que le porte-parole du gouvernement irlandais a indique , au moment ou la campagne etait declenchee , que celle-ci consisterait en un ensemble soigneusement etudie d ' initiatives formant un programme integre de promotion des produits nationaux ; que l ' irish goods council a ete institue , a l ' initiative du gouvernement irlandais , quelques mois plus tard ; et que la mise en oeuvre du programme integre tel qu ' envisage par le gouvernement a ete confiee ou laissee aux soins de ce council .

25 s ' il est vrai que les deux elements du programme qui ont ete poursuivis , a savoir la campagne publicitaire et l ' utilisation du label ' garanti irlandais ' , n ' ont pas eu pour effet de contribuer de facon notable a la conquete du marche irlandais par des produits nationaux , on ne saurait cependant meconnaitre que ces deux activites , quelle qu ' en soit l ' efficacite , font partie d ' un programme gouvernemental qui a pour objet d ' effectuer la substitution des produits importes par les produits nationaux et qui est de nature a affecter le niveau des echanges intracommunautaires .

26 en effet , la campagne publicitaire en faveur de la vente et de l ' achat de produits irlandais ne saurait etre isolee , ni de son origine dans le cadre du programme gouvernemental , ni de sa relation avec l ' introduction du label ' garanti irlandais ' et l ' organisation d ' un systeme particulier pour examiner les reclamations concernant les produits munis de ce label . la mise en place de ce systeme d ' examen des reclamations relatives aux produits irlandais confirme effectivement le degre d ' organisation de la campagne ' achetez irlandais ' et le caractere discriminatoire de celle-ci .

27 dans ces conditions , les deux activites en cause reviennent a instaurer une pratique nationale , introduite par le gouvernement irlandais et executee avec son concours , dont l ' effet potentiel sur les importations en provenance d ' autres etats membres est comparable a celui resultant d ' actes gouvernementaux a caractere obligatoire .

28 une telle pratique n ' echappe pas aux interdictions prevues par l ' article 30 du traite du seul fait qu ' elle n ' est pas fondee sur des decisions ayant un effet obligatoire pour les entreprises . en effet , meme des actes d ' un gouvernement d ' un etat membre depourvus de force contraignante peuvent etre de nature a influer sur le comportement des commercants et des consommateurs sur le territoire de cet etat et avoir ainsi pour effet de mettre en echec les finalites de la communaute telles qu ' enoncees a l ' article 2 et elaborees par l ' article 3 du traite .

29 tel est le cas lorsque , comme en l ' espece , une telle pratique restrictive constitue la mise en oeuvre d ' un programme defini par le gouvernement qui touche l ' ensemble de l ' economie nationale et qui vise a freiner les echanges intracommunautaires par la promotion de l ' achat de produits nationaux moyennant une campagne de publicite a l ' echelle nationale et par l ' organisation de procedures speciales applicables aux seuls produits nationaux , et lorsque l ' ensemble de ces activites est imputable au gouvernement et fonctionne de facon organisee sur tout le territoire national .

30 il en decoule que l ' irlande a manque aux obligations qui lui incombent en vertu du traite en organisant une campagne pour la promotion de la vente et de l ' achat de produits irlandais sur son territoire .

Sur les depens

31 aux termes de l ' article 69 , paragraphe 2 , du reglement de procedure , toute partie qui succombe est condamnee aux depens . la partie defenderesse ayant succombe , il y a lieu de la condamner aux depens .

Par ces motifs ,

La cour

Declare et arrete :

1 ) l ' irlande a manque aux obligations qui lui incombent en vertu du traite en organisant une campagne pour la promotion de la vente et de l ' achat de produits irlandais sur son territoire .

2)la partie defenderesse est condamnee aux depens .