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1 . libre circulation des marchandises – restrictions quantitatives – mesures d’ effet equivalent – interdiction de commercialiser des pates importees obtenues a partir de ble tendre ou d’ un melange de ble tendre et de ble dur – inadmissibilite – justification – protection des consommateurs – loyaute des transactions commerciales – protection de la sante publique – absence

( traite cee, art . 30 et 36 )

2 . libre circulation des marchandises – mesures nationales derogatoires – interdiction – soutien de la politique suivie dans le cadre d’ une organisation commune de marche – justification inadmissible

1 . l’ extension, par une legislation nationale sur les pates alimentaires, aux produits importes d’ une interdiction de vendre des pates obtenues a partir de ble tendre ou d’ un melange de ble tendre et de ble dur est incompatible avec les articles 30 et 36 du traite .

En effet, une telle entrave ne saurait etre justifiee par l’ exigence de protection des consommateurs, celle-ci pouvant etre satisfaite par des moyens moins restrictifs, telles l’ obligation d’ indiquer la composition exacte des produits commercialises ou l’ introduction d’ une denomination particuliere reservee aux pates obtenues exclusivement a partir de ble dur . les memes considerations valent pour la necessite d’ assurer la loyaute des transactions commerciales .

Elle ne saurait pas davantage etre justifiee par des raisons de sauvegarde de la sante publique en l’ absence d’ elements permettant d’ affirmer que les pates obtenues a partir de ble tendre contiennent des additifs chimiques ou des colorants . une telle interdiction generale de commercialisation est en toute hypothese contraire au principe de proportionnalite .

2 . des lors que la communaute a etabli une organisation commune de marche dans un secteur determine, les etats membres sont tenus de s’ abstenir de toute mesure unilaterale, meme si elle est de nature a servir de soutien a la politique commune de la communaute . c’ est ainsi que, si des problemes de debouches se posent pour un produit couvert par une telle organisation commune, ce que l’ on ne saurait pretendre lorsque les donnees statistiques font apparaitre que le produit concerne tire profit de la concurrence par la qualite, c’ est a la communaute qu’ il incombe d’ en rechercher la solution dans le cadre de la politique agricole commune, et non pas a un etat membre .

Dans l’ affaire 407/85,

Ayant pour objet une demande adressee a la cour, en application de l’ article 177 du traite cee, par le pretore di bolzano ( italie ) dans le litige pendant devant cette juridiction entre

3 glocken gmbh et gertraud kritzinger

Et

Usl centro-sud et provincia autonoma di bolzano,

Et tendant a obtenir une decision a titre prejudiciel concernant l’ interpretation des articles 30 et 36 du traite cee, en vue de se prononcer sur la compatibilite avec ces articles de certaines dispositions de la loi italienne n* 580 du 4 juillet 1967 ( guri n* 189 du 29.7.1967 ) portant reglementation de la fabrication et du commerce des pates alimentaires,

La cour,

Composee de mm . g . bosco, president de chambre, f.F . de president, o . due, j . c . moitinho de almeida et g . c . rodriguez iglesias, presidents de chambres, t . koopmans, u . everling, k . bahlmann, c . kakouris, r . joliet, t . f . o’ higgins et f . schockweiler, juges,

Avocat general : m . g . f . mancini

Greffier : mme b . pastor, administrateur

Considerant les observations presentees :

— pour 3 glocken gmbh par me b . rapp jung, avocat a bruxelles,

— pour mme kritzinger par me r . riz, avocat a bolzano,

— pour la provincia autonoma di bolzano par me g . drioli, avocat a bolzano,

— pour la commission des communautes europeennes par mm . e . de march et e . white, membres de son service juridique,

— pour le gouvernement italien par m . luigi ferrari bravo, chef du service du contentieux diplomatique, en qualite d’ agent, assiste de m . i . braguglia, avocat de l’ etat, ayant elu domicile aupres de l’ ambassade d’ italie a luxembourg,

— pour le gouvernement francais par son agent m . g . guillaume, assiste de m . b . botte,

— pour le gouvernement neerlandais par son agent m . a . fierstra,

Vu le rapport d’ audience complete a la suite de la procedure orale du 12 novembre 1987,

Ayant entendu les conclusions de l’ avocat general presentees a l’ audience du 26 avril 1988,

Rend le present

Arret

1 par jugement du 31 octobre 1985, parvenu au greffe de la cour le 9 decembre de la meme annee, le pretore di bolzano a pose, en vertu de l’ article 177 du traite cee, deux questions prejudicielles relatives a l’ interpretation des articles 30 et 36 du traite en vue d’ apprecier la compatibilite avec le droit communautaire d’ une reglementation nationale interdisant la vente de pates obtenues a partir de ble tendre ou d’ un melange de ble tendre et de ble dur .

2 ces questions ont ete soulevees dans le cadre d’ un litige opposant l’ unita sanitaria locale a un fabricant allemand, 3 glocken, et a un detaillant italien, kritzinger . 3 glocken a exporte en italie des pates obtenues a partir d’ un melange de ble tendre et de ble dur que kritzinger a revendues . sommes par l’ usl de payer une amende administrative pour violation de l’ article 29 de la loi n* 580 du 4 juillet 1967 ( guri n* 189 du 29.7.1967 ) portant reglementation de la production et du commerce des pates alimentaires ( ci-apres « loi sur les pates alimentaires »), 3 glocken et kritzinger ont intente un recours devant le pretore di bolzano .

3 de l’ article 29 de la loi sur les pates alimentaires, il resulte que l’ emploi exclusif de ble dur est prescrit pour la production industrielle de pates seches, qui peuvent etre conservees un certain temps avant d’ etre consommees . en revanche, l’ article 33 et l’ article 50, alinea 1, de la meme loi autorisent l’ emploi de ble tendre, tant pour la production artisanale de pates fraiches, qui sont destinees a la consommation immediate, que pour la production de pates destinees a l’ exportation .

4 l’ article 36, alinea 1, de la loi sur les pates alimentaires interdit de vendre en italie des pates presentant des caracteristiques autres que celles definies par cette loi, c’ est-a-dire notamment des pates seches obtenues a partir de ble tendre ou d’ un melange de ble tendre et de ble dur . l’ article 50, alinea 2, de la loi precise que cette interdiction de vente s’ applique egalement aux pates importees .

5 ainsi que l’ a indique le gouvernement italien, des considerations de deux ordres ont amene le legislateur a obliger les producteurs de pates a employer exclusivement du ble dur . le legislateur a voulu, d’ une part, garantir la qualite des pates, celles qui sont obtenues uniquement avec du ble dur resistant beaucoup mieux a la cuisson . il a voulu, d’ autre part, favoriser le developpement de la culture du ble dur, les producteurs de celui-ci n’ ayant dans la communaute guere d’ autre debouche que le marche des pates et n’ ayant pas de possibilite reelle, dans les regions du mezzogiorno ou ils sont etablis, de se reconvertir a d’ autres cultures .

6 a l’ appui de leur recours, 3 glocken et kritzinger ont fait valoir que l’ application de l’ article 29 de la loi sur les pates alimentaires aux pates importees etait incompatible avec l’ article 30 du traite . c’ est dans ces conditions que la juridiction nationale a ete amenee a surseoir a statuer et a poser deux questions prejudicielles :

« 1 ) l’ interdiction des mesures d’ effet equivalant a des restrictions quantitatives a l’ importation visee a l’ article 30 du traite cee doit-elle etre interpretee en ce sens qu’ elle exclut, en cas d’ importation de pates alimentaires, l’ application des dispositions italiennes en matiere alimentaire interdisant l’ emploi de farines de ble tendre dans la production desdites pates, lorsque celles-ci ont ete licitement produites et mises dans le commerce dans un autre etat membre de la communaute?

2 ) de toute maniere, l’ interdiction des discriminations arbitraires ou des restrictions deguisees dans le commerce entre les etats membres visees a l’ article 36, derniere phrase, du traite cee, doit-elle etre interpretee en ce sens qu’ elle exclut l’ application desdites dispositions nationales?"

7 pour un plus ample expose des faits de l’ affaire au principal, ainsi que du deroulement de la procedure et des observations presentees a la cour, il est renvoye au rapport d’ audience . ces elements du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure necessaire au raisonnement de la cour .

8 les questions de la juridiction nationale portent en substance sur la compatibilite avec les articles 30 et 36 du traite de l’ extension aux produits importes d’ une interdiction de vendre des pates obtenues a partir de ble tendre ou d’ un melange de ble tendre et de ble dur, telle que celle contenue dans la loi sur les pates alimentaires .

A ) sur l’ existence d’ un obstacle a la libre circulation des marchandises

9 il convient de rappeler la jurisprudence constante de la cour ( en premier lieu, arret du 11 juillet 1974, procureur du roi/dassonville, 8/74, rec . p . 837 ), selon laquelle l’ interdiction des mesures d’ effet equivalant a des restrictions quantitatives edictee a l’ article 30 du traite englobe « toute reglementation commerciale des etats membres susceptible de faire obstacle directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement au commerce intracommunautaire ».

10 il resulte, en outre, d’ une jurisprudence constante de la cour ( voir, en premier lieu, arret du 20 fevrier 1979, rewe, 120/78, rec . p . 649 ) que, en l’ absence de reglementations communes, les obstacles a la libre circulation resultant de disparites entre les reglementations nationales relatives a la composition des produits doivent etre acceptes, des lors que ces reglementations nationales, indistinctement applicables aux produits nationaux et importes, sont necessaires pour satisfaire a des exigences imperatives telles que la protection des consommateurs et la loyaute des transactions . la cour a toutefois precise que ces reglementations devaient etre proportionnees aux buts poursuivis et que, si un etat membre disposait de moyens moins restrictifs permettant d’ atteindre les memes buts, il lui incombait d’ y recourir .

11 il convient de constater qu’ une interdiction de vendre des pates obtenues a partir de ble tendre ou d’ un melange de ble tendre et de ble dur constitue un obstacle a l’ importation de pates licitement obtenues a partir de ble tendre ou d’ un melange de ble tendre et de ble dur dans d’ autres etats membres . il reste donc a verifier si cet obstacle peut etre justifie par des raisons de sauvegarde de la sante publique au sens de l’ article 36 du traite ou par des exigences imperatives, telles que celles mentionnees ci-dessus .

B ) sur la possibilite de justifier l’ entrave en cause par des raisons de sauvegarde de la sante publique

12 le gouvernement italien a attire l’ attention de la cour sur le probleme de l’ emploi d’ additifs chimiques et de colorants qui seraient souvent utilises pour conferer aux pates obtenues a partir de ble tendre ou d’ un melange de ble tendre et de ble dur les caracteristiques organoleptiques, notamment la couleur ambree, qui sont naturellement propres aux pates obtenues exclusivement a partir de ble dur . selon lui, une absorption importante de ces additifs chimiques et colorants pourrait entrainer des effets prejudiciables pour la sante de l’ homme .

13 en reponse a une question posee par la cour, le gouvernement italien a toutefois admis ne pas disposer d’ elements lui permettant d’ affirmer que les pates obtenues a partir de ble tendre ou d’ un melange de ble tendre et de ble dur contiennent necessairement des additifs chimiques ou des colorants .

14 une interdiction generale de commercialiser des pates importees obtenues a partir de ble tendre ou d’ un melange de ble tendre et de ble dur est, des lors, en toute hypothese contraire au principe de proportionnalite et n’ est pas justifiee par des raisons de sauvegarde de la sante publique au sens de l’ article 36 du traite .

C ) sur la possibilite de justifier l’ entrave en cause par certaines exigences imperatives

15 il a ete soutenu qu’ une interdiction de vendre des pates obtenues a partir de ble tendre ou d’ un melange de ble tendre et de ble dur est necessaire pour proteger les consommateurs, pour garantir la loyaute des transactions et, enfin, pour assurer le plein effet de l’ organisation commune des marches dans le secteur des cereales .

16 l’ argument avance en premier lieu, selon lequel la loi sur les pates alimentaires vise a proteger les consommateurs, du fait qu’ elle a pour objet de garantir la qualite superieure des pates, produit italien de vieille tradition, ne peut etre retenu . il est certes legitime de vouloir donner aux consommateurs qui attribuent des qualites particulieres aux pates obtenues exclusivement a partir de ble dur la possibilite d’ operer leur choix en fonction de cet element . cependant, ainsi que la cour l’ a deja souligne ( arrets du 9 decembre 1981, commission/italie, 193/80, rec . p . 3019, et du 12 mars 1987, commission/republique federale d’ allemagne, 178/84, rec . p . 1227 ), pareille possibilite peut etre assuree par des moyens qui n’ entravent pas l’ importation de produits legalement fabriques et commercialises dans d’ autres etats membres, et notamment par « l’ apposition obligatoire d’ un etiquetage adequat concernant la nature du produit vendu ».

17 il convient d’ observer ensuite que le legislateur italien peut non seulement prescrire l’ enumeration des ingredients selon les dispositions de la directive du conseil sur l’ etiquetage et la presentation des denrees alimentaires ( jo l 33 du 8.2.1979, p . 1 ), mais qu’ en outre rien ne l’ empeche de reserver la denomination « pates de semoules de ble dur » aux pates obtenues exclusivement a partir de ble dur .

18 etant donne que les pates sont des produits susceptibles d’ etre servis dans les etablissements de restauration, il convient d’ ajouter qu’ il est possible de prevoir un systeme d’ information du consommateur concernant la nature des pates qui lui sont offertes .

19 il a ete objecte qu’ un etiquetage adequat concernant la nature du produit vendu ne suffirait pas pour rendre les consommateurs italiens suffisamment attentifs a la nature des pates qu’ ils achetent, etant donne que « pates » signifierait dans leur esprit un produit obtenu exclusivement a partir de ble dur .

20 cette objection doit etre ecartee . d’ une part, le terme « pates » est, ainsi qu’ il ressort des articles 33 et 50 de la loi sur les pates alimentaires, utilise par le legislateur italien lui-meme pour designer des produits qui sont obtenus a partir de ble tendre ou d’ un melange de ble tendre et de ble dur, a savoir des pates fraiches et des pates destinees a l’ exportation . d’ autre part, l’ article 29 determine ce qu’ il faut entendre par « pates de semoules de ble dur ». le legislateur italien lui-meme a donc recours aux mots « semoules de ble dur » pour specifier un type de pates, ce qui demontre que par lui-meme le mot « pates » a un caractere generique et n’ implique nullement que seul du ble dur soit intervenu dans la production desdites pates .

21 en second lieu, il a ete soutenu que, en ce qui concerne les pates obtenues a partir de ble tendre ou d’ un melange de ble tendre et de ble dur, une liste des ingredients ne permettrait pas d’ assurer la loyaute des transactions . en l’ etat actuel des techniques d’ analyse, il ne serait pas possible de verifier l’ exactitude des mentions y figurant, de telle sorte que les producteurs de pates pourraient indiquer une proportion de ble dur plus elevee que celle reellement presente dans les pates . compte tenu de la difference de prix entre le ble dur et le ble tendre, les producteurs pourraient ainsi faire payer aux consommateurs un prix plus eleve que celui que justifierait la proportion exacte de ble dur employe . dans ces conditions, seule une interdiction de vendre des pates obtenues a partir de ble tendre serait de nature a prevenir pareille tromperie .

22 cet argument doit egalement etre ecarte . il suffit de relever que le gouvernement italien dispose, en toute hypothese, d’ un moyen moins restrictif pour assurer la loyaute des transactions . en effet, en reservant la denomination « pates de semoules de ble dur » aux pates obtenues exclusivement a partir de ble dur, il donnera aux consommateurs italiens la possibilite d’ exprimer leurs preferences pour le produit auquel ils sont habitues et la certitude que la difference de prix est bien justifiee par une difference de qualite .

23 en troisieme lieu, il a ete soutenu qu’ en assurant un debouche aux cultivateurs, la loi sur les pates alimentaires complete la politique agricole commune dans le secteur des cereales, laquelle a pour objet, d’ une part, de garantir un revenu aux cultivateurs de ble dur grace a la fixation d’ un prix d’ intervention pour le ble dur a un niveau nettement superieur a celui fixe pour le ble tendre et, d’ autre part, de les inciter, par l’ octroi d’ aides directes a la production, a cultiver du ble dur . l’ abrogation de la loi sur les pates alimentaires conduirait les producteurs italiens a utiliser du ble tendre pour les pates destinees au marche italien . le ble dur se trouverait ainsi prive progressivement de ses debouches, ce qui provoquerait des excedents entrainant davantage d’ achats d’ intervention a charge du budget communautaire .

24 le gouvernement italien a fait valoir, en outre, que sans debouche garanti, la culture du ble dur disparaitrait dans les regions du mezzogiorno ou elle est pratiquee . cette disparition impliquerait l’ abandon de la terre, etant donne que les possibilites de reconversion y sont presque inexistantes, et creerait un mouvement d’ emigration accompagne d’ un prejudice grave sur le plan social et de l’ environnement .

25 il y a lieu de souligner d’ abord que c’ est l’ extension de la loi sur les pates alimentaires aux produits importes qui est en cause et que le droit communautaire n’ exige pas que le legislateur abroge la loi en ce qui concerne les producteurs de pates etablis sur le territoire italien .

26 il y a lieu de rappeler ensuite que, ainsi qu’ il resulte de l’ arret de la cour du 23 fevrier 1988 ( commission/republique francaise, 216/84, rec . p . 0000 ), des lors que la communaute a etabli une organisation commune de marche dans un secteur determine, les etats membres sont tenus de s’ abstenir de toute mesure unilaterale, meme si celle-ci est de nature a servir de soutien a la politique commune de la communaute . c’ est a la communaute qu’ il incombe de rechercher une solution au probleme pose ci-dessus dans le cadre de la politique agricole commune, et non pas a un etat membre .

27 il convient d’ observer, enfin, que l’ evolution de la situation sur les marches d’ exportation demontre que la concurrence par la qualite joue au profit du ble dur . il ressort, en effet, des donnees statistiques fournies a la cour que la part de marche qu’ occupent les pates obtenues exclusivement a partir de ble dur dans d’ autres etats membres, ou elles subissent d’ ores et deja la concurrence des pates obtenues a partir de ble tendre ou d’ un melange de ble tendre et de ble dur, s’ accroit sans cesse . dans ces circonstances, il apparait que les craintes exprimees par le gouvernement italien quant a la disparition de la culture du ble dur ne sont pas fondees .

28 dans ces conditions, il y a lieu de repondre aux questions posees par la juridiction nationale que l’ extension aux produits importes d’ une interdiction de vendre des pates obtenues a partir de ble tendre ou d’ un melange de ble tendre et de ble dur, telle que celle contenue dans la loi italienne sur les pates alimentaires, est incompatible avec les articles 30 et 36 du traite .

Sur les depens

29 les frais exposes par les gouvernements italien, francais et neerlandais, ainsi que par la commission, qui ont soumis des observations a la cour, ne peuvent faire l’ objet d’ un remboursement . la procedure revetant, a l’ egard des parties au principal, le caractere d’ un incident souleve devant la juridiction nationale, il appartient a celle-ci de statuer sur les depens .

Par ces motifs,

La cour,

Statuant sur les questions a elle soumises par le pretore di bolzano, par jugement du 31 octobre 1985, dit pour droit :

L’ extension aux produits importes d’ une interdiction de vendre des pates obtenues a partir de ble tendre ou d’ un melange de ble tendre et de ble dur, telle que celle contenue dans la loi italienne sur les pates alimentaires, est incompatible avec les articles 30 et 36 du traite .