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1 . libre circulation des personnes – liberte d’ etablissement – libre prestation des services – derogations – activites participant a l’ exercice de l’ autorite publique – enseignement dispense par des ecoles privees ou a domicile – exclusion – exclusion des ressortissants d’ autres etats membres – inadmissibilite

( traite cee, art . 52, 55 et 59 )

2 . libre circulation des personnes – travailleurs – acces a l’ emploi – dispositions transitoires de l’ acte d’ adhesion de la republique hellenique – exclusion ou limitation de l’ acces des ressortissants d’ autres etats membres occupant deja un emploi en grece et des membres de leur famille aux emplois de directeur ou de professeur dans les ecoles privees – inadmissibilite

( traite cee, art . 48; acte d’ adhesion de la republique hellenique, art . 44 et 45 )

1 . en tant que derogation a la regle fondamentale de la liberte d’ etablissement, l’ article 55 du traite doit recevoir une interpretation qui limite sa portee a ce qui est strictement necessaire pour sauvegarder les interets que cette disposition permet aux etats membres de proteger . s’ il appartient a chaque etat membre, en l’ absence de toute directive communautaire visant a harmoniser les dispositions nationales relatives a la creation d’ etablissements d’ enseignement, de definir quels sont, en cette matiere, le role et les responsabilites propres de l’ autorite publique, on ne saurait, sous peine de compromettre l’ effet utile du traite en ce domaine, admettre que le simple fait, pour une personne privee, de creer une ecole privee ou de dispenser un enseignement a domicile participe a l’ exercice de l’ autorite publique au sens dudit article .

Manque donc aux obligations decoulant des articles 52 et 59 du traite un etat membre qui, s’ agissant de la creation d’ ecoles privees de rattrapage, d’ ecoles privees de musique et de danse et de l’ enseignement a domicile, reserve ces activites a ses nationaux . n’ est, par contre, pas constitutive d’ un manquement auxdites obligations, des lors qu’ elle est applicable indistinctement aux nationaux et aux ressortissants des autres etats membres, l’ interdiction de creer des ecoles privees d’ enseignement professionnel .

2 . en interdisant, sous reserve de derogations limitees, aux ressortissants des autres etats membres deja titulaires d’ un emploi en grece et aux membres de leur famille d’ occuper des emplois de directeur et de professeur dans les ecoles privees de rattrapage et les ecoles privees de musique et de danse, la republique hellenique manque aux obligations que lui impose, dans les limites definies par les articles 44 et 45 de l’ acte d’ adhesion, l’ article 48 du traite cee .

Dans l’ affaire 147/86,

Commission des communautes europeennes, representee par m . georges kremlis, membre de son service juridique, ayant elu domicile en ses bureaux, batiment jean monnet, plateau du kirchberg, a luxembourg,

Partie requerante,

Contre

Republique hellenique, representee par m . angelos voudouris, conseiller juridique au ministere de l’ education nationale et des cultes, assiste de m . nikos frankakis, conseiller juridique a la representation permanente de la grece aupres des communautes europeennes, et de mme evi skandalou, avocat au « service des communautes europeennes » du ministere des affaires etrangeres, ayant elu domicile au siege de l’ ambassade de grece a luxembourg, 117, val-sainte-croix,

Partie defenderesse,

Ayant pour objet de faire constater qu’ en interdisant, en application de la legislation grecque en vigueur, aux ressortissants des autres etats membres de creer, dans les memes conditions que les grecs, des ecoles de rattrapage, dites « frontistiria », et d’ autres ecoles privees d’ enseignement professionnel et de dispenser un enseignement a domicile, ainsi qu’ en limitant les possibilites d’ emploi de ces ressortissants dans lesdites ecoles, la republique hellenique a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 52, 59 et 48 du traite,

La cour,

Composee de mm . g . bosco, president de chambre, f.F . de president, j . c . moitinho de almeida, president de chambre, t . koopmans, u . everling, y . galmot, c . kakouris et f . schockweiler, juges,

Avocat general : sir gordon slynn

Greffier : m . j . a . pompe, greffier adjoint

Vu le rapport d’ audience et a la suite de la procedure orale du 26 novembre 1987,

Ayant entendu les conclusions de l’ avocat general presentees a l’ audience du 13 janvier 1988,

Rend le present

Arret

1 par requete deposee au greffe de la cour le 13 juin 1986, la commission des communautes europeennes a introduit, en vertu de l’ article 169 du traite cee, un recours visant a faire constater qu’ en interdisant aux ressortissants des autres etats membres de creer, dans les memes conditions que les grecs, des ecoles de rattrapage, dites « frontistiria », et des ecoles privees d’ enseignement professionnel et de dispenser un enseignement a domicile, ainsi qu’ en limitant les possibilites d’ emploi de ces ressortissants dans lesdites ecoles, la republique hellenique a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 52, 59 et 48 du traite .

2 selon la commission, en vertu de la legislation hellenique en vigueur, les ressortissants des autres etats membres de la communaute ne sont pas autorises :

— a creer des « frontistiria », lesquels se definissent comme « l’ organisation, dans un meme lieu, de cours dispenses a un groupe de plus de cinq personnes au total ou, independamment de la composition des groupes, a plus de dix personnes au total chaque semaine, ayant pour but de completer et de consolider des connaissances relevant du programme des cycles d’ enseignement primaire, secondaire et superieur ( preparatoire a l’ universite ou non ), ou de permettre l’ apprentissage de langues etrangeres ou de la musique ou l’ acquisition d’ une formation generale dans le cadre d’ etudes libres, a raison de trois heures au plus par jour et par groupe constitue des memes personnes »;

— a creer des ecoles privees d’ enseignement professionnel, c’ est-a-dire des ecoles qui ne presentent pas les caracteristiques des « frontistiria » et qui dispensent un enseignement professionnel, quelle qu’ en soit la nature;

— a dispenser un enseignement a domicile;

— a occuper des emplois de directeur et de professeur dans les « frontistiria » et les ecoles privees d’ enseignement professionnel, sous la reserve, toutefois, qu’ un quota de professeurs de nationalite etrangere peut enseigner dans les « frontistiria » de langues etrangeres .

3 estimant que cette legislation introduisait un regime discriminatoire en raison de la nationalite a l’ egard des ressortissants des autres etats membres et que ce regime etait ainsi contraire aux articles 52, 59 et 48 du traite, la commission a adresse au gouvernement hellenique, par lettre du 30 novembre 1984, une mise en demeure, en application de l’ alinea 1 de l’ article 169 du traite . ce gouvernement n’ ayant pas reconnu le manquement qui lui etait reproche, la commission lui a adresse, le 28 octobre 1985, un avis motive qui a donne lieu a une reponse negative le 25 fevrier 1986 . la commission a alors introduit le present recours .

4 en ce qui concerne l’ expose detaille des dispositions de la legislation nationale et du deroulement de la procedure ainsi que la presentation des conclusions, moyens et arguments des parties, il est renvoye au rapport d’ audience . ces elements du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure necessaire au raisonnement de la cour .

Sur le grief tire de la meconnaissance des articles 52 et 59 du traite

5 de l’ avis de la commission, l’ impossibilite pour les ressortissants d’ autres etats membres de creer un « frontistirion » ou une ecole privee d’ enseignement professionnel serait contraire a l’ article 52 du traite, qui prohibe toute discrimination fondee sur la nationalite en vue de l’ acces aux activites non salariees . interdire a ces ressortissants de prodiguer un enseignement a domicile serait egalement contraire a cet article et, en outre, a l’ article 59 relatif a la libre prestation de services .

6 a cette these, le gouvernement hellenique objecte, d’ abord, que le principe de la liberte d’ etablissement pose par l’ article 52 ne saurait trouver application en l’ espece, des lors que, en vertu de l’ alinea 1 de l’ article 55 du traite, ce principe ne s’ applique pas aux activites participant, meme a titre occasionnel, a l’ exercice de l’ autorite publique . selon ce gouvernement, il appartient a chaque etat membre de definir les activites qui participent dans cet etat a l’ exercice de l’ autorite publique . tel serait le cas des activites d’ enseignement en grece, compte tenu du fait qu’ en vertu de la constitution de ce pays l’ education constitue une mission fondamentale de l’ etat, en vue, notamment, d’ assurer la formation morale et spirituelle et le developpement de la conscience nationale des citoyens, et que les personnes privees qui exercent de telles activites le font en qualite de depositaires de l’ autorite publique .

7 il convient de souligner, a cet egard, qu’ en tant que derogation a la regle fondamentale de la liberte d’ etablissement, l’ article 55 du traite doit recevoir une interpretation qui limite sa portee a ce qui est strictement necessaire pour sauvegarder les interets que cette disposition permet aux etats membres de proteger .

8 il est vrai qu’ en l’ absence de toute directive communautaire visant a harmoniser les dispositions nationales relatives a la creation d’ etablissements d’ enseignement, l’ application eventuelle des restrictions a la liberte d’ etablissement prevues par les dispositions precitees de l’ article 55 doit etre appreciee separement pour chaque etat membre . cette appreciation doit cependant tenir compte du caractere communautaire des limites posees par l’ article 55 aux exceptions permises au principe de la liberte d’ etablissement, afin d’ eviter que l’ effet utile du traite en cette matiere ne soit dejoue par des dispositions unilaterales des etats membres .

9 s’ il appartient a chaque etat membre de definir quels sont, en matiere d’ enseignement, le role et les responsabilites propres de l’ autorite publique, on ne saurait admettre que la simple creation, par une personne privee, d’ une ecole telle qu’ un « frontistirion » ou une ecole d’ enseignement professionnel, ou le simple fait, pour une personne privee, de dispenser un enseignement a domicile participent a l’ exercice de l’ autorite publique au sens de l’ article 55 du traite .

10 ces activites privees demeurent, en effet, sous le controle de l’ autorite publique qui dispose des moyens utiles pour assurer, en toute hypothese, la sauvegarde des interets dont elle a la charge, sans qu’ il soit necessaire de restreindre, a cet effet, la liberte d’ etablissement .

11 la premiere objection du gouvernement hellenique doit donc etre ecartee .

12 ce gouvernement fait encore valoir, a l’ encontre du grief de la commission, que, compte tenu des termes de l’ article 16, paragraphe 7, de la constitution hellenique, seule une loi pourrait rendre possible la creation par des personnes privees d’ ecoles dispensant un enseignement professionnel . en l’ absence d’ une telle loi, il serait interdit a toute personne privee, y compris de nationalite hellenique, de creer de telles ecoles . il n’ existerait donc, en la matiere, aucune discrimination contraire au droit communautaire .

13 dans la mesure ou cette objection concerne l’ enseignement professionnel au sens que donne a cette notion l’ article 16, paragraphe 7, de la constitution hellenique, elle doit etre reconnue comme fondee . en effet, la commission n’ a ete en mesure d’ etablir ni qu’ une loi nationale autorise, dans ce secteur, la creation d’ ecoles privees ni qu’ il existe effectivement de telles ecoles .

14 en revanche, il convient de relever que la commission a entendu se referer, dans le present recours, a une notion communautaire d’ enseignement professionnel et viser, de facon plus large, toute forme d’ enseignement specialise par opposition a l’ enseignement general . elle a etabli, dans ce cadre, que, en dehors du champ d’ application de l’ article 16, paragraphe 7, de la constitution, la legislation nationale autorise les personnes privees de nationalite hellenique a ouvrir des ecoles de musique et de danse, alors qu’ elle refuse cette possibilite aux ressortissants des autres etats membres .

15 il est vrai que le gouvernement defendeur fait encore valoir que, meme a l’ egard de ces ecoles, aucun manquement ne pourrait lui etre reproche puisque, en pratique, les autorisations de creation necessaires seraient accordees aux ressortissants des autres etats membres, en depit des dispositions contraires de la legislation nationale .

16 toutefois, ainsi qu’ il ressort d’ une jurisprudence constante ( voir, par exemple, l’ arret du 13 octobre 1987, commission/royaume des pays-bas, 236/85, rec . p . 3989 ), de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gre de l’ administration et depourvues d’ une publicite adequate, ne sauraient etre considerees comme constituant une execution valable des obligations du traite .

17 il ressort des considerations qui precedent que l’ interdiction faite aux ressortissants des autres etats membres par la legislation hellenique de creer des « frontistiria », de creer des ecoles privees de musique et de danse ou de dispenser un enseignement a domicile est contraire a l’ article 52 du traite .

18 en outre, en ce qui concerne l’ enseignement a domicile, cette interdiction est egalement contraire a l’ article 59, pour autant qu’ elle vise des ressortissants d’ autres etats membres qui se rendraient en grece pour fournir des prestations de maniere occasionnelle .

Sur le grief tire de la meconnaissance de l’ article 48 du traite

19 la commission fait valoir que la legislation hellenique interdit aux ressortissants des autres etats membres d’ occuper des emplois de directeur et de professeur dans les « frontistiria » et les ecoles privees d’ enseignement professionnel, sous la seule reserve qu’ un quota restreint de professeurs de nationalite etrangere peut etre employe dans les « frontistiria » de langues etrangeres . une telle discrimination qui, fondee sur la nationalite, entrave ou limite l’ exercice de fonctions salariees serait contraire a l’ article 48 du traite, relatif a la liberte de circulation des travailleurs .

20 la commission admet toutefois, ainsi qu’ il ressort de l’ avis motive qu’ elle a adresse a la republique hellenique et de l’ argumentation qu’ elle a presentee devant la cour, que, en vertu des articles 44 et 45 de l’ acte relatif aux conditions d’ adhesion de la republique hellenique et aux adaptations des traites, les dispositions de l’ article 48 du traite ne sont pleinement applicables, jusqu’ au 1er janvier 1988, qu’ aux ressortissants des autres etats membres occupant deja un emploi en grece et aux membres de leur famille, remplissant certaines conditions de duree de residence en grece . c’ est donc seulement en raison de la discrimination operee au detriment de ces deux categories de personnes que la commission a releve un manquement aux obligations de la republique hellenique .

21 cette argumentation de la commission, qui, dans ces limites, n’ a pas ete contestee par le gouvernement defendeur, doit etre reconnue comme fondee, dans la mesure seulement ou elle concerne les emplois de directeur et de professeur dans les « frontistiria » et les ecoles privees de musique et de danse .

22 il resulte de l’ ensemble de ce qui precede que le recours de la commission doit etre partiellement accueilli .

Sur les depens

23 aux termes de l’ article 69, paragraphe 2, du reglement de procedure, toute partie qui succombe est condamnee aux depens . toutefois, selon le paragraphe 3, alinea 1, du meme article, la cour peut compenser les depens, en totalite ou en partie, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs . en l’ espece, la commission n’ ayant eu gain de cause que sur une partie de ses conclusions, il y a lieu de compenser les depens .

Par ces motifs,

La cour

Declare et arrete :

1 ) en interdisant aux ressortissants des autres etats membres de creer des « frontistiria » ainsi que des ecoles privees de musique et de danse, et de dispenser un enseignement a domicile, la republique hellenique a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 52 et 59 du traite .

2 ) en interdisant ou en limitant l’ acces des ressortissants des autres etats membres occupant deja un emploi en grece et des membres de leur famille aux fonctions de directeur et de professeur dans les « frontistiria » et les ecoles privees de musique et de danse, la republique hellenique a manque aux obligations qui lui incombent en vertu de l’ article 48 du traite .

3 ) le surplus des conclusions du recours est rejete .

4 ) chacune des parties supportera ses propres depens .