Affaire C-228/18

Gazdasági Versenyhivatal

contre

Budapest Bank Nyrt. e.a.

(demande de décision préjudicielle, introduite par la Kúria)

Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 2 avril 2020

« Renvoi préjudiciel – Concurrence – Ententes – Article 101, paragraphe 1, TFUE – Systèmes de paiement par carte – Accord interbancaire fixant le niveau des commissions d’interchange – Accord restrictif de la concurrence tant par son objet que par son effet – Notion de restriction de la concurrence “par objet” »

1. Questions préjudicielles – Compétence de la Cour – Limites – Questions générales ou hypothétiques – Vérification par la Cour de sa propre compétence

   (Art. 101, § 1, et 267 TFUE)

   (voir points 29-31)

2. Ententes – Atteinte à la concurrence – Critères d’appréciation – Objet anticoncurrentiel – Constatation suffisante – Examen des effets – Admissibilité

   (Art. 101, § 1, TFUE)

   (voir points 39-44)

3. Ententes – Atteinte à la concurrence – Critères d’appréciation – Distinction entre restrictions par objet et par effet – Restriction par objet – Degré suffisant de nocivité – Appréciation

   (Art. 101, § 1, TFUE)

   (voir points 59, 69, 75, 78, 79, 82, 83)

4. Ententes – Atteinte à la concurrence – Accord interbancaire uniformisant le niveau des commissions d’interchange payables sur les opérations de paiement par carte – Objet anticoncurrentiel – Critères d’appréciation – Examen individuel et concret, par la juridiction nationale, de la teneur et de l’objectif des accords ainsi que du contexte économique et juridique

   (Art. 101, § 1, TFUE)

   (voir points 60-65, 69-86)

5. Ententes – Interdiction – Infractions – Fixation de prix – Notion – Accord interbancaire uniformisant le niveau des commissions d’interchange payables sur les opérations de paiement par carte – Pluralité d’objectifs – Incidence

   (Art. 101, § 1, TFUE)

   (voir points 69-86)

Résumé

Dans l’arrêt Budapest Bank e.a. (C-228/18), prononcé le 2 avril 2020, la Cour a précisé les critères applicables pour déterminer si des accords conclus entre établissements financiers au sujet des commissions appliquées sur les opérations de paiement par carte constituent des pratiques ou accords ayant pour objet de restreindre la concurrence, prohibés par l’article 101 TFUE.

La Kúria (Cour suprême, Hongrie) a saisi la Cour d’une demande de décision préjudicielle dans le cadre d’un litige opposant la Gazdasági Versenyhivatal (autorité de la concurrence, Hongrie) à deux fournisseurs de services de paiement par carte, Visa et MasterCard, ainsi que six établissements de crédit au sujet d’une décision adoptée en 2009 par ladite autorité de la concurrence. Par cette décision, l’autorité de la concurrence a constaté notamment l’existence d’un accord anticoncurrentiel portant sur les commissions dites « d’interchange » et, en conséquence, infligé à sept des établissements financiers parties à l’accord ainsi qu’à Visa et MasterCard des amendes de montants divers.

Selon les éléments exposés par la juridiction nationale, les commissions d’interchange sont des montants à acquitter par les établissements financiers fournissant aux opérateurs économiques des terminaux de paiement (ci-après les « banques d’acquisition ») aux établissements financiers émetteurs des cartes de paiement (ci-après les « banques d’émission »), en tant que membres du système de paiement proposé par Visa ou MasterCard, lorsqu’une opération de paiement par carte est effectuée. Sept établissements financiers représentant une partie prépondérante des marchés nationaux pertinents se sont accordés, en avril 1996, pour déterminer, par catégorie d’opérateurs, le niveau minimal de la commission de service à acquitter par ces derniers. En octobre 1996 est intervenu un second accord (ci-après l’« accord CMI »), négocié pour le compte de Visa et MasterCard, visant à uniformiser le montant des commissions d’interchange dues dans le cadre de ces deux systèmes de paiement. À l’issue de l’examen de l’accord CMI, l’autorité de la concurrence a retenu, pour la période débutant à la date d’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne, l’existence d’une infraction à l’article 101 TFUE dans le chef de l’ensemble des établissements financiers ayant successivement adhéré à l’accord CMI ainsi que dans celui de Visa et MasterCard. Selon elle, la définition d’un niveau et d’une structure uniformes de la commission d’interchange applicable et, s’agissant de Visa et MasterCard, la fixation d’un cadre à cette fin dans leur règlement interne respectif, constitueraient un accord relevant de la prohibition de l’article 101 TFUE, en ce qu’il aurait non seulement pour objet de restreindre la concurrence, mais qu’il induirait de surcroît un effet restrictif de la concurrence.

La Cour a, tout d’abord, jugé que l’article 101, paragraphe 1, TFUE ne s’oppose pas à ce qu’un comportement anticoncurrentiel soit considéré comme ayant à la fois pour objet et pour effet de restreindre le jeu de la concurrence, au sens de cette disposition. Appelée à préciser la relation entre ces deux catégories de restrictions de concurrence, la Cour a rappelé qu’une coordination entre entreprises comporte une restriction de concurrence « par objet » lorsqu’elle présente, en elle-même, un degré suffisant de nocivité, sans qu’il y ait lieu d’en examiner les effets sur le jeu de la concurrence. Toutefois, lorsqu’un seul et même comportement est considéré comme ayant tant pour objet que pour effet de restreindre la concurrence, il incombe à l’autorité ou la juridiction compétente d’étayer ses constatations à ces fins par les preuves nécessaires et de préciser dans quelle mesure lesdites preuves se rapportent à l’un ou à l’autre type de restriction ainsi constatée.

La Cour a ensuite abordé la question de la qualification susceptible d’être donnée à l’accord en cause au regard de l’article 101, paragraphe 1, TFUE, non sans avoir rappelé au préalable que l’appréciation finale sur ce point revenait à la juridiction nationale.

La Cour a relevé d’emblée, au regard de la teneur de l’accord CMI, que celui-ci avait uniformisé le montant des commissions d’interchange payables par les banques d’acquisition aux banques d’émission au titre des opérations de paiement réalisées par carte d’un des systèmes de paiement, affectant ainsi un élément de concurrence tant entre les deux systèmes de paiement considérés qu’entre les banques d’acquisition. Or, la Cour a observé que, bien que l’accord en cause n’ait pas déterminé directement les commissions de service, une restriction « par objet » pourrait néanmoins être admise si un tel accord devait s’analyser en une fixation indirecte de prix au sens de l’article 101, paragraphe 1, sous a), TFUE ou un comportement d’une nocivité équivalente à l’égard du jeu de la concurrence au sein du marché intérieur.

Ayant toutefois constaté que la nocivité exigée aux fins de la qualification de restriction « par objet » ne ressortait pas nécessairement des éléments soumis à la Cour quant à la teneur de l’accord, la Cour a examiné les éléments à sa disposition au sujet des objectifs poursuivis par l’accord CMI. Au regard de ces éléments, la Cour a considéré qu’il ne pouvait être exclu que l’objectif poursuivi par l’accord CMI ne consistait pas à assurer un seuil plancher pour les commissions, mais à instaurer un certain équilibre entre les activités d’« émission » et d’« acquisition » au sein de chacun des systèmes de paiement par carte concernés en l’occurrence. À cet égard, la Cour a jugé pertinente la circonstance selon laquelle les parties à l’accord comprenaient aussi bien les banques d’émission que les banques d’acquisition. Or, s’il ressortait des vérifications à réaliser sur ce point par la juridiction nationale que l’accord CMI avait eu pour conséquence, en neutralisant la concurrence entre les deux systèmes de paiement par carte concernés à l’égard des commissions d’interchange, d’intensifier la concurrence en ce qui concerne d’autres caractéristiques de ces systèmes, cela impliquerait, selon la Cour, de procéder à une appréciation du jeu de la concurrence qui aurait existé sur le marché considéré en l’absence de l’accord CMI et, partant, d’analyser les effets de cet accord.

La Cour a, en conséquence, considéré, qu’elle n’avait pas été saisie d’éléments suffisants pour lui permettre de déterminer si la neutralisation de la concurrence à l’égard des commissions d’interchange révélait, en soi, un degré suffisant de nocivité de l’accord CMI pour ne pas exiger l’examen de ses effets, et ce tant à l’égard de la concurrence entre les deux systèmes de paiement par carte qu’à l’égard de la concurrence sur le marché de l’acquisition. La Cour a souligné qu’une limitation par l’accord CMI de la pression à la hausse des commissions d’interchange qui se serait produite en l’absence d’accord était néanmoins pertinente aux fins de l’examen de l’existence d’une restriction résultant de cet accord.

La Cour a donc jugé que l’article 101, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens qu’un accord interbancaire qui fixe à un même montant la commission d’interchange revenant, lors d’une opération de paiement par carte, aux banques d’émission de cette carte ne saurait être qualifié d’accord ayant « pour objet » d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence, au sens de cette disposition, à moins que cet accord, eu égard à ses termes, à ses objectifs et à son contexte, ne puisse être considéré comme présentant le degré de nocivité suffisant à l’égard de la concurrence pour être ainsi qualifié, ce qu’il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier.