1.

L’appelante, X, réside en Algérie. Son conjoint décédé ayant travaillé aux Pays-Bas, elle perçoit une prestation de survie de la Sociale verzekeringsbank (banque des assurances sociales, Pays-Bas) (ci-après la « SVB »). Le Royaume des Pays-Bas a adopté une réglementation en vertu de laquelle le montant de la prestation de survie versée à X a été réduit, en raison du fait que le coût de la vie en Algérie était moins élevé que dans cet État membre. X a contesté cette réduction devant le Centrale Raad van Beroep (cour d’appel en matière de sécurité sociale et de fonction publique, Pays-Bas). Cette juridiction souhaite savoir si l’article 68, paragraphe 4, de l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la République algérienne démocratique et populaire, d’autre part (ci-après l’« accord d’association ») ( 2 ) s’oppose à une telle réduction.

2.

L’article 68 de l’accord d’association prévoit :

« 1. Sous réserve des dispositions des paragraphes suivants, les travailleurs de nationalité algérienne et les membres de leur famille résidant avec eux bénéficient, dans le domaine de la sécurité sociale, d’un régime caractérisé par l’absence de toute discrimination fondée sur la nationalité par rapport aux propres ressortissants des États membres dans lesquels ils sont occupés.

La notion de sécurité sociale couvre les branches de sécurité sociale qui concernent les prestations de maladie et de maternité, les prestations d’invalidité, de vieillesse, de survivants, les prestations d’accident de travail et de maladie professionnelle, les allocations de décès, les prestations de chômage et les prestations familiales.

Toutefois, cette disposition ne peut avoir pour effet de rendre applicables les autres règles de coordination prévues par la réglementation communautaire basée sur l’article 42 du traité CE, autrement que dans les conditions fixées par l’article 70 du présent accord.

2. Ces travailleurs bénéficient de la totalisation des périodes d’assurance, d’emploi ou de résidence accomplies dans les différents États membres, pour ce qui concerne les pensions et rentes de vieillesse, d’invalidité et de survie, les prestations familiales, les prestations de maladie et de maternité ainsi que les soins de santé pour eux-mêmes et leur famille résidant à l’intérieur de la Communauté.

3. Ces travailleurs bénéficient des prestations familiales pour les membres de leur famille résidant à l’intérieur de la Communauté.

4. Ces travailleurs bénéficient du libre transfert vers l’Algérie, aux taux appliqués en vertu de la législation de l’État membre ou des États membres débiteurs, des pensions et rentes de vieillesse, de survie et d’accident de travail ou de maladie professionnelle, ainsi que d’invalidité, en cas d’accident de travail ou de maladie professionnelle, à l’exception des prestations spéciales à caractère non contributif.

[…] »

3.

Aux termes de l’article 70 de l’accord d’association :

« 1. Avant la fin de la première année après l’entrée en vigueur du présent accord, le Conseil d’association arrête les dispositions permettant d’assurer l’application des principes énoncés à l’article 68.

2. Le Conseil d’association arrête les modalités d’une coopération administrative assurant les garanties de gestion et de contrôle nécessaires pour l’application des dispositions visées au paragraphe 1. »

4.

La décision de renvoi indique comme étant pertinentes les dispositions suivantes du droit national.

5.

L’article 13, paragraphe 1, de l’Algemene Nabestaandenwet (loi générale sur les ayants droit survivants, ci-après l’« ANW ») dispose :

« L’assuré au sens des dispositions de la présente loi est celui qui :

6.

L’article 14, paragraphe 1, de l’ANW prévoit, pour ce qui nous intéresse dans la présente affaire :

« A droit à la prestation de survie, le survivant qui :

7.

L’article 17, paragraphe 1, de l’ANW prévoit :

« La prestation de survie brute est fixée à un montant qui équivaut, après déduction de l’impôt sur les salaires et des cotisations de sécurité sociale à retenir sur ce montant pour une personne qui n’a pas encore atteint l’âge de la retraite, compte tenu uniquement de la réduction générale de prélèvement visée à l’article 22 de la Wet op de loonbelasting 1964 (loi de 1964 relative à l’impôt sur les salaires), à 70 % du salaire minimum net. »

8.

Aux termes de l’article 17, paragraphe 3, de l’ANW :

« Pour un survivant qui réside en dehors des Pays-Bas, des autres États membres de l’Union européenne, des autres États parties à l’accord sur l’[Espace économique européen] et de la Suisse, la prestation de survie brute s’élève à un pourcentage, fixé par règlement ministériel, du montant fixé en application des paragraphes 1, 2 ou 5. Ce pourcentage est fixé de manière à refléter le rapport entre le niveau du coût de la vie dans le pays de résidence du survivant et celui du coût de la vie aux Pays-Bas. Ce pourcentage ne peut pas dépasser 100 %. »

9.

L’article 32 bis, paragraphes 1 et 2, de l’ANW se lit comme suit :

« 1. Aucun droit à une prestation de survie n’est ouvert au survivant s’il ne réside pas aux Pays-Bas au jour du décès de l’assuré […].

2. Le paragraphe 1 ne s’applique pas si, au jour du décès de l’assuré, le survivant […] réside […] dans un pays où, en vertu d’un traité ou d’une décision d’une organisation de droit international, il peut exister un droit à une prestation de survie […] »

10.

La Wet beperking export uitkeringen (loi portant limitation de l’exportation des prestations) est entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Cette loi a introduit le principe de territorialité dans différents domaines du droit de la sécurité sociale. La règle de principe est qu’aucun droit à une prestation ne naît, ou que ce droit à une prestation prend fin, si le bénéficiaire réside en dehors des Pays-Bas ou cesse de résider dans cet État membre. Une exception est prévue lorsque l’exportation de la prestation vers le pays de résidence de l’intéressé a été réglementée par une convention internationale avec le pays de résidence du bénéficiaire. Aucune convention en ce sens n’a été conclue entre le Royaume des Pays-Bas et la République algérienne démocratique et populaire.

11.

En vertu d’un régime transitoire, l’exportation d’une prestation de survie acquise par un bénéficiaire avant le 31 décembre 1999 demeurait possible, y compris vers un pays avec lequel le Royaume des Pays-Bas n’avait pas conclu une telle convention.

12.

La Wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid (loi sur le principe du pays de résidence en matière de sécurité sociale, ci-après la « Wwsz ») est entrée en vigueur le 1er juillet 2012. Il ressort de son exposé des motifs que l’objectif de la Wwsz est de limiter l’exportation, ou le versement à l’étranger, de prestations de sécurité sociale en dehors de l’Union. À cette fin, la Wwsz a apporté des modifications à l’article 17, paragraphe 3, de l’ANW ( 3 ). Lorsque ces prestations sont exportées, la Wwsz vise à assurer que les prestations calculées par référence au salaire minimum néerlandais, ou qui couvrent certains coûts, reflètent le coût de la vie dans le pays vers lequel elles sont exportées. Les ayants droit qui ne résident pas aux Pays-Bas, dans un autre État membre de l’Union, dans un État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ou en Suisse se voient ainsi verser une prestation qui correspond à un pourcentage du montant de la prestation de survie qu’ils percevraient s’ils résidaient aux Pays-Bas.

13.

Pour les ayants droit résidant aux Pays-Bas, le montant maximum de la prestation de survie est de 70 % du salaire minimum légal néerlandais. En ce qui concerne les ayants droit qui résident en Algérie, le niveau de la prestation a été fixé à 60 % du niveau applicable aux Pays-Bas à partir de 2013, puis à 40 % de celui-ci à partir de 2016 ( 4 ). Ces pourcentages sont destinés à refléter le coût de la vie en Algérie par rapport au coût de la vie aux Pays-Bas.

14.

Le défunt conjoint de l’appelante a été salarié aux Pays-Bas. Au titre de l’ANW, l’appelante a droit à une prestation de survie depuis le 1er janvier 1999. En application du régime transitoire ( 5 ), cette prestation a été exportée vers l’Algérie, son pays de résidence, à partir du 1er janvier 2000. Par décision du 19 septembre 2018, la SVB a informé l’appelante que, à compter du 1er janvier 2013, la prestation de survie serait réduite en fonction du coût de la vie en Algérie. Dans son recours devant la juridiction de renvoi, X a fait valoir que, du fait de la réduction de la prestation dont elle bénéficie, elle n’est plus en mesure de subvenir à ses besoins.

15.

Selon une jurisprudence constante de la juridiction de renvoi, la réduction d’une prestation due à l’application du principe du pays de résidence constitue une restriction à l’exportation de cette prestation. La SVB estime que l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association ne fait pas obstacle à une telle limitation, car il ne prévoit pas une obligation claire et précise d’exporter des prestations. L’accord d’association serait donc dépourvu d’effet direct. Cette position serait conforme à l’article 70 dudit accord, selon lequel l’article 68 se limite à énoncer des principes généraux que le Conseil d’association doit mettre en œuvre, mais ce dernier n’est pas encore intervenu.

16.

La juridiction de renvoi note que l’interprétation de l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association présente une importance non seulement pour l’exportation des prestations vers l’Algérie mais aussi pour l’exportation des prestations vers d’autres pays avec lesquels l’Union européenne a conclu une convention contenant une clause semblable ( 6 ). La juridiction de renvoi note également que la loi néerlandaise qui adapte le niveau de la prestation de survie au coût de la vie dans le pays où réside l’ayant droit pourrait être incompatible avec de telles clauses. Par conséquent, le Centrale Raad van Beroep (cour d’appel en matière de sécurité sociale et de fonction publique) a suspendu la procédure et posé les questions préjudicielles suivantes à la Cour :

17.

La SVB, le gouvernement néerlandais et la Commission européenne ont déposé des observations écrites et ont répondu aux questions écrites ainsi qu’aux questions orales posées par la Cour lors de l’audience du 28 juin 2023.

18.

La SVB fait valoir que l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association a pour objet d’assurer que les restrictions en matière de transfert de devises ne fassent pas obstacle au transfert des rentes et pensions par les « travailleurs ». En raison de la référence expresse aux « travailleurs », les membres de la famille d’un travailleur, tels qu’une veuve ou un veuf, ne relèveraient pas du champ d’application personnel de cette disposition.

19.

Selon la SVB, l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association n’aurait pas d’effet direct parce qu’il n’impose pas aux institutions chargées d’octroyer les rentes et pensions une obligation claire et précise de transférer la totalité d’une prestation au conjoint survivant d’un travailleur qui a droit à une prestation de survie dans un État membre et qui s’installe en Algérie. Il résulte de l’article 70 de cet accord que des mesures d’application supplémentaires sont nécessaires pour donner effet audit article 68, paragraphe 4. Même si ce dernier avait un effet direct, ni son texte ni son contexte ne s’opposeraient à une adaptation du taux d’une prestation de survie afin de refléter le coût de la vie, qui est inférieur en Algérie par rapport à celui des Pays-Bas. Le gouvernement néerlandais partage ce point de vue ( 7 ).

20.

À l’appui de leur position selon laquelle l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association serait dépourvu d’effet direct, la SVB et le gouvernement néerlandais se réfèrent à l’article 7 du règlement (CE) no 883/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, sur la coordination des systèmes de sécurité sociale ( 8 ), intitulé « Levée des clauses de résidence ». Aux termes de cette disposition, « [à] moins que le présent règlement n’en dispose autrement, les prestations en espèces dues en vertu de la législation d’un ou de plusieurs États membres ou du présent règlement ne peuvent faire l’objet d’aucune réduction, modification, suspension, suppression ou confiscation du fait que le bénéficiaire ou les membres de sa famille résident dans un État membre autre que celui où se trouve l’institution débitrice » ( 9 ). La SVB fait valoir que cette disposition est semblable à celle relative à la levée des clauses de résidence de l’article 6, paragraphe 1, premier alinéa, de la décision 3/80 du Conseil d’association du 19 septembre 1980 relative à l’application des régimes de sécurité sociale des États membres des Communautés européennes aux travailleurs turcs et aux membres de leur famille ( 10 ). La SVB et le gouvernement néerlandais font valoir que l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association ne peut être assimilé à une disposition de levée des clauses de résidence parce qu’il est rédigé dans des termes différents et plus ambigus.

21.

Lors de l’audience, la SVB et le gouvernement néerlandais ont fait valoir que l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association ne s’applique pas aux ayants droit qui résident en Algérie, puisque tant le texte de cette disposition que la jurisprudence de la Cour montrent que ladite disposition trouve exclusivement à s’appliquer dans un contexte intra-européen. En tout état de cause, l’article 17, paragraphe 3, de l’ANW n’opère pas de discrimination fondée sur la nationalité, que ce soit directement ou indirectement, car le coût de la vie n’est pas comparable pour les résidents néerlandais et les résidents algériens. Il convient donc de traiter différemment ces deux catégories de personnes.

22.

La Commission fait valoir que le champ d’application personnel de l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association couvre la veuve d’un travailleur qui s’installe en Algérie et souhaite exporter sa prestation de survie vers ce pays. Cette interprétation serait conforme à l’objectif et au contexte de cet accord. Cet article 68, paragraphe 4 serait suffisamment clair et précis pour avoir un effet direct, mais la Commission déduit des termes « aux taux appliqués en vertu de la législation de l’État membre ou des États membres débiteurs » que cette disposition ne s’oppose pas au transfert d’une prestation de survie à un taux réduit afin de refléter le coût de la vie inférieur en Algérie. Lors de l’audience, la Commission a précisé qu’elle considère que l’ANW risque de désavantager les ressortissants algériens plus que les ressortissants néerlandais, mais qu’une telle différence de traitement est objectivement justifiée et n’est donc pas interdite par l’accord d’association.

23.

Les trois questions posées à la Cour portent sur l’interprétation de l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association. La première concerne le champ d’application personnel de cette disposition, et en particulier la question de savoir si elle s’applique au conjoint survivant d’un travailleur qui a droit à une prestation de survie dans un État membre et qui s’installe en Algérie ; la deuxième vise à préciser si cette disposition a un effet direct, et la troisième vise à déterminer si elle s’oppose à la réduction d’une prestation de survie pour tenir compte du coût de la vie en Algérie.

24.

Avant d’aborder ces questions, deux questions d’ordre général doivent être examinées. La première concerne l’incidence de la décision du Conseil du 21 octobre 2010 relative à la position à adopter par l’Union européenne au sein du Conseil d’association institué par l’accord d’association concernant l’adoption de dispositions sur la coordination des systèmes de sécurité sociale ( 11 ). La seconde concerne l’argument de la SVB selon lequel l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association a pour seul objet de lever les restrictions en matière de transfert de devises.

25.

L’article 94 de l’accord d’association confère au Conseil d’association, composé, d’une part, de membres du Conseil de l’Union européenne et de la Commission et, d’autre part, de membres du gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire, un pouvoir de décision pour la réalisation des objectifs fixés par cet accord. Le Conseil d’association arrête ses décisions et ses recommandations d’un commun accord entre les parties ( 12 ).

26.

En vertu de l’article 68, paragraphe 1, troisième alinéa, de l’accord d’association, les dispositions de cet article ne peuvent avoir pour effet de rendre applicables les autres règles de coordination prévues par la réglementation de l’Union basée sur l’article 42 du traité CE ( 13 ), autrement que dans les conditions fixées par l’article 70 de cet accord, c’est-à-dire au moyen de dispositions d’application adoptées par le Conseil d’association.

27.

La décision 2010/699 a été adoptée le 21 octobre 2010. Elle expose la position que l’Union entend prendre au sein du Conseil d’association pour l’application des articles 68 à 71 de l’accord d’association ( 14 ). Le projet de décision d’application définit des termes clés tels que « travailleur », « membre de la famille », « prestations » et « prestations exportables ». L’article 4, paragraphe 1, du projet de décision d’application, qui met en œuvre l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association, est intitulé « Levée des clauses de résidence » et dispose :

« Les prestations exportables au sens de l’article 1er, paragraphe 1, point i), auxquelles peuvent prétendre les personnes visées à l’article 2, points a) et c), ne font l’objet d’aucune réduction, modification, suspension, suppression ou confiscation du fait que le bénéficiaire réside :

28.

Quelle est l’incidence des dispositions du projet de décision d’application, si incidence il y a, sur l’interprétation de l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association ?

29.

La décision 2010/699 a été adoptée sur le fondement de l’article 79, paragraphe 2, sous b), TFUE, lu conjointement avec son article 218, paragraphe 9, qui prévoit l’adoption des décisions établissant les positions à prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord avec des pays tiers. Or, conformément à l’article 288, quatrième alinéa, TFUE, « [l]a décision est obligatoire dans tous ses éléments ». La Cour a jugé que de telles décisions lient les États membres lorsqu’ils négocient les termes d’une décision finale d’application ( 15 ).

30.

L’article 1er de la décision 2010/699 dispose que la position que l’Union prendra au sein du Conseil d’association concernant la mise en œuvre de l’article 70 de l’accord d’association se fonde sur le projet de décision d’application joint à ladite décision. Les termes « se fonde sur » indiquent que la position de l’Union peut différer du projet de décision d’application à certains égards. De telles divergences sont tout à fait concevables puisque plus de dix ans se sont écoulés depuis l’adoption de la décision 2010/699.

31.

L’article 11 du projet de décision d’application prévoit que cette décision n’ouvre aucun droit pour la période antérieure à la date de son entrée en vigueur. Comme indiqué au point 25 des présentes conclusions, le projet de décision d’application n’a pas de force contraignante tant que le législateur compétent, le Conseil d’association, ne l’a pas adopté ( 16 ).

32.

Compte tenu de ce qui précède, j’estime que l’on ne peut considérer que l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association a la même portée que l’article 4, paragraphe 1, du projet de décision d’application puisque conclure en ce sens reviendrait à faire l’économie du processus législatif et préjuger de son issue ( 17 ). Le projet de décision d’application peut tout au plus aider à l’interprétation de l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association mais il ne peut avoir la prépondérance sur les termes dans lesquels ce dernier est rédigé ( 18 ). Cette observation vaut également pour la proposition de décision du Conseil relative à la position que doit adopter la Communauté au sein du Conseil d’association créé par l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la République algérienne démocratique et populaire, d’autre part, concernant l’adoption de dispositions sur la coordination des systèmes de sécurité sociale ( 19 ), dont fait état la décision de renvoi.

33.

La SVB soutient que le seul objet de cette disposition est de lever les restrictions en matière de transfert de devises dans le cadre du transfert des pensions et rentes.

34.

Un tel objectif n’est pas expressément énoncé à l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association. La question qui se pose est de savoir si l’interprétation de la SVB peut trouver un appui dans une analyse contextuelle. Aux termes de l’article 1er, paragraphe 2, de l’accord d’association, celui-ci a pour objectifs, notamment, de développer les échanges et assurer l’essor de relations économiques et sociales équilibrées entre les parties. Le titre VI de cet accord est intitulé « Coopération sociale et culturelle ». Son chapitre 1er traite des droits des travailleurs. Ses dispositions concernent et visent à réaliser des progrès dans le domaine de la circulation des travailleurs, de l’égalité de traitement et de l’intégration sociale des ressortissants algériens et de l’Union qui résident légalement sur le territoire de leur État d’accueil ( 20 ).

35.

L’article 67, paragraphe 1, de l’accord d’association prévoit, en ce qui concerne les conditions de travail, de rémunération et de licenciement, que chaque État membre accorde aux travailleurs de nationalité algérienne occupés sur son territoire un régime caractérisé par l’absence de toute discrimination fondée sur la nationalité par rapport à ses propres ressortissants. L’article 68, paragraphe 3, impose réciproquement la même obligation à l’Algérie.

36.

En vertu de l’article 68, paragraphe 1, de l’accord d’association, les travailleurs de nationalité algérienne et les membres de leur famille résidant avec eux bénéficient, dans le domaine de la sécurité sociale, d’un régime caractérisé par l’absence de toute discrimination fondée sur la nationalité par rapport aux propres ressortissants des États membres dans lesquels ils sont occupés. La notion de sécurité sociale couvre expressément les prestations de survivants. L’article 68, paragraphe 1, de l’accord d’association précise que celui-ci s’applique sous réserve des dispositions des paragraphes suivants.

37.

S’agissant de ces dispositions, l’article 68, paragraphe 2, de l’accord d’association prévoit tout d’abord que les périodes d’assurance, d’emploi ou de résidence accomplies par des travailleurs dans les différents États membres sont totalisées aux fins des pensions et des rentes, y compris en ce qui concerne les prestations de « survivants ». L’article 68, paragraphe 4, fait quant à lui référence au libre transfert des pensions et rentes vers l’Algérie en ce qui concerne les pensions et rentes « de survie ». Enfin, l’article 68, paragraphe 5, impose réciproquement les mêmes obligations à l’Algérie à l’égard des ressortissants des États membres.

38.

Il s’ensuit que les articles 67 et 68 du chapitre 1er du titre VI de l’accord d’association sont axés sur la circulation des travailleurs et leur égalité de traitement par rapport aux ressortissants des États membres, comme le confirment la proposition de décision du Conseil sur la coordination des systèmes de sécurité sociale de l’Algérie et de l’Union et le projet de décision d’application ( 21 ). Le chapitre 1er du titre IV de l’accord d’association traite des paiements courants et de la circulation des capitaux. On pourrait s’attendre à ce que ce chapitre contienne des dispositions imposant la levée des restrictions en matière de transfert de devises.

39.

L’exclusion des prestations spéciales à caractère non contributif à l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association serait en outre illogique si le seul objectif de cette disposition était de lever les restrictions en matière de transfert de devises. Ces prestations ont été exclues de l’application de la levée des clauses de résidence par le règlement (CEE) no 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté ( 22 ), ainsi que par le règlement no 883/2004 ( 23 ). Cette circonstance étaye encore davantage la position selon laquelle l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association concerne toutes les questions relatives à la possibilité de transférer les pensions et rentes au regard du lieu de résidence des ayants droit et n’a pas pour seul objet la levée des restrictions en matière de transfert de devises. Dans ce contexte, un autre élément pertinent est que ni la proposition de décision du Conseil sur la coordination des systèmes de sécurité sociale de l’Algérie et de l’Union ni le projet de décision d’application ne font expressément référence à la levée des restrictions en matière de transfert de devises.

40.

Compte tenu de ce qui précède, on ne peut considérer comme plausible la thèse selon laquelle le seul objet de l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association serait de lever les restrictions en matière de transfert de devises en ce qui concerne les pensions ou rentes transférées en Algérie.

41.

La juridiction de renvoi demande si le terme « travailleur », à l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association, couvre la veuve d’un travailleur, comme l’appelante.

42.

Ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, les parties au principal considèrent que la prestation en cause relève du champ d’application matériel de l’article 68 de l’accord d’association. Elles considèrent également qu’il ne s’agit pas d’une prestation spéciale à caractère non contributif au sens du paragraphe 4 de cet article.

43.

Les prestations et pensions de survie poursuivent deux objectifs principaux. D’une part, elles protègent les veuves ou les veufs du risque de pauvreté en compensant la chute brutale du revenu disponible susceptible d’entraîner ce revenu vers un niveau extrêmement bas dans l’absolu. Tel est l’objectif principal de la prestation de survie en cause. D’autre part, elles contribuent à éviter une diminution du revenu disponible par rapport à la situation qui prévalait avant le décès du conjoint, de la même manière que les pensions de vieillesse permettent d’éviter une chute brutale du revenu au moment de la retraite. Ces objectifs de lissage des dépenses de consommation visent donc à maintenir le niveau de vie des ayants droit.

44.

Par leur nature même, le statut de conjoint survivant ainsi que les prestations de survie naissent au décès d’un travailleur et reviennent à un survivant. Dès lors que l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association se réfère à la possibilité de transférer librement les pensions et rentes de survie, cette disposition serait privée d’effet utile si les ayants droit survivants des travailleurs qui ont droit à des prestations de survie étaient exclus de son champ d’application personnel. Il serait également illogique que le travailleur, qui a pu totaliser des périodes d’assurance, d’emploi ou de résidence aux fins des pensions et rentes de survie, en application de l’article 68, paragraphe 2, de l’accord d’association, soit le seul qui puisse bénéficier du droit au transfert de ces prestations en Algérie ( 24 ).

45.

La possibilité de transférer les pensions ou rentes de vieillesse ou d’invalidité vers l’Algérie est particulièrement importante pour les travailleurs retraités de nationalité algérienne ou leurs conjoints veufs. Cette possibilité de libre transfert est de nature à inciter les travailleurs de nationalité algérienne à occuper un emploi dans un État membre. Il en va de même pour les conjoints veufs de ces travailleurs qui s’attendent à pouvoir transférer les prestations de survie en Algérie. L’interprétation selon laquelle le conjoint du travailleur relève du champ d’application personnel de l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association facilite donc la circulation des travailleurs.

46.

Même si l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association ne prévoit pas expressément de conditions relatives au pays de résidence du bénéficiaire, il ne fait aucun doute que la possibilité de transférer des pensions ou rentes « vers l’Algérie » s’applique à la situation d’un travailleur de nationalité algérienne qui a droit à une prestation de survie dans un État membre et qui s’installe en Algérie. Il n’existe pas d’autre explication plausible à l’utilisation de ces termes dans cette disposition.

47.

Enfin, l’argument de la SVB selon lequel l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association imposerait au survivant la condition qu’il réside dans un État membre parce que le paragraphe 1 de cet article se réfère aux travailleurs de nationalité algérienne employés dans un État membre et aux « membres de leur famille résidant avec eux » est un argument tout sauf convaincant parce qu’il prive de leur sens commun les mots « du libre transfert vers l’Algérie » utilisés à l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association et qu’il prive plus généralement cette disposition de son effet utile.

48.

Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour d’interpréter l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association en ce sens que le conjoint survivant d’un travailleur de nationalité algérienne qui a droit à une prestation de survie dans un État membre et qui s’installe en Algérie relève du champ d’application personnel de cette disposition.

49.

Selon une jurisprudence constante, une disposition d’un accord entre l’Union et un pays tiers est d’effet direct lorsqu’elle comporte une obligation claire et précise qui n’est subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l’intervention d’aucun acte ultérieur. Déterminer si la disposition en cause a un tel effet direct nécessite d’en examiner les termes ainsi que l’objet et la nature de l’accord, y compris sa finalité ( 25 ).

50.

J’ai exposé aux points 34 à 40 des présentes conclusions que l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association impose aux États membres l’obligation de permettre le libre transfert des pensions et rentes de survie. Les points 41 à 48 montrent par ailleurs que la seule interprétation plausible de cette disposition est que le conjoint veuf d’un travailleur de nationalité algérienne résidant en Algérie relève de son champ d’application personnel. Selon les termes de l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association, cette personne bénéficie donc du libre transfert vers l’Algérie, aux taux appliqués en vertu de la législation de l’État membre ou des États membres débiteurs, des pensions et rentes de survie.

51.

L’expression « bénéficient du libre transfert, aux taux appliqués en vertu de la législation de l’État membre ou des États membres débiteurs » doit être entendue dans son sens commun. La possibilité de faire quelque chose librement signifie qu’elle peut se faire sans contrainte ni contrôle. Les États membres ne peuvent ni faire obstacle au transfert d’une pension ou d’une rente auquel souhaite procéder le bénéficiaire, ni lui imposer des contraintes matérielles à cet égard.

52.

Il est toutefois également clair qu’en vertu de l’expression « aux taux appliqués en vertu de la législation de l’État membre débiteur », le libre transfert des pensions et des rentes régi par cette disposition est assorti d’une réserve. Cette réserve confère aux États membres une certaine marge d’appréciation, en ce qu’ils peuvent adopter des dispositions en vue d’adapter le niveau de la pension ou de la rente susceptible d’être transféré vers l’Algérie ( 26 ).

53.

La SVB considère que l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association ne peut avoir d’effet direct parce qu’il n’impose aucune obligation aux autorités compétentes des États membres. L’article 67, paragraphe 1, de cet accord prévoit que « [c]haque État membre accorde aux travailleurs de nationalité algérienne […] un régime caractérisé par l’absence de toute discrimination fondée sur la nationalité par rapport à ses propres ressortissants ». Le champ d’application matériel de l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association fait apparaître clairement que, tout comme l’article 67, paragraphe 1, de cet accord, les États membres doivent le mettre en œuvre et veiller à ce que les autorités compétentes s’y conforment ( 27 ). Je considère donc que l’argumentation de la SVB n’est pas convaincante à cet égard.

54.

La SVB et le gouvernement néerlandais font valoir que, dès lors que l’obligation de lever les clauses de résidence est plus clairement formulée à l’article 7 du règlement no 883/2004 et à l’article 6, paragraphe 1, de la décision 3/80 qu’elle ne l’est à l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association, cette dernière disposition ne peut avoir d’effet direct. Cet argument ne me convainc pas. Le fait que d’autres dispositions soient formulées différemment ne peut avoir d’incidence sur la question de savoir si l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association impose une obligation claire et précise.

55.

Il découle d’une jurisprudence constante que le fait que l’article 70 de l’accord d’association prévoit que, après l’entrée en vigueur de l’accord, le Conseil d’association arrête les dispositions permettant d’assurer l’application des principes énoncés à l’article 68 ne fait pas obstacle à l’effet direct de l’article 68, paragraphe 4 ( 28 ). Les arguments de la SVB à cet égard ne sont donc pas non plus convaincants.

56.

Je propose donc à la Cour de considérer que, au vu du libellé de l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association, lu au regard du contexte de la conclusion de cet accord, cette disposition a un effet direct, avec pour conséquence que les personnes auxquelles il s’applique peuvent l’invoquer directement devant les juridictions des États membres.

57.

La troisième question met l’accent sur l’expression « aux taux appliqués en vertu de la législation de l’État membre ou des États membres débiteurs » figurant à l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association. Ce membre de phrase montre que les États membres disposent d’une marge d’appréciation pour adapter le niveau des pensions et rentes lors de leur transfert vers l’Algérie ( 29 ).

58.

L’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association établit le principe selon lequel les pensions et rentes peuvent être librement transférées vers l’Algérie. Ainsi que je le relève au point 51 des présentes conclusions, la possibilité de faire librement quelque chose implique que les États membres ne peuvent ni faire obstacle au transfert d’une pension ou d’une rente auquel souhaite procéder le bénéficiaire, ni lui imposer des contraintes matérielles à cet égard.

59.

Si un État membre disposait de la possibilité de réduire une pension ou rente à un montant nominal dans le cadre de son transfert, l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association serait privé d’objet et d’effet utile ( 30 ) et la réalisation de l’objectif de l’accord d’association, qui est de faciliter progressivement la circulation des travailleurs, serait compromise ( 31 ). Le libre transfert des pensions et des rentes est également de nature à contribuer à l’amélioration du niveau de vie en Algérie. Cette considération est pertinente dès lors que le deuxième considérant de l’accord d’association énonce que l’Union et ses États membres souhaitent établir des relations fondées, notamment, sur la solidarité et le codéveloppement.

60.

Il importe néanmoins de reconnaître que l’objet et la finalité de l’accord d’association sont beaucoup plus limités que ceux des articles 45 à 48 TFUE, qui régissent la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union. Selon une jurisprudence constante, le fait que les dispositions d’un accord sont rédigées en des termes similaires à ceux utilisés dans les traités de l’Union ne justifie pas l’application de la jurisprudence applicable dans un contexte intra-Union aux dispositions de cet accord ( 32 ). L’objectif énoncé à l’article 48 TFUE trouve notamment son expression concrète, au sein de l’Union, dans l’article 7 du règlement no 883/2004 ( 33 ), qui n’a pas vocation à s’appliquer dans le présent contexte ( 34 ) et dont l’application est même expressément exclue en vertu de l’article 68, paragraphe 1, troisième alinéa, de l’accord d’association. Un autre élément pertinent est le fait que le Conseil d’association n’a pas adopté de mesures d’application comportant une levée de la clause de résidence semblable à celle de l’article 6, paragraphe 1, de la décision 3/80. Les conclusions tirées par la Cour dans la jurisprudence relative à l’interprétation de ces dispositions ( 35 ) ne trouvent pas à s’appliquer dans la présente affaire et c’est le texte de l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association et le contexte dans lequel il apparaît qu’il convient de prendre en considération.

61.

L’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association doit être interprété à la lumière du paragraphe 1 de cet article. Ce paragraphe prévoit que les travailleurs de nationalité algérienne bénéficient, dans le domaine de la sécurité sociale, d’un régime caractérisé par l’absence de toute discrimination fondée sur la nationalité par rapport aux propres ressortissants des États membres dans lesquels ils sont occupés. Lors de l’audience, les parties intéressées ont été invitées à se prononcer sur la question de savoir si le droit national applicable crée une discrimination indirecte en raison de la nationalité, à l’encontre dudit article 68, paragraphe 1, de l’accord d’association. Selon une jurisprudence constante, le principe d’égalité de traitement et de non-discrimination sur la base de la nationalité exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié ( 36 ).

62.

En vertu de l’article 17, paragraphe 3, de l’ANW, si un survivant s’établit en Algérie, le montant perçu au titre de la prestation de survie est ajusté par application d’un pourcentage de réduction. Cette adaptation affecte ceux qui résident en Algérie, qu’ils aient la nationalité algérienne, la nationalité néerlandaise, ou les deux. De ce point de vue, il n’y a pas de différence de traitement.

63.

En gardant à l’esprit que l’objectif de la réglementation nationale est d’assurer aux survivants un revenu de base pour subvenir à leurs besoins et que la comparabilité des situations doit être examinée au regard, notamment, de l’objet de la réglementation établissant la différence de traitement ( 37 ), on pourrait faire valoir, comme l’ont fait la SVB et le gouvernement néerlandais lors de l’audience, que les ayants droit résidant en Algérie ne se trouvent pas dans une situation comparable à celle des ayants droit résidant aux Pays-Bas et qu’il n’y a donc pas de discrimination directe ou indirecte.

64.

Ainsi que l’a toutefois relevé la Commission, la réduction de la prestation, en termes monétaires absolus, constitue une différence de traitement entre ceux qui continuent de résider aux Pays-Bas et ceux qui résident ou vont s’établir en Algérie. Même si la réglementation nationale ne fait aucune distinction sur la base de la nationalité, elle est, en pratique, de nature à affecter principalement les ressortissants algériens, dès lors que les survivants de travailleurs de nationalité algérienne qui ont droit à la prestation de survie en cause sont davantage susceptibles de résider en Algérie que les ressortissants néerlandais. Il en résulte une discrimination indirecte sur la base de la nationalité, à moins que la mesure ne soit justifiée par des objectifs indépendants de la nationalité des travailleurs concernés et qu’elle soit proportionnée à un objectif légitime ( 38 ).

65.

Quoi qu’il en soit, je ne suis pas convaincu que l’article 68, paragraphe 1, de l’accord d’association ait vocation à s’appliquer au transfert des pensions et rentes aux bénéficiaires résidant en Algérie et qu’il interdise, dans ce contexte, les discriminations directes ou indirectes sur la base de la nationalité. Premièrement, cette disposition porte sur l’égalité de traitement des travailleurs de nationalité algérienne occupés sur le territoire des États membres et des membres de leur famille résidant avec eux. Conformément à son libellé et à la jurisprudence de la Cour ( 39 ), c’est dans les États membres que cette disposition interdit toute discrimination sur la base de la nationalité. Deuxièmement, ladite disposition est expressément formulée sous la réserve des paragraphes qui la suivent, parmi lesquels figure l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association. On peut donc raisonnablement interpréter l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association en ce sens qu’il établit les limites du droit à l’égalité de traitement prévu au paragraphe 1 du même article. Troisièmement, le champ d’application personnel de cet article 68, paragraphe 4 se limite aux travailleurs de nationalité algérienne et à leurs conjoints survivants. Il n’y est pas fait mention des ressortissants des États membres. Cette disposition accorde en effet aux premiers un privilège que les États membres ne sont pas tenus d’accorder à leurs propres ressortissants.

66.

S’agissant de répondre à la question abordée aux points 57 à 60 des présentes conclusions, qui est de savoir comment le droit d’un travailleur de nationalité algérienne de transférer librement une pension ou une rente vers l’Algérie peut être concilié avec le droit des États membres de fixer le taux de ces pensions ou rentes lors de leur transfert, je considère qu’il est nécessaire d’examiner si les dispositions de l’article 17, paragraphe 3, de l’ANW sont objectivement justifiées et de vérifier si elles portent atteinte à l’essence même du droit au libre transfert, que l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association garantit aux travailleurs de nationalité algérienne et à leurs survivants résidant en Algérie, en rendant impossible ou excessivement difficile l’exercice de ce droit ( 40 ).

67.

Ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, tous les résidents néerlandais sont assurés aux fins de l’ANW. Une prestation de survie revient au survivant d’un assuré si celui-ci réside aux Pays-Bas le jour du décès de l’assuré. Le survivant doit n’avoir pas encore atteint l’âge de la retraite et i) avoir un enfant célibataire âgé de moins de 18 ans et ne faisant pas partie du ménage d’une autre personne ou ii) être en incapacité de travail. Le gouvernement néerlandais a exposé lors de l’audience que le niveau de la prestation ne dépend pas de la valeur des éventuelles cotisations du travailleur. Ainsi qu’il a également été confirmé lors de l’audience, le niveau de la prestation est ajusté en fonction de l’évolution des revenus du bénéficiaire. Le montant maximal est de 70 % du salaire minimal mensuel net aux Pays-Bas. La prestation est ajustée pour tenir compte de l’évolution du salaire minimal qui, à son tour, est mis à jour régulièrement pour tenir compte, notamment, du taux d’inflation aux Pays-Bas, c’est-à-dire de l’augmentation du prix des biens et des services ( 41 ).

68.

Il résulte clairement de ce qui précède que l’objectif de la prestation de survie est d’assurer à un survivant qui n’a pas encore droit à une pension de vieillesse et qui a la charge d’un enfant, ou qui est moins en mesure de travailler en raison d’une incapacité de travail, un revenu de base correspondant au coût de la vie. En vertu de la législation nationale, si le survivant s’installe en Algérie, la prestation de survie est ajustée pour tenir compte du coût de la vie dans ce pays, inférieur au coût de la vie aux Pays-Bas ( 42 ). Un bénéficiaire résidant en Algérie et un bénéficiaire résidant aux Pays-Bas perçoivent ainsi un niveau de revenus comparable en termes de pouvoir d’achat dans leurs pays respectifs. Conformément à l’objectif de la législation nationale, ils perçoivent chacun un revenu destiné à garantir qu’ils sont en mesure de subvenir à leurs besoins élémentaires.

69.

En principe, une réduction de 60 % d’une pension ou d’une rente lors de son transfert vers un pays tiers impose une contrainte matérielle au bénéficiaire. Dans les circonstances de l’espèce, il apparaît toutefois que, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, dans le cadre de l’ANW, le bénéficiaire a droit et peut s’attendre à percevoir un revenu de base qui reflète le coût de la vie dans son pays de résidence. Il n’est donc ni déraisonnable ni contraire aux attentes que la prestation en cause puisse être ajustée pour refléter le coût de la vie moins élevé dans un pays tiers donné. Selon moi, cette considération est un critère objectif de nature à justifier la restriction en cause, qui n’est, en outre, pas interdite par l’article 68, paragraphe 1, de l’accord d’association ou toute autre disposition de cet accord et qui, dans les circonstances particulières de la présente affaire, ne porte pas atteinte à l’essence même du droit au transfert garanti par l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association aux travailleurs de nationalité algérienne et à leurs survivants.

70.

Je propose dès lors à la Cour, compte tenu de ce que l’objet et la finalité de l’accord d’association sont plus limités que l’objet et la finalité des dispositions des articles 45 à 48 TFUE, de considérer que l’article 68, paragraphe 4, de l’accord d’association ne s’oppose pas à un ajustement des prestations de survie qui vise à assurer aux bénéficiaires un revenu de base en relation avec le coût de la vie, pour autant que cet ajustement reflète adéquatement la différence de coût de la vie. Cette solution établit un équilibre approprié entre le droit au libre transfert des pensions et rentes vers l’Algérie et le pouvoir discrétionnaire des États membres de déterminer les taux applicables à ce transfert.

71.

Compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions posées par le Centrale Raad van Beroep (cour d’appel en matière de sécurité sociale et de fonction publique, Pays-Bas) de la manière suivante :

L’article 68, paragraphe 4, de l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la République algérienne démocratique et populaire, d’autre part,

doit être interprété en ce sens que :