1.

La culture du chanvre est permise dans le cadre de la politique agricole commune (PAC), dans des limites visant à garantir que ne soient plantées que des variétés qui, en raison de leur faible teneur en cannabinoïdes psychoactifs, ne sont pas appropriées pour l’élaboration de cannabis et autres stupéfiants similaires.

2.

Dans la présente procédure préjudicielle, la Cour est appelée à se prononcer sur la conformité au droit de l’Union d’une mesure prise par les autorités roumaines qui empêche la culture hydroponique de chanvre dans des espaces fermés aménagés.

3.

Le considérant 28 du règlement (UE) no 1307/2013 ( 2 ) dispose :

« En ce qui concerne le chanvre, il y a lieu de conserver des mesures spécifiques afin d’éviter que des cultures illicites ne se cachent parmi celles qui peuvent bénéficier du paiement de base et ne portent ainsi atteinte au marché du chanvre. Par conséquent, il convient que les paiements à la surface continuent à n’être octroyés que pour les surfaces où ont été utilisées des variétés de chanvre offrant certaines garanties en ce qui concerne sa teneur en substances psychotropes. »

4.

L’article 4 (« Définitions et dispositions connexes ») de ce règlement prévoit :

« 1. Aux fins du présent règlement, on entend par :

[…]

[…] »

5.

Aux termes de l’article 32 (« Activation des droits au paiement ») dudit règlement :

« 1. L’aide au titre du régime de paiement de base est octroyée aux agriculteurs, sur la base d’une déclaration conformément à l’article 33, paragraphe 1, après activation d’un droit au paiement par hectare admissible dans l’État membre où le droit au paiement a été attribué. […]

2. Aux fins du présent titre, on entend par “hectare admissible” :

[…]

3. Aux fins du paragraphe 2, [sous] a) :

Les États membres fixent les critères relatifs à la mise en œuvre du présent paragraphe sur leur territoire.

4. Les surfaces ne sont considérées comme des hectares admissibles que si elles répondent à la définition de l’hectare admissible tout au long de l’année civile, excepté en cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles.

[…]

6. Les surfaces utilisées pour la production de chanvre ne sont des hectares admissibles que si les variétés cultivées ont une teneur en tétrahydrocannabinol n’excédant pas 0,2 %. »

6.

Conformément à l’article 1er (« Champ d’application ») du règlement (UE) no 1308/2013 ( 3 ) :

« 1. Le présent règlement établit une organisation commune des marchés pour les produits agricoles, c’est-à-dire tous les produits énumérés à l’annexe I des traités, à l’exclusion des produits de la pêche et de l’aquaculture définis dans les actes législatifs de l’Union sur l’organisation commune des marchés des produits de la pêche et de l’aquaculture.

2. Les produits agricoles définis au paragraphe 1 sont répartis dans les secteurs suivants énumérés dans les parties respectives de l’annexe I :

[…]

h) lin et chanvre, partie VIII ;

[…] »

7.

Dans la partie VIII de l’annexe I (« Liste des produits visés à l’article 1er, paragraphe 2 ») figure le « Chanvre (Cannabis sativa L.) » sous le code NC 5302.

8.

L’article 189 (« Importations de chanvre ») de ce règlement énonce :

« 1. Les produits suivants ne peuvent être importés dans l’Union que si les conditions suivantes sont remplies :

2. Le présent article s’applique sans préjudice des dispositions plus restrictives prises par les États membres, dans le respect du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et des obligations découlant de l’accord de l’OMC sur l’agriculture. »

9.

L’article 2, sous a), de la Legea nr. 18/1991 a fondului funciar (loi no 18/1991 relative à la propriété foncière), du 19 février 1991, telle que modifiée ultérieurement (ci-après la « loi 18/1991 ») ( 4 ), est libellé comme suit :

« Selon leur destination, les terres sont des :

10.

L’article 12 de la Legea nr. 339 privind regimul juridic al plantelor, substanțelor și preparatelor stupefiante și psihotrope (loi no 339 sur le régime juridique des plantes, substances et préparations stupéfiantes et psychotropes), du 29 novembre 2005 (ci-après la « loi 339/2005 ») ( 5 ), dispose :

« (1) La culture de plantes contenant des substances placées sous le contrôle de la législation nationale est autorisée uniquement si elles sont traitées à des fins techniques, en vue de la production de tiges, de fibres, de semences et d’huile, à des fins médicales et scientifiques et uniquement avec l’autorisation du ministère de l’Agriculture, des Forêts et du Développement rural, délivrée par les directions départementales de l’agriculture et du développement rural ou par la ville de Bucarest, sur la base des estimations annuelles établies conformément à l’article 42, paragraphe 1, sous e), de la présente loi et aux règles méthodologiques d’application de celle-ci.

[…]

(4) Les cultivateurs de cannabis et de pavot à opium agréés ont l’obligation d’ensemencer les terres détenues uniquement avec des semences des variétés répertoriées dans le catalogue officiel des variétés et hybrides de plantes agricoles de Roumanie ou dans les catalogues de l’Union, produites par des établissements agréés par le ministère de l’Agriculture, des Forêts et du Développement rural, par l’intermédiaire des autorités territoriales de contrôle et de certification des semences. »

11.

L’article 4, paragraphe 5, sous b), des Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 339/2005 privind regimul juridic al plantelor, substanțelor și preparatelor stupefiante și psihotrope (règles méthodologiques d’application de la loi 339/2005), approuvées par la Hotărârea Guvernului nr. 1915/2006 (décision du gouvernement roumain no 1915/2006), du 22 décembre 2006 ( 6 ), telles que modifiées (ci-après les « règles méthodologiques d’application de la loi 339/2005 »), prévoit :

« Aux fins de la délivrance de l’autorisation pour la culture des plantes contenant des substances stupéfiantes et psychotropes destinées à l’usage industriel et/ou alimentaire, à la recherche scientifique ou technique ou à la production de semences, les cultivateurs doivent déposer une demande auprès des directions départementales de l’agriculture ou de la ville de Bucarest […]. La demande est accompagnée des documents suivants, en original et en copie, selon l’objet de l’autorisation :

[…]

[…] »

12.

Le 14 janvier 2021, Biohemp Concept SRL (ci-après « Biohemp ») a demandé à la direction départementale de l’agriculture d’Alba (ci-après l’« autorité départementale ») l’autorisation de cultiver du chanvre (Cannabis sativa L.) sur une surface de 0,54 ha.

13.

Le 27 janvier 2021, l’autorité départementale a délivré l’autorisation uniquement pour une surface de 0,50 ha. Elle l’a refusée pour la surface restante de 0,04 ha, au motif qu’il ne s’agissait pas d’une terre agricole, mais d’un bâtiment à destination agricole et d’élevage qui ne remplissait pas les conditions prévues à l’article 4, paragraphe 5, sous b), des règles méthodologiques d’application de la loi 339/2005.

14.

Biohemp a introduit une réclamation contre la décision du 27 janvier 2021, que l’autorité départementale a rejetée le 17 février 2021.

15.

Le 13 avril 2021, Biohemp a saisi le Tribunalul Alba (tribunal de grande instance d’Alba, Roumanie) d’un recours visant à obtenir l’autorisation pour la surface complète de 0,54 ha.

16.

La juridiction de première instance a rejeté le recours de Biohemp en invoquant, pour l’essentiel, des arguments relatifs à l’application des règles nationales ( 7 ).

17.

Biohemp a introduit un pourvoi devant la Curtea de Apel Alba Iulia (cour d’appel d’Alba Iulia, Roumanie), dans lequel elle souligne, en tant que points pertinents, que, dans l’espace protégé de 400 m2, elle entend procéder à la culture hydroponique de chanvre ayant une teneur en tétrahydrocannabinol ( 8 ) n’excédant pas 0,2 %.

18.

Biohemp affirme, dans le même ordre d’idées, que la culture du chanvre dans des espaces protégés permet d’obtenir des plantes ayant une teneur en cannabidiol ( 9 ) de 12 à 14 %, alors que la teneur en CBD du chanvre cultivé en plein champ (sur des terres agricoles) n’excède pas 1 %. Les entreprises qui procèdent à la transformation du chanvre préfèrent acheter spécifiquement celui cultivé en espaces protégés, en raison de sa concentration en CBD beaucoup plus élevée.

19.

Sur la base de ces éléments, le pourvoi introduit s’appuie sur des moyens relatifs tant au droit national ( 10 ) qu’au droit de l’Union. S’agissant de ce dernier, outre les citations de jurisprudence figurant dans le pourvoi ( 11 ), Biohemp indique qu’aucune règle de l’Union n’exige que le chanvre soit cultivé uniquement en plein champ, permettant ainsi qu’il soit produit dans des espaces protégés, à savoir des serres, des abris de culture forcée et autres. En limitant la culture du chanvre au plein champ, l’autorité départementale refuserait de reconnaître une industrie déjà acceptée par la Commission européenne et, partant, refuserait l’accès des agriculteurs roumains au marché intérieur, en violation du traité FUE.

20.

L’autorité départementale s’oppose à la demande de Biohemp en invoquant également des arguments de droit national ( 12 ) et de droit de l’Union. S’agissant de ces derniers, elle soutient, en substance, que :

21.

Dans ce contexte, la Curtea de Apel Alba Iulia (cour d’appel d’Alba Iulia) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« [Les règlements nos 1307/2013 et 1308/2013] ainsi que les articles 35, 36 et 38 TFUE doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale dans la mesure où celle-ci interdit la culture du chanvre (Cannabis sativa) dans des systèmes hydroponiques à l’intérieur d’espaces fermés aménagés ? »

22.

La demande de décision préjudicielle a été enregistrée au greffe de la Cour le 29 décembre 2022.

23.

Des observations écrites ont été présentées par le gouvernement roumain et par la Commission ( 14 ). Tous deux, ainsi que Biohemp, ont comparu à l’audience qui s’est tenue le 25 janvier 2024.

24.

Le gouvernement roumain affirme que la question préjudicielle est irrecevable en ce qui concerne l’interprétation des articles 35 et 36 TFUE. Il invoque, à l’appui de son objection, la jurisprudence de la Cour relative aux situations purement internes ( 15 ) et l’absence, dans la décision de renvoi, d’explications sur le lien entre ces deux articles et le litige.

25.

Selon la Cour, la règle générale est que les dispositions du traité FUE relatives aux libertés fondamentales ne trouvent, en principe, pas à s’appliquer à une situation dont tous les éléments se cantonnent au sein d’un seul État membre ( 16 ). Toutefois, cette règle générale connaît quatre exceptions dans le cadre desquelles, même s’il s’agit d’une situation interne, l’interprétation de règles du droit de l’Union peut être demandée. Les caractéristiques de ces exceptions sont énoncées dans l’arrêt Ullens de Schooten ( 17 ) ; il n’est pas nécessaire de les reproduire à ce stade.

26.

Afin de faciliter l’interprétation du droit de l’Union en cas de situation purement interne, la Cour exige que la décision de renvoi fasse ressortir les éléments concrets permettant d’établir le lien entre l’objet ou les circonstances d’un litige dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur de l’État membre et les règles du droit de l’Union dont l’interprétation est demandée.

27.

Par conséquent, il appartient à la juridiction de renvoi d’indiquer en quoi, en dépit de son caractère purement interne, le litige présente avec les dispositions du droit de l’Union relatives aux libertés fondamentales un élément de rattachement qui rend l’interprétation préjudicielle sollicitée nécessaire à la solution de ce litige ( 18 ).

28.

Théoriquement, dans la présente affaire, la liberté d’établissement (la réglementation roumaine interdit l’exercice de l’activité économique indépendante de cultivateur de chanvre dans des espaces fermés) et la libre circulation de marchandises (Biohemp ne pourrait pas produire du chanvre dans ces espaces afin de l’exporter vers d’autres États membres où il y a une demande pour ce produit) pourraient être affectées.

29.

Cependant, la décision de renvoi ne contient aucun raisonnement quant à la nécessité d’interpréter les articles 35 et 36 TFUE (ni l’article 49 TFUE, relatif à la liberté d’établissement). Le juge de renvoi indique uniquement que Biohemp affirme avoir conclu des contrats de vente de son chanvre avec des entreprises de transformation établies dans d’autres États membres.

30.

Dans ces conditions, la Cour n’est pas en mesure de fournir à la juridiction de renvoi une interprétation des articles 35 et 36 TFUE qui soit utile à la solution du litige ( 19 ) et la question préjudicielle est irrecevable en ce qui les concerne.

31.

Le gouvernement roumain soulève également une telle irrecevabilité concernant l’interprétation de l’article 38 TFUE, mais son objection ne saurait être accueillie.

32.

L’article 38 TFUE est la première disposition de droit primaire régissant la PAC, dont les objectifs sont proclamés à l’article 39 TFUE. Ces deux articles sont, à la différence des articles précités, pertinents pour le présent renvoi, car ils constituent le cadre de référence dans lequel il conviendra d’interpréter les règlements nos 1307/2013 et 1308/2013, sur lesquels porte la question de la juridiction de renvoi. Aux fins de l’application des règles de la PAC, il est indifférent qu’il s’agisse d’une situation purement interne.

33.

Lors de l’audience, Biohemp a affirmé qu’elle avait demandé l’autorisation de cultiver du chanvre sur une surface de 0,54 ha ( 20 ), mais elle a reconnu qu’elle n’avait pas demandé le paiement direct prévu par le règlement no 1307/2013.

34.

Au vu de cette reconnaissance, il convient de se demander si la solution du litige nécessite que la Cour interprète, comme le souhaite la juridiction de renvoi, les dispositions du règlement no 1307/2013, qui établit les paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la PAC.

35.

Il appartient, en principe, au juge national d’apprécier si les questions qu’il pose sont nécessaires à la solution du litige ( 21 ). La Cour peut toutefois déclarer celles-ci irrecevables si elle estime qu’elles sont hypothétiques ou dénuées de pertinence à cette fin ( 22 ).

36.

La législation roumaine soumet la plantation de chanvre à une autorisation, parce que ce produit contient, dans une mesure plus ou moins grande, des substances stupéfiantes, qui peuvent donner lieu à la fabrication de drogues. Les dispositions du règlement no 1307/2013 s’appliqueraient à l’autorisation si, simultanément ou ultérieurement, Biohemp avait sollicité le paiement direct pour son exploitation.

37.

En revanche, si l’entreprise qui demande l’autorisation de culture ne demande pas le paiement direct prévu par le règlement no 1307/2013, il pourrait être soutenu que ce dernier devient inapplicable et qu’il n’est pas utile de l’interpréter pour trancher le litige. En principe, le renvoi préjudiciel serait donc irrecevable en ce qui concerne l’interprétation de ce règlement.

38.

Cela étant, la Cour pourrait éviter une telle déclaration d’irrecevabilité et fournir à la juridiction de renvoi l’interprétation du règlement no 1307/2013 si elle estimait qu’il existe un lien nécessaire entre la demande d’autorisation de cultiver du chanvre et le régime matériel de ce règlement.

39.

Pour parvenir à cette solution, comme je l’expliquerai dans la suite des présentes conclusions, les conditions d’accès au paiement direct pour la production de chanvre devraient être considérées comme étant applicables à l’autorisation de la culture même si le producteur ne demande pas ce paiement, car il s’agit d’une plante ayant des variétés appropriées pour l’élaboration de drogues dont la culture ne peut pas être effectuée librement et sans contrôles de l’administration.

40.

Je reconnais qu’il n’est pas facile d’admettre un tel lien, mais, selon moi, il n’existe pas d’autre possibilité de déclarer la question préjudicielle recevable en ce qui concerne l’interprétation du règlement no 1307/2013. Dans l’hypothèse où la Cour jugerait également que cette question est recevable, je me prononcerai sur ce règlement.

41.

En tout état de cause, puisque la juridiction de renvoi demande l’interprétation du règlement no 1308/2013, dont l’article 1er, paragraphe 2, sous h), et l’article 189, paragraphe 2, traitent spécifiquement de la culture du chanvre, le renvoi est recevable en ce qui concerne ce règlement.

42.

Le chanvre (Cannabis sativa L.) est une espèce de la famille des cannabaceae. Ces végétaux ont une teneur élevée en divers types de phytocannabinoïdes, concentrés dans une sève visqueuse produite dans des structures glandulaires connues sous le nom de trichomes.

43.

Il ressort des informations reçues ( 23 ) que les deux phytocannabinoïdes les plus importants du chanvre sont le THC (le composant psychoactif primaire de la plante, qui a la nature de stupéfiant) et le CBD (qui est considéré comme n’étant ni psychoactif ni stupéfiant). Il semble que le CBD réduise, en outre, les effets psychoactifs du THC.

44.

Il ressort de la lecture combinée de l’article 38, paragraphe 3, TFUE et de l’annexe I de ce traité que le chanvre est soumis à la PAC.

45.

En application de l’article 1er, paragraphe 2, sous h), du règlement no 1308/2013, le chanvre relève de l’organisation commune des marchés (OCM) pour les produits agricoles. En vertu de l’annexe I, partie VIII, de ce règlement, le secteur du chanvre destiné à la production de fibres comprend le « Chanvre (Cannabis sativa L.) brut ou travaillé mais non filé ; étoupes et déchets de chanvre (y compris les déchets de fils et les effilochés) ».

46.

Dans le cadre de la PAC, seule la culture de chanvre non approprié pour la production de stupéfiants, ayant une faible teneur en THC, est autorisée ( 24 ). Le chanvre industriel a différentes utilisations licites qui contribuent à la réalisation des objectifs du pacte vert pour l’Europe ( 25 ).

47.

Les agriculteurs qui cultivent du chanvre peuvent bénéficier de paiements directs à la surface (paiement de base ou paiement unique à la surface) ( 26 ) dans le cadre de la PAC, à condition qu’ils respectent : a) les conditions standard d’admissibilité aux paiements directs fixées par le règlement no 1307/2013 ; et b) les exigences supplémentaires spécifiques garantissant qu’aucune culture illicite de chanvre ne reçoive d’aides de la PAC :

48.

Avant d’aborder chacun de ces deux éléments, je relève que les États membres ne peuvent pas imposer de restrictions supplémentaires pour la culture du chanvre en se fondant sur l’article 189, paragraphe 2, du règlement no 1308/2013.

49.

Cette disposition autorise uniquement les États membres à mettre en œuvre des « dispositions plus restrictives » que celles prévues (à l’article 189, paragraphe 1, de ce règlement) pour les importations de chanvre en provenance de pays tiers. Cette possibilité ne permet pas de durcir les règles internes relatives à la production de chanvre en violation de celles établies par le droit de l’Union.

50.

Cette affirmation est corroborée par l’arrêt Hammarsten ( 27 ), relatif à l’interdiction suédoise de cultiver et de détenir du chanvre industriel couvert par une OCM de ce secteur. Selon la Cour, l’interdiction nationale portait directement atteinte à cette OCM et privait les agriculteurs établis en Suède de toute possibilité de réclamer le bénéfice de l’aide prévue par le droit de l’Union.

51.

L’arrêt Hammarsten et l’article 189, paragraphe 1, du règlement no 1308/2013 montrent qu’il existe un certain lien entre l’autorisation de planter du chanvre et la possibilité d’obtenir les paiements directs de la PAC prévus pour cette culture par le règlement no 1307/2013.

52.

En effet, l’article 189, paragraphe 1, du règlement no 1308/2013 ne permet l’importation dans l’Union de chanvre brut que si les conditions fixées à l’article 32, paragraphe 6, et à l’article 35, paragraphe 3, du règlement no 1307/2013 sont remplies.

53.

Ces conditions (qui, en principe, sont requises pour obtenir des paiements directs pour les surfaces plantées de chanvre) doivent être considérées comme s’appliquant également à la production interne de cette culture dans l’Union. En d’autres termes, ces articles marquent les limites à l’existence d’une culture « légale » du chanvre dans les États membres, que le producteur demande ou non le paiement direct pour la surface cultivée.

54.

En vertu de l’article 32, paragraphe 1, du règlement no 1307/2013, « [l]’aide au titre du régime de paiement de base est octroyée aux agriculteurs […] après activation d’un droit au paiement par hectare admissible ».

55.

Conformément à l’article 32, paragraphe 2, sous a), de ce règlement, on entend par « hectare admissible »« toute surface agricole de l’exploitation […] qui est utilisée aux fins d’une activité agricole ou, lorsque la surface est également utilisée aux fins d’activités non agricoles, qui est essentiellement utilisée à des fins agricoles ».

56.

La notion de « surface agricole » est définie à l’article 4, paragraphe 1, sous e), du règlement no 1307/2013 comme « l’ensemble de la superficie des terres arables, des prairies permanentes et des pâturages permanents ou des cultures permanentes ».

57.

Conformément à l’article 4, paragraphe 1, sous f), du règlement no 1307/2013, on entend par « terres arables »« les terres cultivées destinées à la production de cultures ou les superficies disponibles pour la production de cultures mais qui sont en jachère, […] que ces terres se trouvent ou non sous serres ou sous protection fixe ou mobile ».

58.

Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, sous c) et d), du règlement no 1307/2013, l’« activité agricole » englobe « la production, l’élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte », les « produits agricoles », étant « les produits […] énumérés à l’annexe I des traités », parmi lesquels se trouve le chanvre.

59.

La qualification de « terres arables » et, par conséquent, celle de « surface agricole », au sens des dispositions susmentionnées, dépend de l’utilisation effective (même en méconnaissance de dispositions nationales relatives à leur classement ( 28 )) de ces terres ( 29 ).

60.

Les surfaces admissibles au bénéfice de l’aide doivent être agricoles, faire partie de l’exploitation de l’agriculteur et être utilisées à des fins agricoles ou, en cas d’utilisation concurrente, être essentiellement utilisées à de telles fins ( 30 ).

61.

Selon moi, les dispositions des règlements nos 1307/2013 et 1308/2013 que je viens de citer ainsi que la jurisprudence de la Cour relative à la notion de « surface agricole » permettent de soutenir que la culture hydroponique du chanvre dans un « espace fermé aménagé » relève de cette notion.

62.

Un espace fermé aménagé pour la culture du chanvre est une parcelle de terre, surmontée d’une structure, qui est dédiée à une activité agricole, telle que la culture du chanvre. Les « terres arables » sont, comme je viens de l’exposer, celles qui sont destinées à la production de cultures, « que ces terres se trouvent ou non sous serres ou sous protection fixe ou mobile » ( 31 ).

63.

À l’instar d’une serre ou de toute autre structure analogue (n’étant pas, à proprement parler, un bâtiment au sens habituel du terme), un espace fermé aménagé pour la culture du chanvre comprend une protection fixe qui est placée sur la terre, ce qui n’empêche pas sa qualification en tant que surface agricole. La similitude entre une serre et un entrepôt aménagé aux fins de la culture hydroponique du chanvre est claire. De nos jours, les serres ne sont pas construites uniquement avec une simple structure en fil de fer et en plastique ; d’autres matériaux et des structures plus solides, par exemple en polycarbonate ou en verre, sont également utilisés.

64.

Ce qui importe, comme l’affirme la jurisprudence susmentionnée, c’est que la surface (même surmontée d’une structure fixe) soit destinée à la production agricole, en l’occurrence de chanvre.

65.

La Commission s’oppose à ce raisonnement, faisant valoir que la culture du chanvre ne peut bénéficier du régime de paiement de base aux agriculteurs que si elle est effectuée en plein champ, et non lorsqu’elle est réalisée par hydroponie dans une structure fermée.

66.

Selon la Commission, l’article 4, paragraphe 1, sous e) et f), du règlement no 1307/2013 exige, pour que l’on puisse parler de terre arable et de surface agricole, l’interaction entre le sol et la racine de la plante ( 32 ). La même exigence s’appliquerait au régime des aides au titre du soutien couplé facultatif ( 33 ) et ne serait pas remplie en cas de culture hydroponique du chanvre dans un espace fermé.

67.

Je ne partage pas la thèse de la Commission. On ne saurait déduire du libellé de l’article 4, paragraphe 1, sous e) et f), du règlement no 1307/2013 que seules les surfaces agricoles dans lesquelles la racine de la plante interagit avec le sol peuvent être des terres arables. Cette idée correspond à une conception de l’agriculture dépassée du fait du progrès technologique.

68.

Cela fait des années que le sol a cessé d’être un élément indispensable à la production agricole ( 34 ). Dans des conditions naturelles, le sol agit certes en tant que réserve de minéraux et d’éléments nutritifs pour les plantes, mais, lorsque les éléments nutritifs sont dissous dans l’eau, les racines des plantes peuvent les absorber directement et le sol n’est plus strictement nécessaire pour que la plante pousse. En d’autres termes, l’« interaction des racines avec le sol » n’est pas indispensable pour que la plante se développe et qu’il y ait production agricole.

69.

L’hydroponie est un système de culture dans lequel les racines de la plante sont alimentées par une solution nutritive dissoute dans l’eau. Celle-ci contient les éléments chimiques nécessaires au développement de plantes qui peuvent pousser dans un milieu aqueux (ou dans un milieu inerte tel que du sable lavé, du gravier ou de la perlite), sans avoir besoin du sol (de terre).

70.

Parmi les avantages de la culture hydroponique par rapport à l’agriculture traditionnelle, notons :

71.

Les règlements nos 1307/2013 et 1308/2013 ne contiennent aucune règle subordonnant la qualification de « terre arable » ou de « surface agricole » à l’utilisation de certaines techniques de culture. Il n’y a donc pas de raison d’affirmer que l’hydroponie est incompatible avec la qualification d’une terre en tant que surface agricole.

72.

Les règles de l’Union ne permettent pas l’utilisation de systèmes hydroponiques dans le cas de la production biologique. C’est notamment le cas du règlement (UE) 2018/848 ( 36 ), conformément à son considérant 28 ( 37 ) et à son annexe II, partie I (« Règles applicables à la production de végétaux »), point 1.2 ( 38 ).

73.

Selon moi, si le législateur a voulu exclure la culture hydroponique de la production végétale biologique, c’est parce que, implicitement et a contrario, ce type de culture est permis pour la production agricole conventionnelle (non biologique).

74.

L’hydroponie en tant que technique de culture présente des avantages conformes aux objectifs de la PAC, ainsi que je l’ai indiqué dans les points précédents des présentes conclusions et comme toutes les parties l’ont reconnu lors de l’audience. En particulier, elle est conforme à la finalité de la PAC [article 39, paragraphe 1, sous a), TFUE] d’« accroître la productivité de l’agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu’un emploi optimum des facteurs de production, notamment de la main-d’œuvre ».

75.

Les systèmes hydroponiques augmentent la productivité de l’agriculture, stimulent le progrès technologique et facilitent un développement plus rationnel de l’agriculture, puisqu’ils utilisent moins de ressources hydriques et réduisent l’étendue des terres nécessaires à la culture.

76.

L’hydroponie favorise également la réalisation de deux autres objectifs de la PAC, à savoir « garantir la sécurité des approvisionnements » [article 39, paragraphe 1, sous d), TFUE] et « assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs » [article 39, paragraphe 1, sous e), TFUE].

77.

Ces deux objectifs sont atteints, car les cultures hydroponiques dans des espaces fermés dépendent moins du climat que les cultures traditionnelles en plein champ et sont moins touchées par les organismes nuisibles. De même, elles garantissent mieux l’approvisionnement en produits agricoles, car elles permettent la fourniture de ceux-ci à des prix raisonnables et à des coûts de transport moins élevés.

78.

La PAC semble certes être davantage conçue pour l’agriculture traditionnelle, puisque les aides aux agriculteurs sont fixées en fonction des hectares admissibles, c’est-à-dire de la surface, ce qui correspond mieux à l’agriculture en plein champ et aux plantes enracinées dans le sol ( 39 ). Il est toutefois également vrai que, pour d’autres productions (par exemple, les fruits et légumes), la culture hydroponique peut être très appropriée et, en l’absence d’interdiction expresse, je ne vois pas de raisons suffisantes pour exclure ces nouveaux modes de production, dont la cohérence avec les objectifs de la PAC me semble démontrée.

79.

En d’autres termes, les règles de la PAC ne devraient pas être interprétées de manière à freiner le développement technologique de l’agriculture, ce qui serait le cas si l’on excluait les paiements directs à la surface pour les exploitations dans des espaces fermés aménagés à des fins de culture hydroponique.

80.

En tout état de cause, la Commission a admis, lors de l’audience, que la culture hydroponique de chanvre dans des espaces fermés serait compatible avec le règlement no 1308/2013, mais que ces cultures ne seraient pas admissibles aux paiements directs au titre du règlement no 1307/2013, bien qu’elles le seraient à d’autres types d’aides, telles que, notamment, celles du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader).

81.

Si je partage la thèse de la Commission concernant le règlement no 1308/2013, elle ne me semble pas correcte en ce qui concerne le règlement no 1307/2013. Il est vrai que les cultures hydroponiques de chanvre dans des espaces fermés sont plus intensives que celles de chanvre en plein air, car elles occupent moins de terres, de sorte que les paiements directs seraient inférieurs ( 40 ). Je ne vois toutefois pas de raison de refuser les paiements directs au seul motif qu’il n’y a pas d’interaction entre les racines de la plante de chanvre et le sol, comme je viens de l’indiquer.

82.

En somme, j’estime que la surface destinée à la culture hydroponique du chanvre dans des espaces fermés aménagés peut être considérée en tant que surface agricole au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous e) et f), du règlement no 1307/2013.

83.

La culture du chanvre est soumise à des exigences spécifiques pour obtenir des paiements directs, étant donné que des stupéfiants peuvent être extraits de cette plante et commercialisés :

84.

Il ressort de cet ensemble de règles que les agriculteurs peuvent obtenir des paiements directs s’ils sèment l’une des variétés de chanvre dont la teneur en THC est inférieure à 0,2 % (ou à 0,3 % à partir du 1er janvier 2023). Lorsqu’il s’agit de culture de chanvre en plein champ, il ne semble pas y avoir de risque d’augmentation de la teneur en THC.

85.

Parmi les exigences spécifiques pour bénéficier de paiements directs pour la culture du chanvre figurent également les conditions pour obtenir l’autorisation administrative correspondante, conformément au droit de l’Union, et cultiver légalement ce produit. Le respect de ces conditions doit permettre aux producteurs de développer cette activité, ainsi que l’a souligné la Cour dans l’arrêt Hammarsten.

86.

Il ressort de la décision de renvoi que les autorités roumaines interdisent la culture hydroponique du chanvre dans des espaces fermés aménagés en raison du risque que la teneur en THC des plantes ainsi cultivées dépasse les limites admises, ce qui porterait atteinte à la santé publique.

87.

L’établissement d’une OCM n’empêche pas les États membres d’appliquer des règles nationales qui poursuivent un objectif d’intérêt général autre que ceux couverts par l’OCM, même si ces règles sont susceptibles d’avoir une incidence sur le fonctionnement du marché commun dans le secteur concerné ( 45 ).

88.

Les mesures nationales plus restrictives visant à protéger un objectif d’intérêt général doivent toutefois satisfaire à l’exigence de proportionnalité, à savoir être propres à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre celui-ci. L’examen de la proportionnalité doit se faire en tenant compte, particulièrement, des objectifs de la PAC ainsi que du bon fonctionnement de l’OCM, ce qui impose une mise en balance entre ces objectifs et celui poursuivi par la réglementation nationale ( 46 ).

89.

En outre, une mesure restrictive n’est propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi que si elle répond véritablement au souci de l’atteindre d’une manière cohérente et systématique ( 47 ).

90.

Le règlement no 1307/2013 et les autres règles de l’Union concernant la culture du chanvre industriel mettent en balance les intérêts en jeu, en permettant uniquement la culture du chanvre présentant des teneurs en THC inférieures à 0,2 %. En l’absence de référence explicite dans ces règles aux techniques de culture du chanvre industriel, un État membre a la possibilité d’adopter des mesures restrictives supplémentaires en ce qui concerne cette culture.

91.

Faisant usage de cette possibilité, les autorités roumaines ont estimé qu’il existait un risque réel que la culture hydroponique de variétés de chanvre dans des espaces fermés puisse augmenter la teneur en THC au-delà de la limite légale autorisée de 0,2 %. Le chanvre ainsi cultivé pourrait être « détourné » pour élaborer des stupéfiants, au détriment de la santé publique.

92.

Eu égard à ce risque, les autorités roumaines, tenant compte du principe de précaution, appliquent une interdiction ex ante, en faisant valoir que la réalisation de contrôles ex post sur les plantations de chanvre dans des espaces fermés ne protégerait pas suffisamment l’intérêt général. Selon elles, ces contrôles seraient prévus pour le chanvre cultivé en plein air, mais non pour celui produit dans des espaces fermés, dont les cycles de croissance et de floraison diffèrent ( 48 ).

93.

La procédure A d’échantillonnage aux fins de la détermination de la teneur en THC est définie, comme je l’ai indiqué, à l’annexe III du règlement délégué no 639/2014 ( 49 ), avec les spécifications suivantes :

94.

Il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier cette circonstance ainsi que les autres ayant une incidence sur la proportionnalité de la mesure nationale restrictive (et, par voie de conséquence, sur le jugement quant à la conformité de cette mesure au droit de l’Union), la Cour pouvant toutefois lui indiquer des lignes directrices pour ce faire.

95.

En premier lieu, il n’est pas contesté que les stupéfiants (y compris ceux dérivés du chanvre, tels que le cannabis) ont un caractère nocif, de sorte que leur commercialisation est interdite. Un commerce strictement contrôlé en vue d’une utilisation à des fins médicales et scientifiques est toutefois autorisé ( 50 ).

96.

L’intérêt général de la protection de la santé publique peut donc justifier une mesure nationale interdisant la culture du chanvre, pour autant que les plantes soient utilisées pour la production de stupéfiants tels que le cannabis, obtenu à partir du THC.

97.

En deuxième lieu, les informations fournies par Biohemp soulignent que la variété de chanvre cultivée par hydroponie dans un espace fermé a une teneur en THC ne dépassant pas 0,2 %. Biohemp affirme que la culture hydroponique en intérieur entraîne une augmentation du CBD de la plante, mais non de sa teneur en THC. Selon les autorités roumaines, certaines études suggèrent que cette dernière pourrait également augmenter et qu’il n’existe pour le moment pas d’analyses concluantes confirmant le contraire.

98.

Comme la Commission l’a exposé lors de l’audience, si les plantes sont des variétés de chanvre dont la culture est autorisée dans l’Union, leur teneur en THC ne doit pas dépasser 0,2 %, même lorsqu’elles sont cultivées par hydroponie dans des espaces fermés.

99.

Sous réserve des vérifications devant être faites sur la base d’études scientifiques fiables, il semble qu’une teneur élevée en CBD dans une plante de chanvre donnée entraîne une teneur en THC plus faible, de sorte que cette plante ne serait pas appropriée pour l’élaboration de drogues. En l’espèce, le risque d’augmentation de la teneur en THC serait ainsi exclu, point qu’il appartient toutefois à la juridiction de renvoi de vérifier.

100.

Le cannabinoïde dont l’augmentation est constatée lors de la culture hydroponique de variétés de chanvre industriel en intérieur est, selon les informations disponibles, le CBD.

101.

Or, la Cour a déjà eu l’occasion de préciser que, en l’état actuel des connaissances scientifiques, le CBD ne comporte pas de principe psychoactif ( 51 ). Il ne saurait donc être qualifié de stupéfiant au sens de la convention des Nations unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, conclue à Vienne le 20 décembre 1988 ( 52 ), à laquelle tous les États membres et l’Union sont parties ( 53 ).

102.

Si la culture hydroponique de chanvre industriel dans des espaces fermés augmente uniquement la teneur en CBD des plantes et pas leur teneur (légale) en THC, un État membre ne saurait justifier sa restriction par la simple invocation de la protection de la santé publique. Dans l’état actuel des connaissances, le CBD, je le répète, « ne constitue pas un stupéfiant, au sens de la convention unique » ( 54 ).

103.

En troisième lieu, une mesure nationale restreignant la production hydroponique de chanvre industriel dans des espaces fermés ne pourrait satisfaire au test de proportionnalité que si elle était appliquée de manière cohérente et systématique.

104.

Lors de l’audience, il a été débattu du point de savoir s’il est satisfait aux exigences de cohérence et d’application systématique de l’interdiction en Roumanie. Selon Biohemp, ce type de culture de chanvre serait autorisé dans certains départements (Constanța, Dâmbovița et Sibiu) de cet État membre. En outre, lors de récoltes précédentes dans le département d’Alba concerné dans le litige au principal, les autorités auraient autorisé Biohemp à cultiver du chanvre par hydroponie dans l’espace fermé aménagé ( 55 ). Le gouvernement roumain a rejeté ces allégations et la controverse sur ce point n’a pas été résolue.

105.

Il appartient en tout état de cause à la juridiction de renvoi de vérifier si la mesure restrictive nationale est appliquée de manière systématique et cohérente sur le territoire roumain.

106.

Enfin, le principe de proportionnalité exige de déterminer s’il existe une alternative moins restrictive que l’interdiction généralisée de la culture du chanvre dans des espaces fermés afin d’atteindre l’objectif de protection de la santé publique poursuivi par l’État roumain.

107.

À cet égard, il pourrait être envisagé d’autoriser ce mode de culture du chanvre en le soumettant à des contrôles rigoureux afin de vérifier que la teneur en THC des plantes obtenues ne dépasse pas le pourcentage de 0,2 %. Les difficultés invoquées par le gouvernement roumain pour procéder à de tels contrôles pourraient éventuellement être surmontées en appliquant au chanvre cultivé dans des espaces fermés, entre autres mesures (outre celle d’obtenir l’autorisation requise), les contrôles par échantillonnage aux fins de mesurer la teneur en THC prévus par le règlement délégué no 639/2014.

108.

En définitive, l’article 32, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013 s’oppose à une réglementation nationale qui interdit la culture de variétés de chanvre ayant une teneur en THC inférieure à 0,2 % lorsque la technique de culture utilisée (par hydroponie dans des espaces fermés aménagés) entraîne une augmentation significative de la teneur en CBD de la plante, à moins que cette réglementation soit propre à garantir la réalisation de l’objectif de protection de la santé publique et n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre celui-ci.

109.

Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose de répondre à la Curtea de Apel Alba Iulia (cour d’appel d’Alba Iulia, Roumanie) comme suit :

Le règlement (UE) no 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) no 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil, ainsi que le règlement (UE) no 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) no 922/72, (CEE) no 234/79, (CE) no 1037/2001 et (CE) no 1234/2007 du Conseil,

doivent être interprétés en ce sens que :