1.

La primauté constitue une « exigence existentielle » du droit de l’Union, selon la célèbre expression de Pierre Pescatore ( 2 ). Au cours de la période qui a suivi cette observation, des frictions ont sporadiquement émergé entre le droit de l’Union et les ordres juridiques internes autour de l’application du principe de primauté. Ces tensions se sont principalement manifestées à travers des tentatives des juges constitutionnels nationaux de redéfinir le principe de primauté lorsqu’ils estimaient que son interprétation par la Cour entraînait une renonciation à des pans de souveraineté nationale ( 3 ).

2.

Face à une contestation de la primauté, invoquée au nom de la protection de l’identité constitutionnelle nationale, d’une ampleur aussi manifeste que celle qui se pose dans la présente affaire, l’observation de Pierre Pescatore apparaît plus que jamais d’actualité.

3.

En effet, la procédure d’infraction introduite par la Commission européenne contre la République de Pologne, dans la présente affaire, en application de l’article 258 TFUE, pour manquement aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, s’appuie sur trois griefs : premièrement, deux arrêts du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle, Pologne) du 14 juillet et du 7 octobre 2021 conduiraient à ce que cet État membre ne garantisse pas une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union ; deuxièmement, lesdits arrêts entraîneraient une violation grave des principes de primauté, d’autonomie, d’effectivité et d’application uniforme du droit de l’Union ainsi qu’une violation du caractère contraignant des arrêts de la Cour et, troisièmement, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) ne satisferait pas aux exigences d’indépendance, d’impartialité et d’établissement préalable par la loi, telles que prévues par l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE.

4.

Les manquements imputés à la République de Pologne constitueraient donc une attaque directe et frontale contre le principe de primauté du droit de l’Union par le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), au nom de la Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Constitution de la République de Pologne, ci-après la « Constitution »), voire de l’identité constitutionnelle de cet État membre. Cette affaire nous ramène au cœur des débats sur la nature des traités de l’Union et l’autonomie de son ordre juridique. Elle invite à interroger l’interaction complexe entre le principe de primauté du droit de l’Union et l’identité nationale des États membres, telle que consacrée à l’article 4, paragraphe 2, TUE.

5.

Un autre aspect de la présente affaire mérite également d’être mentionné dès à présent : il s’agit de la première fois que la Commission introduit un recours en manquement, sur le fondement de l’article 258 TFUE, dirigé non seulement contre une position adoptée par une juridiction constitutionnelle nationale, mais également contre une jurisprudence contestant l’autorité de la Cour en invoquant une prétendue incompatibilité avec la Constitution nationale.

6.

Aux termes de l’article 4, paragraphe 2, TUE :

« L’Union respecte l’égalité des États membres devant les traités ainsi que leur identité nationale, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale. Elle respecte les fonctions essentielles de l’État, notamment celles qui ont pour objet d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. En particulier, la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre. »

7.

L’article 19, paragraphe 1, TUE dispose :

« La Cour de justice de l’Union européenne comprend la Cour de justice, le Tribunal et des tribunaux spécialisés. Elle assure le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités.

Les États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union. »

8.

L’article 279 TFUE prévoit :

« Dans les affaires dont elle est saisie, la Cour de justice de l’Union européenne peut prescrire les mesures provisoires nécessaires. »

9.

L’article 2 de la Constitution énonce :

« La République de Pologne est un État de droit démocratique, mettant en œuvre les principes de la justice sociale. »

10.

L’article 4, paragraphe 1, de la Constitution dispose que, « [e]n République de Pologne, le pouvoir suprême appartient à la Nation ».

11.

L’article 7 de la Constitution énonce que « [l]es pouvoirs publics agissent en vertu et dans les limites du droit ».

12.

Aux termes de l’article 8, paragraphe 1, de la Constitution, « [l]a Constitution est la norme suprême de la République de Pologne ».

13.

L’article 90, paragraphe 1, de la Constitution dispose que « [l]a République de Pologne peut céder, en vertu d’un traité, à une organisation internationale ou à un organisme international les compétences des pouvoirs publics sur certaines questions ».

14.

L’article 91 de la Constitution se lit comme suit :

« 1. Après sa publication au Journal des lois de la République de Pologne, un traité ratifié fait partie intégrante de l’ordre juridique national ; il est directement applicable, sauf si son application dépend de la promulgation d’une loi.

2. Un traité ratifié en vertu d’une loi d’autorisation a une autorité supérieure à celle de la loi lorsque celle-ci est incompatible avec le traité. […] »

15.

Conformément à l’article 188 de la Constitution, « [l]e Trybunał Konstytucyjny [Cour constitutionnelle] statue sur :

16.

L’article 190 de la Constitution dispose :

« 1. Les arrêts du Trybunał Konstytucyjny [Cour constitutionnelle] sont obligatoires erga omnes et définitifs.

2. Les arrêts du Trybunał Konstytucyjny [Cour constitutionnelle] relatifs aux affaires visées à l’article 188 sont publiés sans délai dans l’organe officiel où l’acte normatif a été publié. Si l’acte n’a pas été publié, l’arrêt est publié au Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej“Monitor Polski” [Journal officiel de la République de Pologne].

3. L’arrêt du Trybunał Konstytucyjny [Cour constitutionnelle] prend effet le jour de sa publication […]

[…]

5. Le Trybunał Konstytucyjny [Cour constitutionnelle] statue à la majorité des voix. »

17.

L’article 193 de la Constitution prévoit que « [t]oute juridiction peut adresser au Trybunał Konstytucyjny [Cour constitutionnelle] une question juridique portant sur la conformité d’un acte normatif avec la Constitution, avec les traités ratifiés ou avec la loi, lorsque la solution d’une affaire dont elle est saisie dépend de la réponse à cette question ».

18.

L’article 194, paragraphe 1, de la Constitution énonce que « [l]e Trybunał Konstytucyjny [Cour constitutionnelle] est composé de quinze juges choisis individuellement par le Sejm [la Diète] pour une période de neuf ans parmi les personnes qui se distinguent par leur connaissance du droit. Leur réélection à la Cour n’est pas autorisée ». Par ailleurs, l’article 194, paragraphe 2, de la Constitution prévoit que « [l]e président et le vice-président du Trybunał Konstytucyjny [Cour constitutionnelle] sont nommés par le président de la République parmi les candidats présentés par l’assemblée générale des juges du Trybunał Konstytucyjny [Cour constitutionnelle] ».

19.

Le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) a rendu, les 14 juillet et 7 octobre 2021, deux arrêts portant sur l’incompatibilité avec la Constitution de la jurisprudence de la Cour relative notamment à l’obligation découlant de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE d’assurer une protection juridictionnelle effective (ci-après les « arrêts litigieux »).

20.

Plus précisément, le 14 juillet 2021, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) a, en formation à cinq juges, rendu son arrêt dans l’affaire P 7/20 ( 4 ). Dans cet arrêt, cette juridiction a examiné la question juridique, posée par la chambre disciplinaire du Sąd Najwyższy (Cour suprême, Pologne), concernant la compatibilité avec la Constitution des mesures provisoires imposées à la République de Pologne par l’ordonnance du 8 avril 2020, Commission/Pologne ( 5 ), et suspendant l’application des dispositions législatives confiant à la chambre disciplinaire la compétence dans les affaires disciplinaires relatives aux juges.

21.

Le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) a notamment admis que les mesures provisoires imposées par la Cour sur la base de l’article 279 TFUE, conformément au principe de coopération loyale prévu à l’article 4, paragraphe 3, TUE, peuvent être directement appliquées par les organes d’un État membre, en particulier par les juridictions, mais uniquement si ces mesures sont couvertes par le principe d’attribution de compétences et respectent l’identité constitutionnelle de l’État membre ainsi que les principes de subsidiarité et de proportionnalité.

22.

Or, cette juridiction a considéré que les mesures provisoires, prévues dans l’ordonnance Commission/Pologne, relatives à l’organisation et au fonctionnement des juridictions polonaises et à la procédure devant celles-ci, violaient le principe d’attribution, consacré à l’article 4, paragraphe 1, TUE, ainsi que l’identité constitutionnelle polonaise, garantie par l’article 4, paragraphe 2, TUE, et étaient incompatibles avec le principe constitutionnel de l’État de droit démocratique consacré à l’article 2 de la Constitution. Ainsi, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) a, tout en affirmant la primauté de la Constitution en tant que source suprême du droit en Pologne, conclu que, dans la mesure où la Cour imposait des obligations ultra vires à cet État membre, en adoptant des mesures provisoires relatives à l’organisation et à la compétence des juridictions polonaises et à la procédure devant ces juridictions, l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, TUE, lu en combinaison avec l’article 279 TFUE, était contraire aux articles 2 et 7, à l’article 8, paragraphe 1, ainsi qu’à l’article 90, paragraphe 1, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 1, de la Constitution.

23.

Par ailleurs, s’agissant des effets de son arrêt du 14 juillet 2021, selon le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), « les normes créées […] par la Cour », qui ont été adoptées ultra vires et étaient contraires à la Constitution, ne devaient pas bénéficier des principes de primauté et d’effet direct du droit de l’Union, tandis que ledit arrêt avait des effets ex tunc et s’adressait à tous les destinataires appliquant le droit de l’Union sur le territoire de la République de Pologne.

24.

Le 7 octobre 2021, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), siégeant en assemblée plénière, a rendu son arrêt dans l’affaire K 3/21 ( 6 ), dont la motivation a été publiée le 16 novembre 2022 et dont le dispositif énonce :

25.

Le 22 décembre 2021, la Commission a adressé à la République de Pologne une lettre de mise en demeure, conformément à l’article 258 TFUE. Elle reprochait à cet État membre d’avoir manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ainsi que des principes généraux d’autonomie, de primauté, d’efficacité et d’application uniforme du droit de l’Union et d’avoir méconnu l’effet contraignant des arrêts de la Cour.

26.

En outre, la Commission a considéré que le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) ne satisfaisait pas à l’exigence d’un tribunal indépendant et impartial établi préalablement par la loi, au sens des dispositions combinées de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE et de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »). Plus précisément, la Commission a estimé, en premier lieu, que, en décembre 2015, trois juges avaient été nommés en violation évidente et manifeste des dispositions constitutionnelles nationales régissant la nomination des juges du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), dont un, à savoir le juge M. M., continuait à exercer sa fonction. En second lieu, la Commission a considéré que la nomination de la juge J.P., en décembre 2016, au poste de présidente du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) était entachée de plusieurs irrégularités graves.

27.

Par lettre du 18 février 2022, la République de Pologne a répondu à cette mise en demeure et a contesté les arguments de la Commission.

28.

Le 15 juillet 2022, la Commission a adressé à la République de Pologne un avis motivé faisant valoir que cet État membre avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, des principes généraux d’autonomie, de primauté, d’effectivité, d’application uniforme du droit de l’Union ainsi que de l’effet contraignant des arrêts de la Cour.

29.

Le 14 septembre 2022, la République de Pologne a répondu à l’avis motivé, en maintenant que l’allégation de manquement était sans fondement.

30.

Par sa requête du 15 février 2023, la Commission a saisi la Cour du présent recours. Elle conclut à ce qu’il plaise à la Cour :

31.

Dans son mémoire en défense déposé le 6 octobre 2023, la République de Pologne avait invité la Cour à rejeter intégralement le recours de la Commission comme non fondé et de la condamner aux dépens.

32.

Dans son mémoire en duplique du 31 janvier 2024, la République de Pologne a retiré les observations présentées dans son mémoire en défense et a admis pleinement les griefs soulevés par la Commission dans la requête.

33.

Par décisions du président de la Cour des 23 octobre et 7 novembre 2023, le Royaume de Belgique et le Royaume des Pays-Bas ont été admis à intervenir à la procédure au soutien des conclusions de la Commission.

34.

Ainsi qu’il a été relevé au point 4 ci-dessus, la particularité de la présente affaire tient au fait que la Commission reproche à la République de Pologne d’avoir rejeté de manière catégorique la primauté du droit de l’Union, jusqu’à remettre en cause le fondement même de l’intégration européenne. En d’autres termes, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) revendiquerait, au nom de l’identité constitutionnelle de son ordre juridique, la faculté de vérifier directement la conformité des arrêts de la Cour avec la Constitution, contestant frontalement tant le principe de primauté du droit de l’Union que l’autorité même de la Cour. Une telle démarche ne se limiterait pas à quelques frictions marginales entre l’ordre juridique de l’Union et l’ordre juridique national : elle s’attaquerait au cœur du principe de primauté, allant jusqu’à remettre en cause la hiérarchie des normes dans l’ordre juridique de l’Union.

35.

La présente affaire met clairement en lumière l’interaction entre deux principes qui, du point de vue du juge national, peuvent sembler se situer aux antipodes l’un de l’autre. D’un côté, la primauté du droit de l’Union, principe à vocation « centripète », constituant le socle même de l’intégration supranationale. De l’autre, le respect de l’identité nationale des États membres, notion à effet « centrifuge », prévue à l’article 4, paragraphe 2, TUE, laquelle renvoie à « ce qui fait qu’un État est lui-même et non un autre, ce qui permet de le reconnaître et de le distinguer des autres » ( 7 ).

36.

En outre, cette affaire s’inscrit dans une dynamique plus large sur le plan juridique : plusieurs juridictions constitutionnelles ou suprêmes d’États membres ont déjà recouru à la théorie de l’ultra vires ou invoqué l’identité constitutionnelle de leur ordre juridique respectif en vue de relativiser, voire de contester, la primauté du droit de l’Union ( 8 ). On pourrait y voir un « bras de fer » ( 9 ) entre les gardiens constitutionnels nationaux et l’ordre juridique de l’Union.

37.

Je ne cacherai pas une inquiétude certaine face à ce phénomène : il illustre une Europe juridique confrontée à une tension entre, d’un côté, la nécessité de préserver l’unité et l’effectivité du droit de l’Union et, de l’autre, la volonté de protéger la singularité de diverses identités constitutionnelles. Cette tension reflète des évolutions profondes et très préoccupantes, qui dépassent le seul cadre technique de l’application du droit de l’Union.

38.

Dans ce contexte, il me paraît essentiel de mettre en exergue, lors de l’examen des manquements imputés à la République de Pologne, que la délicate articulation entre les concepts d’identité nationale, d’identité constitutionnelle et de primauté du droit de l’Union ne s’opère pas dans un vide juridique, mais s’inscrit dans l’ordre juridique de l’Union. Par conséquent, toute interrogation relative à la portée de cette interprétation doit tenir compte des éléments textuels et contextuels qui militent en faveur d’une lecture de l’article 4, paragraphe 2, TUE, envisagée à la lumière de l’environnement normatif dans lequel cette clause s’insère. Ce point constitue indéniablement un aspect central de la présente affaire, lequel sera examiné plus en profondeur lors de l’analyse du deuxième grief ( 10 ).

39.

Il convient de rappeler que la République de Pologne admet intégralement le manquement des obligations découlant des dispositions des traités qui lui est reproché par la Commission. Toutefois, je souhaite rappeler que, si les faits à la base des manquements reprochés dans le présent recours peuvent être considérés comme étant acceptés, il appartient à la Cour de constater si ces manquements existent ou non, et ce même dans la mesure où l’État concerné ne les conteste pas ( 11 ).

40.

La Commission, soutenue par le Royaume de Belgique et le Royaume des Pays-Bas, reproche à la République de Pologne d’avoir manqué à l’obligation, imposée aux États membres par l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, d’assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union.

41.

En particulier, dans son arrêt du 7 octobre 2021, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) critique l’interprétation de l’article 19, paragraphe 1, TUE par la Cour, la jugeant incompatible avec la Constitution. Il conteste notamment la compétence des juridictions nationales pour contrôler la légalité des procédures de nomination des juges, évaluer les résolutions de la KRS et déclarer certaines nominations irrégulières, ce qui, selon lui, serait contraire à l’exigence d’un « tribunal établi par la loi » au sens de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, fondée spécifiquement sur une appréciation de la légalité de la procédure de nomination des juges.

42.

Dans l’arrêt du 14 juillet 2021, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) a considéré que les mesures provisoires prises par la Cour, au titre de l’article 279 TFUE, par son ordonnance Commission/Pologne, consistant en la suspension de l’application des dispositions nationales attribuant à la chambre disciplinaire du Sąd Najwyższy (Cour suprême) la compétence pour statuer sur les affaires disciplinaires relatives aux juges, auraient été adoptées ultra vires dans la mesure où elles ne respecteraient ni l’identité constitutionnelle de l’État membre ni les principes de subsidiarité et de proportionnalité.

43.

La Commission rappelle que, conformément à l’article 190, paragraphe 1, de la Constitution, les arrêts du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) ont un effet erga omnes, amplifiant ainsi leur impact sur toutes les juridictions nationales.

44.

Comme je l’ai déjà indiqué ( 12 ), la République de Pologne ne conteste plus le manquement reproché et partage la position de la Commission.

45.

Je rappelle d’emblée que, s’agissant de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, la Cour a admis que, dès lors que cette disposition impose à tous les États membres d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer, dans les domaines couverts par le droit de l’Union, une protection juridictionnelle effective, au sens notamment de l’article 47 de la Charte, cette dernière disposition doit être dûment prise en considération aux fins de l’interprétation de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ( 13 ).

46.

Par ailleurs, l’article 19 TUE concrétise la valeur de l’État de droit affirmée à l’article 2 TUE, et confie aux juridictions nationales et à la Cour la charge de garantir la pleine application du droit de l’Union dans l’ensemble des États membres ainsi que la protection juridictionnelle que les justiciables tirent de ce droit. Conformément à une jurisprudence bien établie, afin que cette protection soit garantie, tout État membre doit, en vertu de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, assurer que les instances qui sont appelées, en tant que « juridiction » au sens défini par le droit de l’Union, à statuer sur des questions liées à l’application ou à l’interprétation de ce droit et qui relèvent ainsi de son système de voies de recours dans les domaines couverts par le droit de l’Union satisfont aux exigences d’une protection juridictionnelle effective, dont, notamment, celle de l’indépendance ( 14 ).

47.

Enfin, si l’organisation de la justice dans les États membres relève de la compétence de ces derniers, il n’en demeure pas moins que, dans l’exercice de cette compétence, les États membres sont tenus de respecter les obligations qui découlent, pour eux, du droit de l’Union ( 15 ).

48.

Dans les arrêts litigieux, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) a procédé à une interprétation de la Constitution qui s’écarte fondamentalement de la jurisprudence de la Cour, notamment s’agissant de la portée de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE. Cette confrontation se manifeste à trois égards.

49.

En premier lieu, dans l’arrêt du 7 octobre 2021, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) rejette l’interprétation retenue par la Cour dans l’arrêt du 2 mars 2021, A.B. e.a. (Nomination des juges à la Cour suprême – Recours) ( 16 ). Dans cet arrêt, la Cour a admis, entre autres et en substance, que, en l’absence de juridiction nationale compétente pour contrôler les résolutions de la KRS, l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE devait être interprété comme imposant au Naczelny Sąd Administracyjny (Cour suprême administrative, Pologne) de laisser inappliquée la législation nationale la privant, en violation de ladite disposition, de la compétence dont elle disposait jusqu’alors pour statuer sur ces résolutions ( 17 ).

50.

Or, il ressort du point 2, sous b), du dispositif de l’arrêt du 7 octobre 2021, lu conjointement avec les sections 6.2, 6.4, 6.5 et 8.3 de la motivation de l’arrêt, que la compétence juridictionnelle fondée sur l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE – telle qu’interprétée par la Cour – se heurterait aux articles 2 et 7, à l’article 8, paragraphe 1, à l’article 90, paragraphe 1, à l’article 178, paragraphe 1, et à l’article 190, paragraphe 1, de la Constitution. De même, le point 3, sous b), du dispositif de cet arrêt écarte la compétence des juridictions nationales, pourtant issue de la jurisprudence de la Cour, pour apprécier la légalité des résolutions de la KRS proposant la nomination de candidats à des fonctions judiciaires. Enfin, dans les sections 6.2, 6.4, 6.5 et 8.5, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) réitère son refus d’admettre les effets découlant de l’interprétation de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, retenue dans l’arrêt A.B. e.a.

51.

En deuxième lieu, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) rejette le contrôle de la régularité des procédures de nomination des juges, tel qu’établi par la jurisprudence de la Cour sur le fondement de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE. En particulier, aux points 3, sous a) et c), du dispositif de l’arrêt du 7 octobre 2021, et dans les sections 6.4 et 8.4 de la motivation, il déclare contraire à la Constitution la compétence, découlant de la jurisprudence de la Cour relative à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, qui autorise les juridictions nationales à vérifier la légalité des nominations judiciaires.

52.

Le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) conteste ainsi l’interprétation de la Cour figurant dans l’arrêt du 6 octobre 2021, W.Ż. (Chambre de contrôle extraordinaire et des affaires publiques de la Cour suprême – Nomination) ( 18 ). Selon cette interprétation, la vérification de la régularité de la procédure de nomination d’un juge à la chambre extraordinaire du Sąd Najwyższy (Cour suprême) fait partie intégrante de l’exigence d’un « tribunal indépendant et impartial établi par la loi », telle qu’imposée par le droit de l’Union. Les juridictions nationales sont alors fondées à examiner, en vertu de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, la légalité de la procédure de nomination du juge ayant rendu la décision contestée et de la déclarer comme non avenue, lorsqu’une telle conséquence est indispensable au regard de la situation procédurale en cause pour garantir la primauté du droit de l’Union ( 19 ). Or, pour le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), une telle vérification reviendrait, de facto, à disqualifier les juges concernés, « dont la capacité à rendre des jugements constitue à la fois leur droit fondamental et leur devoir » ( 20 ).

53.

En troisième lieu, dans l’arrêt du 14 juillet 2021, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) conteste la compétence de la Cour, notamment quant à l’adoption de mesures provisoires, au titre de l’article 279 TFUE. Il considère que la Cour a agi ultra vires en ordonnant, sur le fondement de cette disposition, des mesures provisoires visant à préserver l’indépendance des juridictions polonaises.

54.

Or, ces mesures provisoires, telles que la suspension de la compétence de la chambre disciplinaire du Sąd Najwyższy (Cour suprême) pour statuer sur des affaires disciplinaires, étaient destinées à garantir le plein effet de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE. En remettant en cause la compétence de la Cour ressortant de l’article 279 TFUE, pour ordonner des mesures provisoires visant à préserver le droit à une protection juridictionnelle effective devant un tribunal indépendant impartial établi par loi, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) porte atteinte au droit à une protection juridictionnelle effective. Cette position de ladite juridiction, qui interdit de reconnaître l’effet contraignant des mesures provisoires ordonnées par la Cour, constitue ainsi une violation flagrante des obligations découlant de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE tel qu’interprété par la Cour.

55.

Il résulte de tout ce qui précède que, premièrement, en rejetant l’obligation pour une juridiction nationale de laisser inappliquées des modifications de l’ordre juridique national, que celles-ci soient d’origine législative ou constitutionnelle, en cas de violation avérée de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ; deuxièmement, en rejetant le contrôle juridictionnel des résolutions de la KRS relatives à la nomination des juges, tel qu’établi par la Cour sur le fondement de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, et, troisièmement, en contestant la compétence de la Cour quant à l’adoption des mesures provisoires, la République de Pologne a manqué à son obligation, au sens de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, d’assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union.

56.

Dès lors, je propose à la Cour de considérer que le premier grief de la Commission est fondé.

57.

La Commission soutient que le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) a, dans les arrêts litigieux, procédé à une interprétation de la Constitution qui contrevient aux principes fondamentaux de l’ordre juridique de l’Union européenne, à savoir la primauté, l’autonomie, l’effectivité et l’application uniforme du droit de l’Union, ainsi que l’effet contraignant des arrêts de la Cour. En particulier, il ressortirait de la motivation de l’arrêt du 7 octobre 2021 que l’interprétation donnée par la Cour de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, laquelle permet aux juridictions nationales compétentes de procéder à un contrôle juridictionnel effectif des résolutions de la KRS et de trancher des litiges sur la base de dispositions abrogées par le législateur ou déclarées non constitutionnelles, ainsi que de procéder à une appréciation de la régularité de la nomination d’un juge afin de garantir aux parties un droit à une protection juridictionnelle effective, a été considérée par le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) comme étant ultra vires et portant atteinte de manière illégitime à l’identité constitutionnelle polonaise.

58.

L’arrêt du 7 octobre 2021 affirme également, en violation du principe de l’effet contraignant des arrêts de la Cour, que l’interprétation de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu conjointement avec l’article 2 TUE, telle qu’établie par la Cour, serait dépourvue d’effets juridiques dans l’ordre juridique polonais. Par ailleurs, la Commission rejette l’invocation de l’« identité constitutionnelle » par la République de Pologne, rappelant que, bien que l’Union respecte l’identité nationale des États membres, celle-ci ne peut justifier une atteinte aux valeurs fondamentales de l’Union, telles que l’État de droit et l’indépendance du pouvoir judiciaire.

59.

Quant à l’arrêt du 14 juillet 2021, la Commission soutient que la déclaration, par le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), que non seulement les mesures provisoires ordonnées par la Cour dans son ordonnance Commission/Pologne, mais aussi toute mesure provisoire future qui serait prise sur la base de l’article 279 TFUE concernant le système juridictionnel polonais, seraient non constitutionnelles, aurait comme conséquence de priver ces mesures de tout effet juridique contraignant en Pologne et violerait ainsi les principes de primauté et d’effectivité du droit de l’Union ainsi que le principe du caractère contraignant des arrêts de la Cour.

60.

La République de Pologne partage la position de la Commission et ajoute que l’effectivité du droit de l’Union ne peut pas différer d’un État membre à l’autre et que la réalisation des objectifs des traités n’est pas possible sans l’application uniforme du droit de l’Union.

61.

Dans les lignes qui suivent, j’entends rappeler les principes qui se dégagent de la jurisprudence sur le principe de primauté du droit de l’Union et la notion d’« identité nationale », au sens de l’article 4, paragraphe 2, TUE.

62.

Depuis l’arrêt Internationale Handelsgesellschaft ( 21 ), dans lequel la Cour a affirmé la primauté du droit de l’Union (à l’époque, droit communautaire) sur le droit national, en ce compris sur les dispositions constitutionnelles nationales, jusqu’aux arrêts plus récents, notamment l’arrêt Euro Box Promotion e.a. et l’arrêt RS (Effet des arrêts d’une cour constitutionnelle) ( 22 ), la jurisprudence de la Cour apporte des réponses claires aux interrogations soulevées par la présente affaire quant à une remise en cause du principe de primauté du droit de l’Union, lorsque celui-ci se heurterait, selon une juridiction constitutionnelle nationale, à l’identité constitutionnelle d’un État membre. En effet, l’impossibilité, pour un État membre, de faire prévaloir son identité nationale – voire constitutionnelle – sur le droit de l’Union doté d’effet direct découle d’un ensemble de principes généraux inhérents à l’ordre juridique de l’Union, lesquels s’articulent autour du principe de primauté. Ces principes, qui trouvent leur source notamment dans le caractère autonome du droit de l’Union, comprennent, entre autres, l’égalité des États membres ( 23 ), le principe de loyauté et le principe de coopération loyale.

63.

Ainsi, la Cour a déjà admis dans l’arrêt du 15 juillet 1964, Costa/E.N.E.L. (6/64, EU:C:1964:66, p. 1159 et 1160), qu’il résulte du principe de primauté du droit communautaire, que, issu d’une source autonome, le droit né du traité ne pourrait, en raison de sa nature spécifique originale, se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu’il soit, sans perdre son caractère propre à l’Union et sans que soit mise en cause la base juridique de l’Union même. Par ailleurs, la Cour a souligné dans cet arrêt que la force exécutive du droit communautaire ne saurait varier d’un État membre à l’autre à la faveur des législations internes ultérieures, sans mettre en péril la réalisation des buts du traité CEE ni provoquer une discrimination en raison de la nationalité interdite par ce traité ( 24 ).

64.

La Cour a souligné que, dès lors qu’elle détient une compétence exclusive pour fournir l’interprétation définitive du droit de l’Union, il lui appartient, dans l’exercice de cette compétence, de préciser la portée du principe de primauté du droit de l’Union au regard des dispositions pertinentes de ce droit, de telle sorte que cette portée ne peut pas dépendre de l’interprétation de dispositions du droit national ni de l’interprétation de dispositions du droit de l’Union retenue par une juridiction nationale qui ne correspond pas à celle de la Cour ( 25 ).

65.

Partant, c’est la Cour, et elle seule, qui est investie du pouvoir de trancher définitivement un conflit entre le droit de l’Union et l’identité constitutionnelle d’un État membre.

66.

Par ailleurs, la Cour a explicitement décidé que, en vertu du principe de primauté, le recours par un État membre à des dispositions de droit national, fussent-elles d’ordre constitutionnel, ne saurait porter atteinte à l’unité et l’efficacité du droit de l’Union. Conformément à une jurisprudence bien établie, les effets s’attachant au principe de primauté du droit de l’Union s’imposent à l’ensemble des organes d’un État membre, sans, notamment, que les dispositions internes, y compris d’ordre constitutionnel, puissent y faire obstacle ( 26 ). En outre, la Cour a itérativement rappelé que le respect de l’obligation d’appliquer intégralement toute disposition du droit de l’Union d’effet direct doit être regardé comme étant indispensable pour garantir la pleine application du droit de l’Union dans l’ensemble des États membres, laquelle exclut la possibilité de faire prévaloir, contre l’ordre juridique de l’Union, une mesure unilatérale, quelle qu’elle soit ( 27 ). Ladite obligation de respect du principe de primauté du droit de l’Union constitue également l’expression du principe de coopération loyale, établi par l’article 4, paragraphe 3, TUE, qui impose de laisser inappliquée toute disposition nationale, même postérieure, contraire à une norme du droit de l’Union qui est d’effet direct ( 28 ).

67.

La Cour a également décidé que l’article 4, paragraphe 2, TUE n’a ni pour objet ni pour effet d’autoriser une cour constitutionnelle d’un État membre, au mépris des obligations tirées notamment de l’article 4, paragraphes 2 et 3, ainsi que de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE qui s’imposent à elle, à écarter l’application d’une norme de droit de l’Union, au motif que cette norme méconnaîtrait l’identité nationale de l’État membre concerné telle que définie par la cour constitutionnelle nationale ( 29 ).

68.

En particulier, il ne saurait être valablement soutenu que les exigences découlant du respect de valeurs et de principes tels que l’État de droit, la protection juridictionnelle effective et l’indépendance de la justice, consacrés à l’article 2 et à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, soient susceptibles d’affecter l’identité nationale d’un État membre, au sens de l’article 4, paragraphe 2, TUE. Dès lors, cette dernière disposition, qui doit être lue en tenant compte des dispositions, de même rang qu’elle, consacrées par cet article 2 et cet article 19, paragraphe 1, second alinéa, ne saurait dispenser les États membres du respect des exigences découlant de celles-ci ( 30 ).

69.

Ainsi, même si, comme il ressort de l’article 4, paragraphe 2, TUE, l’Union respecte l’identité nationale des États membres, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, de telle sorte que ces États disposent d’une certaine marge d’appréciation pour assurer leur obligation de la mise en œuvre des principes de l’État de droit, il n’en découle nullement que cette obligation de résultat peut varier d’un État membre à l’autre. En effet, tout en disposant d’identités nationales distinctes, inhérentes à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, que l’Union respecte, les États membres adhèrent à une notion d’« État de droit » qu’ils partagent, en tant que valeur commune à leurs traditions constitutionnelles propres, et qu’ils se sont engagés à respecter de manière continue ( 31 ).

70.

En premier lieu, il ressort, tout d’abord, de l’arrêt du 7 octobre 2021 que le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) a jugé que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, ainsi que l’article 2 TUE, tels qu’interprétés par la Cour – notamment dans les arrêts A.B. e.a. et W.Ż. – seraient incompatibles avec la Constitution.

71.

Dans plusieurs passages de son arrêt du 7 octobre 2021, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) qualifie, en substance, comme étant ultra vires et comme portant atteinte à l’identité constitutionnelle polonaise, la jurisprudence précitée de la Cour selon laquelle les juridictions nationales compétentes peuvent, afin d’assurer une protection juridictionnelle effective, contrôler les résolutions de la KRS et, si nécessaire, laisser inappliquées des dispositions nationales contraires à l’interprétation de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, voire examiner la régularité de la procédure de nomination d’un juge ( 32 ).

72.

Le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) avance notamment deux types d’arguments à cet égard. D’une part, il estime que la compétence reconnue aux juridictions nationales pour vérifier la régularité de la procédure de nomination des juges restreint la prérogative constitutionnelle du président de la République de Pologne de nommer un juge sur proposition de la KRS. D’autre part, il considère que l’application, par les juridictions polonaises, de l’exigence d’une juridiction indépendante et impartiale, établie préalablement par la loi au sens de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, remet en cause la légalité des actes de nomination émis par le président de la République de Pologne et viole ainsi les dispositions combinées de l’article 179 et de l’article 144, paragraphe 3, point 17, de la Constitution, interdisant la révocation ou le contrôle des juges une fois leur nomination prononcée.

73.

Comme le montrent les points 2 et 3 du dispositif de l’arrêt du 7 octobre 2021, cette déclaration d’inconstitutionnalité de l’article 2 et de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE est constitutive d’une remise en cause frontale du principe de primauté du droit de l’Union. Ces dispositions consacrent des normes fondamentales des traités, consubstantielles à l’État de droit, commun à l’ensemble des États membres.

74.

Ensuite, l’interprétation de la Constitution retenue par le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) ne porte pas seulement atteinte à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE – comme cela a été établi dans le cadre du premier grief – mais va plus loin : elle entend priver cette disposition, qualifiée par le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) de fondement des « normes reconstruites dans la jurisprudence de la Cour », de tout effet juridique sur le territoire polonais. C’est ce qui ressort clairement de la section 10 de la motivation de l’arrêt du 7 octobre 2021, où le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) enjoint aux organes des pouvoirs publics polonais, en particulier aux juridictions, de s’abstenir d’appliquer ces normes, telles qu’interprétées par la Cour. Se fondant sur le caractère obligatoire erga omnes et définitif de ses arrêts, garanti par l’article 190, paragraphe 1, de la Constitution, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) décide qu’il incombe à chaque organe public, y compris au législateur, aux juridictions ordinaires et administratives, ainsi qu’au Sąd Najwyższy (Cour suprême), de mettre en œuvre l’arrêt du 7 octobre 2021.

75.

Par conséquent, ledit arrêt, constitutif d’une rébellion sans précédent, interdit à tous les organes publics polonais, y compris les juridictions susceptibles d’appliquer le droit de l’Union, de se conformer aux obligations découlant de la primauté, de l’autonomie et de l’effectivité du droit de l’Union visant à assurer le plein effet de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu conjointement avec l’article 2 TUE. Dès lors, l’arrêt du 7 octobre 2021 viole également l’effet contraignant des arrêts de la Cour, composante essentielle de l’ordre juridique de l’Union.

76.

Enfin, le point 1 du dispositif de l’arrêt du 7 octobre 2021 ne peut, à mon sens, être interprété autrement que comme une remise en cause directe de la validité de l’article 1er, premier et deuxième alinéas, TUE ainsi que de l’article 4, paragraphe 3, TUE, qui figurent parmi les dispositions les plus fondamentales du traité UE. Selon le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), cette remise en cause serait justifiée par le fait que l’Union aurait franchi une nouvelle étape dans laquelle les organes de l’Union agiraient ultra vires, que la Constitution ne serait plus la norme suprême en Pologne, et qu’il en résulterait que cet État membre ne pourrait plus fonctionner comme un État souverain et démocratique. Comme il a été relevé par la Commission, il s’agit d’une affirmation extrêmement préoccupante de la part du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) qui met en cause l’engagement de la République de Pologne à accepter les conséquences juridiques découlant de son adhésion à l’Union.

77.

En deuxième lieu, dans son arrêt du 14 juillet 2021, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) conteste la portée contraignante des mesures provisoires adoptées par la Cour sur le fondement de l’article 279 TFUE. Plus précisément, cette juridiction estime que de telles mesures, lorsqu’elles portent sur l’organisation, les compétences et le fonctionnement des juridictions polonaises, ainsi que sur les procédures internes qui leur sont applicables, méconnaissent le principe d’attribution et l’identité constitutionnelle polonaise ( 33 ). Elle soutient également que ces mesures, dont l’ordonnance Commission/Pologne, excèdent les limites du droit de l’Union et violent l’ordre constitutionnel polonais.

78.

Le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) fonde sa position sur la primauté de la Constitution en tant que norme suprême de l’ordre juridique interne, considérant dès lors que l’ordonnance Commission/Pologne suspendant la compétence de la chambre disciplinaire du Sąd Najwyższy (Cour suprême) ne saurait prévaloir. À ses yeux, admettre que des mesures provisoires de la Cour, émises dans le but de préserver l’indépendance des juges, lient les autorités nationales reviendrait à dénaturer tant le principe constitutionnel polonais de l’État de droit démocratique, consacré à l’article 2 de la Constitution, que la répartition des compétences découlant du principe d’attribution prévu par les traités de l’Union.

79.

En outre, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) reproche à la Cour d’imposer des normes prétendument « créées » par cette dernière, jugées incompatibles avec la Constitution. Il en déduit que, s’agissant de ces normes considérées comme adoptées ultra vires, le principe de primauté et l’effet direct du droit de l’Union cesseraient de s’appliquer. Revendiquant un caractère définitif, universellement contraignant et à effet ex tunc de ses arrêts, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) enjoint tous les organes publics polonais de s’abstenir d’appliquer les mesures provisoires et, plus largement, toute norme de l’Union qui dépasserait, selon lui, la compétence conférée par les traités.

80.

À ceci s’ajoute que, dans son arrêt du 14 juillet 2021, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) ne remet pas seulement en cause l’autorité et le caractère contraignant des mesures provisoires ordonnées par la Cour dans son ordonnance Commission/Pologne, mais également ceux de toute mesure provisoire future qui serait prise en vertu de l’article 279 TFUE concernant le système juridictionnel polonais. Ce faisant, cette juridiction conteste les dispositions mêmes des traités sur lesquelles la Cour fonde ces mesures, à savoir l’article 4, paragraphe 3, TUE et l’article 279 TFUE.

81.

À cet égard, je souhaite rappeler que la nature constitutionnelle des dispositions internes, invoquées par le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), ne saurait en aucun cas justifier la mise en échec des principes de primauté, d’effet direct et de caractère contraignant des décisions de la Cour. Dès lors, invoquer ces normes constitutionnelles ainsi que l’argument selon lequel l’organisation de la justice dans les États membres relève de leur compétence exclusive, afin de contourner les exigences découlant de l’article 2, de l’article 4, paragraphe 3, et de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ainsi que de l’article 279 TFUE, demeure incompatible avec l’unité, l’autonomie et l’effectivité de l’ordre juridique de l’Union.

82.

Cette dernière observation, relative à l’invocation par le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) des dispositions constitutionnelles en vue de faire échec à l’application du principe de primauté du droit de l’Union me conduit, en troisième lieu, à approfondir l’analyse du raisonnement du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), dans les arrêts litigieux, trouvant appui notamment sur le respect nécessaire de l’identité constitutionnelle de la République de Pologne au sens de l’article 4, paragraphe 2, TUE.

83.

Je note que, dans les arrêts litigieux, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), tout en se référant à l’article 4, paragraphe 2, TUE, invoque l’« identité constitutionnelle » de la République de Pologne pour conclure que certaines dispositions du droit primaire de l’Union seraient incompatibles avec ce principe. En d’autres termes, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) invoque l’« identité constitutionnelle » tout en se fondant sur une disposition du traité relative à l’identité « nationale ». S’agissant de la relation entre ces deux notions, j’estime que, bien qu’elles présentent sans doute des points de recoupement, le concept d’identité nationale se révèle plus englobant, dans la mesure où il ne se cantonne pas aux seuls éléments formalisés dans les textes constitutionnels. À l’inverse, la notion d’identité constitutionnelle se caractérise par une portée plus restreinte, en ce qu’elle se limite aux principes et valeurs consacrés par la Constitution d’un État membre.

84.

Je suis d’avis que cette question, relative à l’identité constitutionnelle, mérite que l’on s’y attarde, sans toutefois sortir du cadre de la présente affaire et sans échafauder une théorie générale, ceci d’autant plus que cette question doit être examinée au cas par cas sous le contrôle attentif et exclusif de la Cour.

85.

À cet égard, il convient de relever, dans un premier temps, qu’il ne ressort aucunement de l’interprétation et de l’application systématiques de la clause relative à l’identité nationale, telle que prévue à l’article 4, paragraphe 2, TUE, que la Cour la perçoive comme un facteur susceptible de limiter le principe intangible de primauté. L’un des domaines dans lesquels le recours à l’« identité nationale » figure de manière notable dans la jurisprudence concerne notamment l’examen de mesures nationales constituant une restriction aux libertés fondamentales du marché intérieur. Dans le cadre de ces affaires, le respect de l’identité nationale a été invoqué à la fois comme un fondement autonome de dérogation et comme une règle d’interprétation des justifications existantes, telles que, par exemple, l’ordre public ( 34 ).

86.

Je me bornerai, dans le cadre des présentes conclusions, à présenter une brève synthèse tirée de quelques exemples jurisprudentiels.

87.

Dans sa première fonction, l’article 4, paragraphe 2, TUE est employé comme un outil permettant d’identifier une raison impérieuse d’intérêt général justifiant une dérogation à l’application d’une liberté fondamentale. Par exemple, et dans ce contexte, la Cour a vérifié si des réglementations nationales visant à préserver une langue officielle pouvaient justifier une dérogation ( 35 ). Un deuxième exemple d’application concerne les restrictions au droit de la libre circulation des personnes fondées sur une réglementation nationale limitant la possibilité de se référer à des titres de noblesse dans l’attribution d’un nom ( 36 ). Un troisième exemple concerne la question de savoir si le principe de dignité humaine, consacré par l’article 1er de la loi fondamentale allemande (Grundgesetz), peut justifier une limitation à la libre prestation des services ( 37 ).

88.

Dans sa seconde fonction, l’article 4, paragraphe 2, TUE est mobilisé comme paramètre d’interprétation de certaines dispositions du droit dérivé dans un contexte lié aux structures fondamentales ou aux fonctions essentielles des États membres ( 38 ).

89.

Toutefois, et c’est en cela que réside l’élément essentiel de l’analyse, la jurisprudence relative à l’interprétation de l’article 4, paragraphe 2, TUE ne permet pas, ainsi qu’il est suggéré par le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), de considérer l’identité nationale comme un élément susceptible de faire échec à la pleine application du principe de primauté. Comme il résulte de l’analyse qui précède, l’opposition entre la primauté du droit de l’Union et l’identité nationale des États membres apparaît, en réalité, comme un pseudo-conflit, ces deux concepts remplissant des fonctions distinctes au sein de l’ordre juridique de l’Union.

90.

Dans un second temps, j’estime nécessaire de rappeler que l’article 4, paragraphe 2, TUE ne peut être envisagé comme étant en rupture avec l’article 2 TUE et les valeurs fondamentales qui y sont consacrées ( 39 ). Ainsi qu’il a été souligné par la Cour, « tout en disposant d’identités nationales distinctes, inhérentes à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, que l’Union respecte, les États membres adhèrent à une notion d’“État de droit” qu’ils partagent, en tant que valeur commune à leurs traditions constitutionnelles propres, et qu’ils se sont engagés à respecter de manière continue » ( 40 ). Il s’ensuit que l’identité constitutionnelle d’un État membre ne peut prévaloir sur les fondements démocratiques de l’Union et de ses États membres, ni sur les valeurs communes consacrées par l’article 2 TUE ( 41 ). Une approche à géométrie variable en matière d’État de droit ne saurait être acceptable lorsqu’il s’agit de l’application du droit de l’Union. Ainsi qu’il a été souligné par la Cour, si une cour constitutionnelle d’un État membre estime qu’une disposition du droit de l’Union, telle qu’interprétée par celle-ci, méconnaît l’obligation de respecter l’identité nationale de cet État membre, cette cour constitutionnelle doit surseoir à statuer et saisir la Cour d’une demande de décision préjudicielle, en vertu de l’article 267 TFUE, en vue d’apprécier la validité de cette disposition à la lumière de l’article 4, paragraphe 2, TUE ( 42 ).

91.

En définitive, et au risque de me répéter, la question centrale soulevée par la présente affaire concerne l’application du principe de primauté par la Cour, qu’elle soit posée implicitement ou directement par le juge constitutionnel lorsqu’il conteste à la Cour l’autorité de décider en dernier ressort en cas de conflit entre le droit de l’Union et l’identité constitutionnelle d’un État membre. Cette question ne peut trouver de réponse qu’en se référant à un constat fondamental : la qualité de membre de l’Union est subordonnée à l’adhésion « à une construction juridique qui repose sur la prémisse fondamentale selon laquelle chaque État membre partage avec tous les autres États membres, et reconnaît que ceux-ci partagent avec lui, les valeurs communes que contient l’article 2 TUE, sur lesquelles l’Union est fondée » ( 43 ).

92.

Certes, un État ne peut être contraint à adhérer à l’Union contre sa volonté ( 44 ). Cependant, dès lors qu’il fait le choix souverain d’y adhérer, il se doit de respecter les « règles du jeu », conformément à l’article 49 TUE, qui impose aux États membres de respecter les valeurs de l’Union après leur adhésion – des valeurs qu’ils ont acceptées librement et en pleine connaissance de cause ( 45 ). Ou encore, comme l’assemblée plénière, formation la plus solennelle de la Cour, l’a rappelé, « le respect par un État membre des valeurs que contient l’article 2 TUE constitue une condition pour la jouissance de tous les droits découlant de l’application des traités à cet État membre […]. En effet, le respect de ces valeurs ne saurait être réduit à une obligation à laquelle un État candidat est tenu en vue d’adhérer à l’Union et dont il pourrait s’affranchir après son adhésion » ( 46 ).

93.

Dans cette perspective, l’article 4, paragraphe 2, TUE ne constitue pas un obstacle, mais invite à un dialogue fécond entre l’ordre juridique de l’Union et les ordres juridiques nationaux. Loin d’imposer une uniformité rigide, il permet d’édifier un projet européen qui n’est pas une pyramide figée et monolithique, mais bien un réseau subtil et dynamique, où la reconnaissance des spécificités nationales renforce la cohésion de l’ensemble ( 47 ). Pour autant, afin d’assurer la force unificatrice du droit de l’Union, il est essentiel que la Cour conserve, en définitive, le « dernier mot ».

94.

Au vu de ce qui précède, il convient de conclure que la déclaration, par le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), de l’incompatibilité de l’article 2, de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, de l’article 4, paragraphe 3, TUE et de l’article 279 TFUE avec la Constitution représente une atteinte manifeste, je dirais même l’une des plus frontales, aux principes fondamentaux de l’ordre juridique de l’Union. Ces positions méconnaissent non seulement l’autorité des arrêts de la Cour, mais aussi l’ensemble des valeurs et obligations que les traités imposent aux États membres. Dès lors, l’interprétation retenue par le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) porte gravement préjudice à la primauté, l’autonomie, l’uniformité et l’effectivité du droit de l’Union.

95.

Pour les raisons susmentionnées, je propose à la Cour de considérer que le deuxième grief de la Commission est fondé.

96.

Par son troisième grief, la Commission reproche à la République de Pologne de ne pas respecter les exigences de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE et de l’article 47 de la Charte. Ces exigences concernent l’indépendance, l’impartialité et la légalité du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle).

97.

En particulier, elle estime que le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) ne satisfait plus à ces garanties en raison des irrégularités survenues lors de la nomination de juges en décembre 2015 et de l’élection de sa présidente en décembre 2016. En décembre 2015, la huitième législature de la Diète a élu trois personnes (M. M., H.C. et L.M.) pour remplacer des juges dont le mandat avait expiré, alors que la septième législature avait déjà élu trois autres juges (R.H., A.J. et K.Ś.) pour ces mêmes postes en octobre 2015. Le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), dans ses arrêts des 3 et 9 décembre 2015, a jugé que l’élection des trois juges par la huitième législature était contraire à la Constitution. Or, les trois juges illégalement élus ont prêté serment et ont été autorisés à siéger, tandis que les juges légalement élus n’ont pas pu prendre leurs fonctions.

98.

De plus, la Commission souligne que la procédure de sélection des candidats au poste de président du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), qui a conduit à la nomination de J.P. en décembre 2016, a été entachée de graves irrégularités.

99.

La République de Pologne, tout en partageant la position de la Commission, précise que le caractère irrégulier de la composition du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) est le principal motif pour remettre en cause la validité de ses arrêts.

100.

Conformément à une jurisprudence constante, toute juridiction nationale susceptible de statuer sur des questions relatives au droit de l’Union doit présenter les garanties nécessaires d’indépendance et d’impartialité, et doit être établie par la loi ( 48 ). Ces exigences découlent du principe de protection juridictionnelle effective consacré par l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE et l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte, selon lequel toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi.

101.

Il est de jurisprudence constante que les exigences d’indépendance et d’impartialité postulent l’existence de règles, parmi lesquelles, notamment, celles qui concernent la composition de l’instance et la nomination de ses membres, qui permettent d’écarter tout doute légitime, dans l’esprit des justiciables, quant à l’imperméabilité de ladite instance à l’égard d’éléments extérieurs et à sa neutralité par rapport aux intérêts qui s’affrontent ( 49 ).

102.

En outre, l’exigence relative au « tribunal […] établi préalablement par la loi » a pour objet d’éviter que l’organisation du système judiciaire ne soit laissée à la discrétion du pouvoir exécutif et de faire en sorte que cette matière soit régie par une loi adoptée par le pouvoir législatif d’une manière conforme aux règles encadrant l’exercice de sa compétence. Cette expression reflète, notamment, le principe de l’État de droit et concerne non seulement la base légale de l’existence même du tribunal, mais aussi la composition du siège dans chaque affaire ainsi que toute autre disposition du droit interne dont le non-respect rend irrégulière la participation d’un ou de plusieurs juges à l’examen de l’affaire, ce qui inclut, en particulier, des dispositions concernant l’indépendance et l’impartialité des membres de la juridiction visée ( 50 ).

103.

Quant à une violation de cette exigence, la Cour a jugé, tout en s’inspirant, sur ce plan, de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, qu’une irrégularité commise lors de la nomination des juges au sein du système judiciaire concerné emporte une violation de l’exigence qu’un tribunal soit établi par la loi, notamment lorsque cette irrégularité est d’une nature et d’une gravité telles qu’elle crée un risque réel que d’autres branches du pouvoir, en particulier l’exécutif, puissent exercer un pouvoir discrétionnaire indu mettant en péril l’intégrité du résultat auquel conduit le processus de nomination et semant ainsi un doute légitime, dans l’esprit des justiciables, quant à l’indépendance et à l’impartialité du ou des juges concernés. Tel est le cas lorsque sont en cause des règles fondamentales faisant partie intégrante de l’établissement et du fonctionnement de ce système judiciaire ( 51 ). La Cour a ainsi précisé qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme que seules les atteintes touchant les règles fondamentales de la procédure de nomination et d’entrée en fonction des juges sont de nature à emporter une violation de l’article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH ») ( 52 ).

104.

Il convient de relever, d’emblée, que le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) est une « juridiction » au sens de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, dans la mesure où il est susceptible de statuer sur des questions liées à l’application et à l’interprétation du droit de l’Union ( 53 ). Cette conclusion est, entre autres, confirmée par les arrêts litigieux, visés par les premier et deuxième griefs du présent recours ( 54 ).

105.

En l’espèce, le 2 décembre 2015, la Diète de la République de Pologne (huitième législature) a nommé trois personnes (M. M., H.C. et L.M.) au Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) pour pourvoir des postes devenus vacants le 6 novembre 2015. Or, la Diète précédente (septième législature) avait déjà adopté, le 8 octobre 2015, des résolutions relatives à l’élection de trois autres juges (R.H., A.J. et K.Ś.) à ces mêmes fonctions.

106.

Dans son arrêt du 3 décembre 2015, K 34/15 ( 55 ), le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) a confirmé, entre autres, que la septième législature de la Diète était en droit de désigner trois juges pour remplacer ceux dont le mandat avait pris fin le 6 novembre 2015. En outre, le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) a relevé l’obligation du président de la République de Pologne de recevoir la prestation de serment des trois personnes élues par la septième législature de la Diète (R.H., A.J. et K.Ś.) en remplacement des juges dont le mandat avait pris fin le 6 novembre 2015. Par ailleurs, le 9 décembre 2015, par son arrêt K 35/15 ( 56 ), le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) a invalidé l’article 137a de l’ustawa o Trybunale Konstytucyjnym (loi sur la Cour constitutionnelle), du 25 juin 2015 ( 57 ), telle que modifiée par l’ustawa o zmianie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (ustawa zmieniająca) (loi modifiant la loi du 25 juin 2015 sur la Cour constitutionnelle), du 19 novembre 2015, en vertu duquel, dans le cas des juges du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) dont le mandat expirait en 2015, le délai pour la présentation d’une candidature était de sept jours à compter de la date d’entrée en vigueur de cette disposition. L’inconstitutionnalité concernait l’élection à des postes de juges au sein du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) en remplacement des juges dont le mandat avait expiré le 6 novembre 2015.

107.

Malgré la constatation de l’irrégularité de la nomination effectuée en décembre 2015, les trois magistrats concernés ont prêté serment devant le président de la République de Pologne, et, le 20 décembre 2016, la juge J.P., « juge exerçant les fonctions de président » après la retraite du président A.R., les a autorisés à siéger. Les trois juges élus en octobre 2015 n’ont, quant à eux, jamais pu prendre leurs fonctions, aucun serment n’ayant été recueilli à leur égard.

108.

Ainsi qu’il est relevé par la Commission, la nomination et la prise de fonction au sein du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) des trois juges susmentionnés constituent une méconnaissance manifeste du principe constitutionnel relatif à la nomination des juges au Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), lequel fait partie intégrante de l’organisation et du fonctionnement de l’État polonais. La Commission indique également, sans être contredite par la République de Pologne, que, depuis l’expiration du délai de réponse à l’avis motivé de la Commission daté du 15 juillet 2022 (c’est-à-dire le 15 septembre 2022) jusqu’à ce jour, aucun des deux arrêts du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) des 3 et 9 décembre 2015 n’a été mis en œuvre, et le juge M. M. continue de siéger au Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle).

109.

J’estime également utile de noter que la Cour européenne des droits de l’homme, dans son arrêt du 7 août 2021, Xero Flor w Polsce sp. z o.o. c. Pologne ( 58 ), a confirmé que cette situation violait un principe fondamental encadrant la nomination des juges au Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), portant atteinte au droit à un « tribunal établi par la loi » au sens de l’article 6, paragraphe 1, CEDH. Il s’ensuit que l’indépendance et l’impartialité de la juridiction constitutionnelle en ressortent gravement compromises, alors même que l’article 19 TUE et l’article 47 de la Charte imposent de telles garanties aux juridictions nationales.

110.

J’estime également que des irrégularités graves ont également affecté la procédure de désignation de la présidente du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle).

111.

En particulier, à l’approche de l’expiration du mandat du précédent président du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) (le 19 décembre 2016), le législateur polonais a profondément révisé la procédure de sélection des candidats. Un nouveau poste de « juge exerçant les fonctions de président » – inexistant dans la Constitution, dont l’article 194, paragraphe 2, ne connaît que le président et le vice-président – a été créé. Le 20 décembre 2016, à savoir le lendemain du départ du précédent président du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), le président de la République de Pologne a nommé J.P. à ce poste nouvellement créé. Le jour même, J.P. a autorisé les trois juges irrégulièrement nommés à siéger et a convoqué l’assemblée générale. Parmi les quatorze juges présents, huit ont refusé de participer au vote, exigeant un report pour permettre la présence d’un quinzième magistrat. Cette demande a été rejetée, et J.P. a été élue à la présidence du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) avec seulement cinq voix sur les quatorze membres présents, dont celles des trois juges dont la nomination était déjà contestée ( 59 ). Le 21 décembre 2016, elle a été nommée, par le président de la République de Pologne, présidente du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle).

112.

Cette succession d’événements démontre, à mes yeux, l’influence directe et concrète des pouvoirs législatif et exécutif sur la composition et le fonctionnement du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle), créant un risque élevé d’ingérence politique. L’intégrité du processus de nomination, la confiance des justiciables dans l’indépendance de cette juridiction et le respect des garanties prévues par l’article 19 TUE et l’article 47 de la Charte s’en trouvent profondément entamés.

113.

Par ailleurs, ainsi qu’il est relevé par la Commission, il aurait été légitime d’espérer du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) une attitude prudente pour dissiper les doutes nés de ces irrégularités. Au lieu de cela, M. M. aurait siégé dans des affaires mettant directement en cause la légalité de sa propre nomination, violant ainsi l’exigence d’impartialité ( 60 ).

114.

En définitive, et au vu de ce qui précède, il n’y a pas de doute que le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) ne saurait être qualifié de « tribunal établi par la loi » indépendant et impartial, comme l’exige l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, renforcé par l’article 47 de la Charte. En effet, cette défaillance mine la confiance légitime des justiciables en la capacité des juridictions nationales à appliquer le droit de l’Union conformément aux standards européens, et compromet ainsi l’intégrité et l’efficacité de l’ordre juridique de l’Union.

115.

Par conséquent, et sur le fondement des faits non contestés, j’estime que la procédure de nomination des trois juges en décembre 2015 ainsi que de la juge J.P. au poste de présidente du Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) était caractérisée par plusieurs irrégularités pouvant être qualifiées de « manifestes et graves ».

116.

À la lumière de ce qui précède, je propose à la Cour de constater que la République de Pologne a manqué à l’obligation qui lui incombe en vertu de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, à savoir de ne pas avoir veillé à ce que le Trybunał Konstytucyjny (Cour constitutionnelle) satisfasse à l’exigence d’un tribunal indépendant et impartial établi préalablement par la loi.

117.

Pour les raisons susmentionnées, je propose à la Cour de considérer que le troisième grief de la Commission est fondé.

118.

En application de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

119.

Selon la solution que je propose, la Commission ayant conclu à la condamnation de la République de Pologne et celle-ci ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux de la Commission.

120.

Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour de :