Affaire T-297/23

Gennady Nikolayevich Timchenko

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (première chambre élargie) du 2 avril 2025

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel de fonds et des ressources économiques – Restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Liste des personnes, des entités et des organismes faisant l’objet de restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Maintien du nom du requérant sur les listes – Obligation de motivation – Notion de “femmes ou hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie” – Article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145/PESC – Article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement (UE) no 269/2014 – Exception d’illégalité – Erreur d’appréciation – Droit d’être entendu – Citoyenneté de l’Union – Liberté de circulation – Droit de propriété – Proportionnalité »

1. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Obligation d’identifier dans la motivation les éléments spécifiques et concrets justifiant ladite mesure – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard – Admissibilité d’une motivation sommaire

   [Art. 296 TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/1767, annexe ; règlements du Conseil no 269/2014, annexe I, 2023/571 et 2023/1765]

   (voir points 39-42, 50)

2. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Mesures restrictives – Obligation de communication des raisons individuelles et spécifiques justifiant les décisions prises – Droit d’être entendu préalablement à l’adoption de telles mesures – Limitations – Conditions

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a), et 52, § 1]

   (voir points 56-58)

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Droits de la défense – Décision subséquente ayant maintenu le nom du requérant sur la liste des personnes visées par ces mesures – Absence de nouveaux motifs – Obligation pour le Conseil de communiquer à l’intéressé les éléments nouveaux pris en compte à l’occasion du réexamen périodique des mesures restrictives – Communication des éléments nouveaux à l’intéressé aux fins de recueillir ses observations – Respect d’un délai raisonnable

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/1767, annexe ; règlements du Conseil no 269/2014, annexe I, 2023/571 et 2023/1765]

   (voir points 59-63)

4. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et membres de leur famille proche ou autres personnes physiques en tirant avantage – Notion de femmes et hommes d’affaires influents – Nécessité d’établir l’existence de liens d’interdépendance avec le gouvernement de la Fédération de Russie – Absence

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1094, art. 2, § 1, g) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, g), et 2023/1089]

   (voir points 79-83, 86, 87)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et membres de leur famille proche ou autres personnes physiques en tirant avantage – Respect du principe de sécurité juridique exigeant clarté, précision et prévisibilité des effets des règles juridiques et du principe de légalité

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1094, art. 2, § 1, g) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, g), et 2023/1089]

   (voir points 90-94)

6. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et membres de leur famille proche ou autres personnes physiques en tirant avantage – Respect du principe de proportionnalité

   [Art. 21 TUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1094, art. 2, § 1, g) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, g), et 2023/1089]

   (voir points 99-106)

7. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Inscription sur les listes fondée sur un faisceau d’indices précis, concrets et concordants

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/1767 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2023/571 et 2023/1765]

   (voir points 111-113)

8. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes responsables, soutenant ou mettant en œuvre des actions ou politiques compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté ou l’indépendance de l’Ukraine, et personnes, entités ou organismes leur étant associées – Personnes, entités ou organismes apportant un soutien matériel ou financier au gouvernement de la Fédération de Russie ou tirant avantage de celui-ci et personnes leur étant associées – Obligation du Conseil d’effectuer une appréciation actualisée lors du réexamen des mesures restrictives – Preuve contraire – Modification intervenue dans la situation particulière de l’entité visée par les mesures restrictives – Absence – Erreur d’appréciation – Absence

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/1767, art. 2, § 1, a) et d), et annexe ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, a) et d), et annexe I, 2023/571 et 2023/1765]

   (voir points 114-116, 159-164)

9. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes responsables, soutenant ou mettant en œuvre des actions ou politiques compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté ou l’indépendance de l’Ukraine, et personnes, entités ou organismes leur étant associées – Personnes, entités ou organismes apportant un soutien matériel ou financier au gouvernement de la Fédération de Russie ou tirant avantage de celui-ci et personnes leur étant associées – Inscription sur les listes fondée sur un faisceau d’indices précis, concrets et concordants – Erreur d’appréciation – Absence

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/572, art. 2, § 1, a) et d), et annexe ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, a) et d), et annexe I, et 2023/571]

   (voir points 129-136, 138, 143-147, 214)

10. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Inscription du requérant sur la liste annexée à la décision attaquée du fait de sa qualité de femme ou homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie – Inscription du requérant sur la liste annexée à la décision attaquée du fait de son soutien à des actions et politiques compromettant l’intégrité territoriale de l’Ukraine et de son soutien matériel et financier aux décideurs russes – Documents accessibles au public – Valeur probante – Principe de libre appréciation des preuves

    [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/1767, annexe ; règlements du Conseil no 269/2014, annexe I, 2023/571 et 2023/1765]

    (voir points 151-158)

11. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et membres de leur famille proche ou autres personnes physiques en tirant avantage – Inscription sur les listes fondée sur un faisceau d’indices précis, concrets et concordants – Erreur d’appréciation – Absence

    [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1767, art. 2, § 1, g), et annexe ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, g), et annexe I, et 2023/1765]

    (voir points 165-170)

12. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Restriction du droit au respect de la vie privée, du droit de propriété et du droit à la libre circulation dans l’Union – Admissibilité – Conditions – Restriction prévue par la loi – Respect du contenu essentiel du droit invoqué – Poursuite d’un objectif d’intérêt général reconnu comme tel par l’Union – Respect du principe de proportionnalité – Conditions remplies

    [Art. 21, § 2, et 29 TUE ; art. 20, § 2, et 21, § 1, TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 7, 17, 45, § 1, et 52, § 1 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/1767, art. 2, § 3 et 4, et annexe ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 4, § 1, 5, § 1, et 6, § 1, et annexe I, 2023/571 et 2023/1765]

    (voir points 179-193, 203-210, 213-215)

13. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Illicéité – Préjudice – Lien de causalité – Absence de l’une de ces conditions – Rejet du recours en indemnité dans son ensemble

    (Art. 340, 2e al., TFUE)

    (voir points 219, 220)

Résumé

Dans ces arrêts, le Tribunal rejette les recours en annulation introduits par les époux Timchenko contre les actes par lesquels leurs noms ont été maintenus en mars 2023 ( 1 ), puis en septembre de la même année ( 2 ), par le Conseil de l’Union européenne sur les listes des personnes et entités visées par des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Ces affaires permettent notamment au Tribunal de se prononcer sur la légalité du critère g) modifié de la décision 2014/145 permettant au Conseil d’adopter des mesures restrictives à l’encontre de femmes et d’hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Russie ( 3 ) et sur la notion d’association s’agissant de deux participants à une fondation non lucrative.

Ces arrêts s’inscrivent dans le contexte d’une série de mesures restrictives adoptées par l’Union à la suite de l’agression militaire perpétrée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine le 24 février 2022. G. N. Timchenko, un homme d’affaires de nationalités russe et finlandaise, a été maintenu sur les listes litigieuses en tant qu’homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie et aux motifs qu’il est responsable de soutenir des actions ou des politiques qui compromettent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine ( 4 ), d’apporter un soutien financier ou matériel aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine et de tirer avantage de ces décideurs ( 5 ). Le nom de son épouse, E. P. Timchenko, a également été maintenu sur les listes au motif qu’elle est associée à son mari et tire avantage des décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine.

À l’appui de son recours en annulation, G. N. Timchenko invoque, notamment, une erreur d’appréciation de la part du Conseil quant à l’application à son égard des critères d’association et « d’hommes et de femmes d’affaires influents » ; il soulève, par ailleurs, une exception d’illégalité au sujet de ce dernier critère tel que modifié en 2023. Son épouse, E. P. Timchenko, invoque, pour sa part, une erreur manifeste d’appréciation quant à l’application à son égard du critère d’association.

Appréciation du Tribunal

S’agissant, en premier lieu, de l’exception d’illégalité soulevée par G. N. Timchenko au sujet du premier volet du critère g) modifié de la décision 2014/145, selon lequel le Conseil aurait institué une présomption d’interdépendance entre les femmes et hommes d’affaires influents et le gouvernement russe, le Tribunal relève, tout d’abord, que la modification apportée au critère g) ne concerne pas la définition de la notion de « femmes et hommes d’affaires influents » en tant que telle. Elle a uniquement eu pour objet d’élargir le champ d’application des mesures restrictives pour qu’elles s’appliquent à l’ensemble des femmes et hommes d’affaires influents, en ce compris celles et ceux qui n’interviennent pas dans un secteur économique qui fournit une source substantielle de revenus au gouvernement russe. Le Tribunal constate ensuite que l’élargissement de ce critère vise à exploiter l’influence que les femmes ou hommes d’affaires influents sont susceptibles d’exercer sur le gouvernement de la Fédération de Russie afin qu’il modifie sa politique à l’égard de l’Ukraine.

Enfin, le Tribunal rappelle, d’une part, que l’adoption d’un critère d’inscription sur les listes litigieuses constitue un acte de portée générale destiné à atteindre un objectif relevant de la politique étrangère et de sécurité commune et, d’autre part, que le Conseil dispose d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne l’adoption de tels critères. Dans ces conditions, le Conseil n’est pas tenu d’apporter des preuves pour établir l’existence de liens d’interdépendance entre le gouvernement russe et les femmes et hommes d’affaires influents aux fins de l’adoption du premier volet du critère g) modifié. La seule circonstance d’appartenir à la catégorie des femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Russie suffit pour justifier l’adoption des mesures restrictives nécessaires sur la base du premier volet du critère g) modifié. Partant, en adoptant un critère objectif, autonome et suffisant permettant de justifier l’inscription de personnes sur les listes litigieuses, lequel nécessite notamment la preuve de la réunion de deux éléments cumulatifs, le Conseil n’a pas institué de présomption.

En ce qui concerne, en deuxième lieu, la violation prétendue du principe de sécurité juridique par le premier volet du critère g) modifié, le Tribunal constate, tout d’abord, que la condition relative à l’exercice d’activités en Russie est suffisamment circonscrite et définie pour ne pas contrevenir au principe de sécurité juridique. Les dispositions du premier volet du critère g) modifié sont, par ailleurs, suffisamment claires, précises et prévisibles pour déterminer les personnes auxquelles elles ont vocation à s’appliquer. Elles s’inscrivent, ensuite, dans un cadre juridique clairement délimité par les objectifs poursuivis par la réglementation régissant les mesures restrictives en cause. Enfin, il ne peut être soutenu que ce critère ne respecte pas le principe de légalité dans la mesure où le premier volet du critère g) modifié a été introduit par un acte de portée générale adopté sur le fondement de l’article 29 TUE.

Au regard, en troisième lieu, de la prétendue violation du principe de proportionnalité, le Tribunal relève que la démarche du Conseil consistant à élargir le cercle des personnes visées par les mesures restrictives en cause, au vu de l’aggravation de la situation en Ukraine, afin d’atteindre les objectifs poursuivis, est fondée sur la progressivité de l’atteinte aux droits en fonction de l’effectivité des mesures. Par l’adoption de ce critère modifié, le Conseil vise à exploiter l’influence que cette catégorie de personnes est susceptible d’exercer sur le régime russe en les poussant à faire pression sur ce gouvernement afin qu’il modifie sa politique à l’égard de l’Ukraine. L’adoption du premier volet du critère g) modifié était donc appropriée pour atteindre les objectifs poursuivis par les mesures restrictives et nécessaire afin de mettre en œuvre les objectifs visés à l’article 21 TUE.

Concernant, en quatrième et dernier lieu, le moyen tiré d’une erreur manifeste d’appréciation au titre du critère a) de la décision 2014/145, le Tribunal constate que les éléments de preuve apportés par le Conseil mettent en évidence que la Bank Rossiya, dont le requérant est actionnaire par l’intermédiaire des sociétés Volga Group et Transoil, a procédé à des investissements dans différents domaines en Crimée, qui participent à la mise en œuvre de la politique d’annexion de cette région de l’Ukraine par la Fédération de Russie. À cet égard, le Tribunal observe que même avec 10,323 % des actions de Bank Rossiya, le requérant se trouve être le deuxième plus grand actionnaire de cette banque. En outre, comme le mettent en évidence les éléments de preuve apportés par le Conseil, Bank Rossiya est connue pour être un établissement bancaire très proche de l’entourage de M. Poutine. Au regard de ce qui précède, le Tribunal conclut que G. N. Timchenko peut être considéré comme soutenant des actions ou des politiques qui compromettent ou menacent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine au sens du critère a).

Enfin, en ce qui concerne l’épouse de G. N. Timchenko, le Tribunal constate, au regard des éléments de preuve apportés par le Conseil, que, en tant que membre fondatrice et membre du conseil fiduciaire de la Fondation Timchenko, E. P. Timchenko est pleinement impliquée dans l’administration de cette dernière. Il relève, par ailleurs, que G. N. Timchenko a associé les entreprises de Volga Group à l’activité de la fondation, en lui apportant un soutien financier, logistique et relationnel pendant la crise sanitaire liée à la pandémie de COVID-19. Sur un plan opérationnel, l’homme d’affaires a ainsi réalisé des synergies entre les entreprises de son groupe et la fondation pour compléter l’action des services publics russes. À l’aune des fonctions institutionnelles exercées par les époux Timchenko dans la fondation et de leur investissement dans son fonctionnement, le Tribunal conclut à l’existence d’une association entre les deux époux, au sens des dispositions pertinentes de la décision 2014/145.

( 1 ) Décision (PESC) 2023/572 du Conseil, du 13 mars 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 134) et règlement d’exécution (UE) 2023/571 du Conseil, du 13 mars 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 1).

( 2 ) Décision (PESC) 2023/1767 du Conseil, du 13 septembre 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 104) et règlement d’exécution (UE) 2023/1765 du Conseil, du 13 septembre 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 3).

( 3 ) Article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), telle que modifiée par la décision 2023/1094 (ci-après « le critère g) modifié »).

( 4 ) Article 2, paragraphe 1, sous a), de la décision 2014/145/PESC.

( 5 ) Article 2, paragraphe 1, sous d), de la décision 2014/145/PESC.