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1. Questions préjudicielles – Compétence de la Cour – Actes pris par les institutions – Accords de la Communauté – Convention relative à un régime de transit commun CEE/Pays AELE – Arrangements arrêtés par la commission mixte instituée par la convention – Absence d’ effet obligatoire – Absence d’ incidence

((Traité CEE, art. 177, alinéa 1, sous b) ))

2. Accords internationaux – Convention relative à un régime de transit commun CEE/Pays AELE – Identification des marchandises – Méthodes

(Convention relative à un régime de transit commun CEE/Pays AELE)

3. Accords internationaux – Convention relative à un régime de transit commun CEE/Pays AELE – Identification des marchandises – Méthodes – Dérogations – Autorité compétente

(Convention relative à un régime de transit commun CEE/Pays AELE)

4. Questions préjudicielles – Compétence de la Cour – Limites

(Traité CEE, art. 177)

1. Les arrangements qu’ arrête, pour l’ application de la convention relative à un régime de transit commun CEE/Pays AELE, la commission mixte instituée par ladite convention font partie, du fait de leur rattachement direct à la convention, de l’ ordre juridique communautaire, de sorte que la Cour est compétente pour statuer à titre préjudiciel sur leur interprétation.

Le fait que lesdits arrangements soient dépourvus d’ effet obligatoire ne constitue pas un obstacle à ce que la Cour statue sur leur interprétation. En effet, bien qu’ ils ne puissent pas faire naître, dans le chef des justiciables, des droits dont ceux-ci pourraient se prévaloir devant les juges nationaux, ces derniers sont cependant tenus de les prendre en considération en vue de la solution des litiges qui leur sont soumis, notamment lorsqu’ ils sont utiles pour interpréter les dispositions de la convention.

2. Les articles 11, paragraphe 4, et 15, paragraphe 2, de la convention relative à un régime de transit commun CEE/Pays AELE ne font pas obstacle à ce que la commission mixte instituée par ladite convention adopte une recommandation aux termes de laquelle l’ identification des marchandises doit être assurée par scellement lorsque le bureau de douane d’ entrée de l’ État membre de l’ AELE n’ est pas le bureau de destination.

3. L’ article 11, paragraphe 4, et l’ article 15, paragraphe 2, sous b), de la convention relative à un régime de transit commun CEE/Pays AELE, lus en combinaison avec l’ article 65, sous d), de l’ appendice II à la convention, ne font pas obstacle à ce qu’ une autorité douanière supérieure d’ un État membre fixe le cadre général à l’ intérieur duquel doit être exercé le pouvoir conféré au bureau de départ de dispenser l’ obligation du scellement.

4. Dans le cadre d’ une procédure introduite en vertu de l’ article 177 du traité, la Cour n’ est pas compétente pour statuer sur la compatibilité d’ une mesure nationale avec le droit communautaire.

Dans l’ affaire C-188/91,

ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l’ article 177 du traité CEE, par le Finanzgericht Hamburg et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction, entre

Deutsche Shell AG

et

Hauptzollamt Hamburg-Harburg,

partie intervenante:

Oberfinanzdirektion Hamburg,

une décision à titre préjudiciel sur l’ interprétation et l’ application de la convention relative à un régime de transit commun conclue le 20 mai 1987 entre la république d’ Autriche, la république de Finlande, la république d’ Islande, le royaume de Norvège, le royaume de Suède, la Confédération suisse et la Communauté économique européenne (JO L 226, p. 2),

LA COUR (sixième chambre),

composée de MM. J. L. Murray, président de la deuxième chambre, faisant fonction de président de la sixième chambre, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, M. Díez de Velasco et P. J. G. Kapteyn, juges,

avocat général: M. W. Van Gerven

greffier: M^me L. Hewlett, administrateur

considérant les observations écrites présentées:

— pour la Commission des Communautés européennes, par M. Joern Sack, conseiller juridique, en qualité d’ agent,

vu le rapport d’ audience,

ayant entendu les observations orales de la Deutsche Shell AG, représentée par M. K. Kleiner, Leiter der Abteilung Zoelle und Verbrauchsteuern, et M. H. Bublitz, Hauptreferent der Abteilung Zoelle und Verbrauchsteuern, et de la Commission, à l’ audience du 17 septembre 1992,

ayant entendu l’ avocat général en ses conclusions à l’ audience du 15 octobre 1992,

rend le présent

Arrêt

1 Par ordonnance du 3 mai 1991, parvenue à la Cour le 25 juillet suivant, le Finanzgericht Hamburg a posé, en vertu de l’ article 177 du traité CEE, quatre questions préjudicielles sur l’ interprétation de la convention relative à un régime de transit commun conclue, le 20 mai 1987, entre la république d’ Autriche, la république de Finlande, la république d’ Islande, le royaume de Norvège, le royaume de Suède, la Confédération suisse (ci-après « pays de l’ AELE ») et la Communauté économique européenne (JO L 226, p. 2, ci-après « convention »), approuvée par la décision 87/415/CEE du Conseil, du 15 juin 1987 (JO L 226, p. 1).

2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d’ un litige opposant la Deutsche Shell Aktiengesellschaft (ci-après « Shell ») au Hauptzollamt Hamburg-Harburg (ci-après « Hauptzollamt »).

3 La convention prévoit en son article 1er, paragraphe 1, des mesures pour le transport des marchandises en transit entre la Communauté et les pays de l’ AELE, ainsi qu’ entre les pays de l’ AELE eux-mêmes. Elle introduit à cet effet un régime de transit commun quelles que soient l’ espèce et l’ origine des marchandises.

4 Selon l’ article 11, paragraphe 1, de la convention, l’ identification des marchandises est en règle générale assurée par scellement. Le paragraphe 4 de cette disposition prévoit une dérogation selon laquelle le bureau de départ peut dispenser du scellement lorsque, compte tenu d’ autres mesures éventuelles d’ identification, la description des marchandises dans la déclaration T1 ou T2 ou dans les documents complémentaires permet leur identification.

5 Aux termes de l’ article 63 de l’ appendice II de la convention, les autorités douanières de chaque pays peuvent autoriser certains expéditeurs à ne présenter au bureau de départ ni les marchandises ni la déclaration de transit dont ces marchandises font l’ objet. Cette autorisation doit, entre autres, déterminer les mesures d’ identification à prendre. Selon l’ article 65, sous d), de l’ appendice II, les autorités douanières peuvent prescrire que les moyens de transport ou les colis soient munis de scellements d’ un modèle spécial, admis par les autorités douanières et apposés par l’ expéditeur agréé.

6 L’ article 14 de la convention institue une commission mixte qui est chargée de la gestion et de la bonne application de celle-ci. Selon l’ article 15 de la convention, la commission mixte peut formuler des recommandations et, dans les cas prévus au paragraphe 3 de cette disposition, arrêter des décisions. Ces décisions sont exécutées par les parties contractantes conformément à leur législation propre.

7 Lors de sa première réunion annuelle du 21 janvier 1988, la commission mixte a adopté des « arrangements » concernant le scellement des marchandises. Ces « arrangements » contiennent des dispositions particulières applicables aux échanges avec la Suisse et l’ Autriche. Celles-ci prévoient que les dispositions de la convention relatives au scellement doivent être appliquées de manière stricte et selon des modalités spécifiées.

8 Shell est un expéditeur agréé, qui avait été autorisé à transporter ses produits pétroliers par bateaux sans scellement douanier, mais avec l’ identification par description. Le 1er novembre 1988, le Hauptzollamt a pris une décision par laquelle il n’ a, entre autres, autorisé Shell à effectuer l’ identification des marchandises par simple description qu’ à la condition i) qu’ il s’ agisse de marchandises difficiles à sceller ou volumineuses ou qui ne se prêtent pas au transport sous scellement douanier (animaux), ii) qu’ il s’ agisse de véhicules qui ne peuvent pas, techniquement, être plombés, ou iii) que le bureau de destination soit un bureau de douane d’ entrée situé dans un pays de l’ AELE. Cette décision a pour origine une instruction du ministère fédéral des Finances qui était basée sur les « arrangements » de la commission mixte du 21 janvier 1988.

9 Cette décision a pour conséquence que Shell doit apposer plusieurs plombs sur chaque bateau fluvial, utilisé pour le transport, ce qui entraîne un travail de plusieurs heures et exclut une automatisation de la mise en baril dans la raffinerie.

10 Shell a attaqué la décision du Hauptzollamt devant l’ Oberfinanzdirektion Hamburg. Cette dernière a maintenu la décision litigieuse. Le Finanzgericht Hamburg, saisi du litige, a posé les questions préjudicielles suivantes:

« 1) Les États membres sont-ils liés par la résolution de la commission mixte constituée en application de l’ article 14 de la convention du 20 mai 1987 relative à un régime de transit commun, résolution d’ après laquelle le document XXI/1367/87 – AELE 2 doit être utilisé dans le régime de transit commun? Cette résolution est-elle soumise au pouvoir de juridiction de la Cour de justice?

2) En cas de réponse affirmative à la question 1:

Cette résolution est-elle valide?

3) En cas de réponse négative à la question 1:

La convention du 20 mai 1987 est-elle soumise au pouvoir de juridiction de la Cour de justice? En cas de réponse affirmative à cette question:

a) Doit-on interpréter les articles 11, paragraphe 4, et 15, paragraphe 2, de la convention comme habilitant la commission mixte à limiter le pouvoir du bureau de départ de décider de dispenser du scellement, en ce sens que l’ identification des marchandises doit toujours être assurée par scellement lorsque le bureau de douane d’ entrée de l’ État membre de l’ AELE n’ est pas le bureau de destination ou lorsqu’ un scellement par capacité ne peut pas être effectué?

b) Doit-on interpréter les dispositions mentionnées sous a) en ce sens que l’ administration centrale de l’ État membre concerné peut également prendre cette décision à la place du bureau de départ?

4) En cas de réponse affirmative à la question 3:

Doit-on comprendre les dispositions qui y sont mentionnées, en combinaison avec le principe de proportionnalité, en ce sens qu’ un scellement peut également être exigé lors du transport de pétrole par trains-citernes et par bateaux par un expéditeur agréé au titre de l’ appendice II, chapitre II, de la convention?"

11 Pour un plus ample exposé des faits du litige au principal, de la réglementation applicable, du déroulement de la procédure, ainsi que des observations écrites présentées devant la Cour, il est renvoyé au rapport d’ audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

12 Il y a lieu d’ observer, à titre liminaire, que les questions posées par le Finanzgericht Hamburg portent, en substance, sur l’ interprétation des arrangements adoptés par la commission mixte à la lumière de l’ article 11, paragraphe 4, de la convention et de l’ article 65, sous d), de l’ appendice II de celle-ci. A cet égard, il convient de traiter d’ abord la seconde partie de la première question par laquelle la juridiction nationale souhaite savoir si la Cour est compétente pour interpréter ces arrangements.

Sur la seconde partie de la première question

13 Pour répondre à cette question, il y a lieu d’ abord d’ examiner la nature juridique des arrangements au regard des catégories d’ actes envisagées dans la convention.

14 A cet égard, il convient de rappeler que, aux termes de l’ article 15, paragraphe 1, de la convention, la commission mixte « formule des recommandations et, dans les cas prévus au paragraphe 3, arrête des décisions ». Selon le paragraphe 2 de cette disposition, les recommandations concernent « notamment » les amendements à apporter à la convention autres que ceux visés au paragraphe 3, ainsi que toute autre mesure en vue de son application. Le paragraphe 3, sous a) à e), énonce de façon exhaustive les domaines dans lesquels la commission mixte peut prendre des décisions qui selon la dernière phrase de ce paragraphe, sont exécutées par les parties contractantes conformément à leur législation propre. Dès lors, les actes prévus par le paragraphe 3 sont des actes obligatoires, alors que les recommandations au sens du paragraphe 2, sous b), sont des actes non obligatoires.

15 Les arrangements de la commission mixte ne relèvent d’ aucun des domaines visés à l’ article 15, paragraphe 3, de la convention. Il ressort, par ailleurs, du procès-verbal de la réunion annuelle du 21 janvier 1988 que la commission mixte elle-même a jugé cette mesure nécessaire en vue de l’ application de la convention. Dès lors, il y a lieu de constater que les arrangements doivent être considérés comme une recommandation au sens de l’ article 15, paragraphe 2, sous b), de la convention.

16 Il y a lieu ensuite, d’ examiner si un acte non obligatoire pris sur la base d’ une convention conclue par la Communauté fait partie de l’ ordre juridique communautaire.

17 Du fait de leur rattachement direct à l’ accord qu’ ils mettent en oeuvre, les actes émanant des organes institués par un tel accord international et chargés de sa mise en oeuvre font partie de l’ ordre juridique communautaire (voir arrêt du 20 septembre 1990, Sevince, C-192/89, Rec. p. I-3461, point 10). Étant donné que les arrangements de la commission mixte sont à considérer comme une mesure d’ application au titre de l’ article 15, paragraphe 2, sous b), de la convention, cette recommandation présente un rattachement direct avec celle-ci. Par conséquent, les arrangements de la commission mixte font partie du droit communautaire.

18 Or, il convient de rappeler que selon une jurisprudence constante le fait qu’ un acte de droit communautaire est dépourvu d’ effet obligatoire ne constitue pas un obstacle à ce que la Cour statue, dans le cadre d’ une procédure préjudicielle, en vertu de l’ article 177 sur l’ interprétation de cet acte (voir arrêt du 15 juin 1976, Frecassetti, 113/75, Rec. p. 983; arrêt du 9 juin 1977, Van Ameyde, 90/76, Rec. p. 1091, et arrêt du 13 décembre 1989, Grimaldi, C-322/88, Rec. p. 4407, point 9). Bien que les recommandations de la commission mixte ne puissent pas faire naître, dans le chef des justiciables, des droits dont ceux-ci pourraient se prévaloir devant les juges nationaux, ces derniers sont cependant tenus de les prendre en considération en vue de la solution des litiges qui leur sont soumis, notamment lorsqu’ elles sont, comme en l’ espèce au principal, utiles pour interpréter les dispositions de la convention.

19 Il y a dès lors lieu de répondre à la première question, seconde partie, que la Cour de justice est compétente pour statuer à titre préjudiciel sur l’ interprétation des arrangements de la commission mixte instituée par la convention.

Sur la troisième question

20 Par la troisième question, sous a), la juridiction nationale souhaite savoir si les articles 11, paragraphe 4, et 15, paragraphe 2, de la convention doivent être interprétés en ce sens qu’ ils habilitent la commission mixte à recommander aux États membres que l’ identification des marchandises soit assurée par scellement lorsque le bureau de douane d’ entrée de l’ État membre de l’ AELE n’ est pas le bureau de destination.

21 Comme la Cour l’ a dit au point 15, les arrangements de la commission mixte constituent une mesure en vue de l’ application de la convention au sens de l’ article 15, paragraphe 2, sous b). Les arrangements ont pour objet d’ harmoniser dans la mesure du possible les pratiques douanières nationales afin d’ assurer une circulation rapide des marchandises. Cette finalité de la compétence conférée à la commission mixte est confirmée par le premier considérant de la décision du Conseil du 15 juin 1987 concernant la conclusion de la convention, aux termes duquel le régime de transit commun doit permettre une simplification des transports des marchandises effectués dans le cadre des échanges entre la Communauté et les pays de l’ AELE.

22 Ainsi qu’ il résulte du procès-verbal de la réunion de la commission mixte du 21 janvier 1988, l’ identification des marchandises par description a eu comme résultat de rendre plus difficile le passage de la frontière entre la Communauté et l’ Autriche et la Suisse. Comme la Commission l’ a confirmé à l’ audience, cette méthode d’ identification a amené les autorités douanières suisses et autrichiennes à intensifier les contrôles par sondage. Vu l’ objectif de permettre un passage plus rapide des frontières et compte tenu de la nécessité de garantir une pratique douanière uniforme dans l’ application de la convention, la commission mixte n’ a pas dépassé les limites de sa mission en rappelant le cadre général à l’ intérieur duquel des dérogations au principe général du scellement peuvent être autorisées.

23 Il y a donc lieu de répondre à la troisième question, sous a), que les articles 11, paragraphe 4, et 15, paragraphe 2, de la convention ne font pas obstacle à ce que la commission mixte recommande que l’ identification des marchandises soit assurée par scellement lorsque le bureau de douane d’ entrée de l’ État membre de l’ AELE n’ est pas le bureau de destination.

24 La troisième question, sous b), vise à savoir si les dispositions précitées de la convention doivent être interprétées en ce sens qu’ elles font obstacle à ce que ce soit l’ administration centrale de l’ État membre concerné qui prend la décision à la place du bureau de départ.

25 Selon l’ article 11, paragraphe 1, de la convention, en règle générale, l’ identification des marchandises est assurée par scellement. Le paragraphe 4 de cette disposition confère au bureau de départ le pouvoir de dispenser du scellement. Cette dernière disposition doit être lue en combinaison avec l’ article 65, sous d), de l’ appendice II de la convention, selon lequel les autorités douanières peuvent, dans le cadre des conditions d’ octroi du statut d’ expéditeur agréé, prescrire certaines mesures d’ identification, notamment des scellements d’ un modèle spécial. Il s’ ensuit que le pouvoir du bureau de départ doit être exercé dans les limites du cadre général prescrit par les autorités douanières supérieures de l’ État concerné.

26 Il y a donc lieu de répondre à la troisième question, sous b), que l’ article 11, paragraphe 4, et l’ article 15, paragraphe 2, sous b), de la convention, lus en combinaison avec l’ article 65, sous d), de l’ appendice II de la convention, ne font pas obstacle à ce qu’ une autorité douanière supérieure d’ un État membre fixe le cadre général à l’ intérieur duquel doit être exercé le pouvoir conféré au bureau de départ de dispenser l’ obligation du scellement.

Sur la quatrième question

27 Eu égard aux termes de la quatrième question, il convient de rappeler que, dans le cadre d’ une procédure introduite en vertu de l’ article 177 du traité, la Cour n’ est pas compétente pour statuer sur la compatibilité d’ une mesure nationale avec le droit communautaire.

28 Vu les réponses données ci-dessus, il n’ y a plus lieu de répondre à la première question, première partie, et à la deuxième question.

Sur les dépens

29 Les frais exposés par la Commission des Communautés européennes, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l’ objet d’ un remboursement. La procédure revêtant, à l’ égard des parties au principal, le caractère d’ un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs,

LA COUR (sixième chambre),

statuant sur les questions à elle soumises par le Finanzgericht Hamburg, par ordonnance du 3 mai 1991, dit pour droit:

1) La Cour de justice est compétente pour statuer à titre préjudiciel sur l’ interprétation des arrangements de la commission mixte instituée par la convention relative à un régime de transit commun, conclue le 20 mai 1987 entre la république d’ Autriche, la république de Finlande, la république d’ Islande, le royaume de Norvège, le royaume de Suède, la Confédération suisse et la Communauté économique européenne.

2) Les articles 11, paragraphe 4, et 15, paragraphe 2, de la convention ne font pas obstacle à ce que la commission mixte recommande que l’ identification des marchandises doit être assurée par scellement lorsque le bureau de douane d’ entrée de l’ État membre de l’ AELE n’ est pas le bureau de destination.

3) L’ article 11, paragraphe 4, et l’ article 15, paragraphe 2, sous b), de la convention, lus en combinaison avec l’ article 65, sous d), de l’ appendice II à la convention, ne font pas obstacle à ce qu’ une autorité douanière supérieure d’ un État membre fixe le cadre général à l’ intérieur duquel doit être exercé le pouvoir conféré au bureau de départ de dispenser l’ obligation du scellement.

4) Dans le cadre d’ une procédure introduite en vertu de l’ article 177 du traité, la Cour n’ est pas compétente pour statuer sur la compatibilité d’ une mesure nationale avec le droit communautaire.