CJUE, n° C-338/10, Arrêt de la Cour, Grünwald Logistik Service GmbH (GLS) contre Hauptzollamt Hamburg-Stadt, 22 mars 2012

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pour Grünwald Logistik Service GmbH (GLS), par Mes K. Landry et F. Eckard, Rechtsanwälte,

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pour le Conseil de l’Union européenne, par M. B. Driessen, en qualité d’agent, assisté de Me G. Berrisch, Rechtsanwalt,

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pour la Commission européenne, par MM. T. Maxian Rusche et H. van Vliet, en qualité d’agents,

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La demande de décision préjudicielle porte sur la validité du règlement (CE) no 1355/2008 du Conseil, du 18 décembre 2008, instituant un droit antidumping définitif et portant perception définitive du droit provisoire institué sur les importations de certains agrumes préparés ou conservés (mandarines, etc.) originaires de la République populaire de Chine (JO L 350, p. 35, ci-après le «règlement définitif»).

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Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Grünwald Logistik Service GmbH (ci-après «GLS») au Hauptzollamt Hamburg-Stadt (bureau principal de douane de la ville de Hambourg) au sujet de la perception par l’autorité fiscale d’un droit antidumping provisoire sur les conserves de mandarines importées de Chine par la requérante au principal.

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Les dispositions régissant l’application de mesures antidumping par l’Union européenne figurent dans le règlement (CE) no 384/96 du Conseil, du 22 décembre 1995, relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de la Communauté européenne (JO 1996, L 56, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) no 2117/2005 du Conseil, du 21 décembre 2005 (JO L 340, p. 17, ci-après le «règlement de base»).

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L’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base prévoit:

«Dans le cas d’importations en provenance de pays n’ayant pas une économie de marché […], la valeur normale est déterminée sur la base du prix ou de la valeur construite, dans un pays tiers à économie de marché, du prix pratiqué à partir d’un tel pays tiers à destination d’autres pays, y compris la Communauté, ou, lorsque cela n’est pas possible, sur toute autre base raisonnable, y compris le prix effectivement payé ou à payer dans la Communauté pour le produit similaire, dûment ajusté, si nécessaire, afin d’y inclure une marge bénéficiaire raisonnable.

Un pays tiers à économie de marché approprié est choisi d’une manière non déraisonnable, compte tenu de toutes les informations fiables disponibles au moment du choix. Il est également tenu compte des délais et, le cas échéant, un pays tiers à économie de marché faisant l’objet de la même enquête est retenu.

Les parties à l’enquête sont informées rapidement après l’ouverture de celle-ci du pays tiers à économie de marché envisagé et disposent de dix jours pour présenter leurs commentaires.»

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Selon le quarante-deuxième considérant du règlement (CE) no 642/2008 de la Commission, du 4 juillet 2008, instituant un droit antidumping provisoire sur les importations de certains agrumes préparés ou conservés (mandarines, etc.) originaires de la République populaire de Chine (JO L 178, p. 19, ci-après le «règlement provisoire»), il a été décidé provisoirement de déterminer la valeur normale pour tous les producteurs-exportateurs de l’échantillon sur toute autre base raisonnable, en l’occurrence les prix effectivement payés ou à payer dans l’Union pour un produit similaire, conformément à l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base.

6

Le cinquante-huitième considérant du règlement provisoire contient les statistiques suivantes concernant les volumes d’importations du produit concerné en provenance de Chine:

»

7

La période d’enquête a, ainsi qu’il ressort du douzième considérant du règlement provisoire, porté sur la période allant du 1er octobre 2006 au 30 septembre 2007.

8

Au dix-huitième considérant du règlement définitif, il est conclu que, en l’absence de toute autre observation, les trente-huitième à quarante-cinquième considérants du règlement provisoire, sur la détermination de la valeur normale, sont confirmés. Par ailleurs, le vingt-sixième considérant du règlement définitif confirme les constatations relatives aux volumes d’importations du produit concerné faites au cinquante-huitième considérant du règlement provisoire.

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Le dix-septième considérant du règlement définitif énonce:

«À la suite de l’institution des mesures provisoires, les trois producteurs-exportateurs chinois ayant coopéré et retenus dans l’échantillon, ainsi que deux importateurs communautaires indépendants, ont contesté l’utilisation des prix de l’industrie communautaire pour le calcul de la valeur normale. Ils ont indiqué que la valeur normale aurait dû être établie sur la base des coûts de production en [Chine], en opérant tous les ajustements appropriés liés aux différences entre les marchés de [l’Union] et de la [Chine]. À cet égard, il convient de noter que l’utilisation d’informations provenant d’un pays n’ayant pas une économie de marché et, en particulier, de sociétés n’ayant pas obtenu le statut de société opérant dans les conditions d’une économie de marché serait contraire aux dispositions de l’article 2, paragraphe 7, point a), du règlement de base. Cet argument est dès lors rejeté. Il a également été affirmé que l’utilisation de données sur les prix de tous les autres pays importateurs ou d’informations publiées pertinentes aurait pu constituer une solution raisonnable, en l’absence de coopération d’un pays analogue. Contrairement aux données utilisées par la Commission, ces informations générales n’auraient toutefois pas pu être vérifiées et recoupées conformément aux exigences d’exactitude énoncées à l’article 6, paragraphe 8, du règlement de base. Cet argument est donc rejeté. Il n’a été avancé aucun autre argument susceptible de remettre en question le fait que la méthode utilisée par la Commission est conforme aux dispositions de l’article 2, paragraphe 7, point a), du règlement de base et, en particulier, le fait qu’elle constitue en l’espèce la seule base raisonnable restante pour le calcul de la valeur normale.»

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L’article 1er, paragraphes 1 et 2, du règlement définitif dispose:

«1. Il est institué un droit antidumping définitif sur les importations de mandarines (y compris les tangerines et les satsumas), clémentines, wilkings et autres hybrides similaires d’agrumes, préparés ou conservés, sans addition d’alcool, avec ou sans addition de sucre ou d’autres édulcorants, tels que définis sous la position NC 2008, originaires de la République populaire de Chine, relevant des codes NC 2008 30 55, 2008 30 75 et ex 2008 30 90 (codes TARIC 2008 30 90 61, 2008 30 90 63, 2008 30 90 65, 2008 30 90 67, 2008 30 90 69).

2. Le taux du droit antidumping définitif applicable aux produits visés au paragraphe 1 et fabriqués par les sociétés suivantes est fixé comme suit:

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L’article 3, paragraphe 1, du règlement définitif dispose:

«Les montants déposés au titre du droit antidumping provisoire institué par le règlement [provisoire] sont définitivement perçus au taux du droit provisoire.»

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GLS est une société importatrice de conserves de mandarines en provenance de Chine dans l’Union.

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Par une déclaration du 30 juillet 2008, GLS a déclaré l’importation d’un lot de conserves de mandarines relevant du code 2008 3055 900 de la nomenclature combinée. Par une déclaration du 9 octobre 2008, GLS a mis ce lot en libre pratique. Après l’adoption du règlement provisoire et avant l’adoption du règlement définitif, le Hauptzollamt Hamburg-Stadt a prélevé un droit antidumping provisoire sous forme de garantie. Par lettre du 1er décembre 2008, GLS a introduit une réclamation contre cette mesure. Sa réclamation ayant été rejetée, GLS a formé, le 30 avril 2009, un recours devant le Finanzgericht Hamburg.

14

Le Finanzgericht Hamburg a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:

«Des dispositions antidumping édictées par la Commission […] conformément au règlement [de base] sont-elles dénuées d’effet au motif que la Commission les a édictées en se fondant sur une valeur normale déterminée sur une ‘autre base raisonnable’ (en l’occurrence en fonction des prix effectivement payés ou devant être effectivement payés dans la Communauté pour des produits similaires) sans procéder à des enquêtes complémentaires concernant une valeur normale, après que, dans un pays analogue, que la Commission avait d’abord pris en compte comme tel, elle se fut adressée à deux entreprises — dont l’une n’a en aucune façon réagi et dont l’autre s’est montrée disposée à coopérer, mais n’a toutefois plus réagi au questionnaire alors envoyé — et que les parties à la procédure avaient indiqué à la Commission un autre pays analogue?»

15

Par ordonnance du 15 juin 2011, la Cour a demandé à la Commission de produire, entre autres, les statistiques d’Eurostat, pour les années 2005 à 2008, qui étaient disponibles le 18 décembre 2008, relatives aux importations dans la Communauté des produits «relevant des codes NC [nomenclature combinée] 2008 30 55, 2008 30 75 et ex 2008 30 90», mentionnés à l’article 1er du règlement définitif.

16

Faisant suite à ladite mesure d’instruction, la Commission a communiqué à la Cour les statistiques suivantes concernant les importations desdits produits (en tonnes):

«

»

17

Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le règlement définitif est invalide dans la mesure où la Commission a déterminé la valeur normale du produit en cause sur la base des prix effectivement payés ou à payer dans l’Union pour un produit similaire sans avoir fait preuve de toute la diligence requise afin de fixer cette valeur à partir des prix pratiqués pour ce même produit dans un pays tiers ayant une économie de marché, en méconnaissance des exigences visées à l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base.

18

Il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 3, paragraphe 1, du règlement définitif, les montants déposés au titre du droit antidumping provisoire institué par le règlement provisoire sont définitivement perçus au taux du droit provisoire. Dès lors que, dans ces conditions, aucun effet juridique découlant du règlement provisoire ne peut être invoqué par GLS (voir, en ce sens, arrêt du 11 juillet 1990, Neotype Techmashexport/Commission et Conseil, C-305/86 et C-160/87, Rec. p. I-2945, point 13 et jurisprudence citée), il doit être considéré que la question préjudicielle ne porte que sur la validité du règlement définitif.

19

En premier lieu, il convient de souligner que, en matière de dumping, la détermination de la valeur normale constitue l’une des étapes essentielles devant permettre d’établir l’existence d’un dumping éventuel. L’article 2, paragraphe 1, du règlement de base énonce le principe général selon lequel la valeur normale est en principe basée sur les prix payés ou à payer, au cours d’opérations commerciales normales, par des acheteurs indépendants dans les pays exportateurs.

20

En deuxième lieu, il convient de relever que, selon l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base, dans le cas d’importations en provenance de pays n’ayant pas une économie de marché, par dérogation aux règles établies aux paragraphes 1 à 6 du même article, la valeur normale est, en principe, déterminée sur la base du prix ou de la valeur construite dans un pays tiers à économie de marché. En effet, ladite disposition vise à éviter la prise en considération des prix et des coûts en vigueur dans les pays n’ayant pas une économie de marché dans la mesure où ces paramètres n’y sont pas la résultante normale des forces qui s’exercent sur le marché (voir arrêt du 29 mai 1997, Rotexchemie, C-26/96, Rec. p. I-2817, point 9).

21

En vertu de l’article 2, paragraphe 7, sous a), deuxième alinéa, du règlement de base, un pays tiers à économie de marché approprié est choisi d’une manière non déraisonnable, compte tenu de toutes les informations fiables disponibles au moment du choix. En effet, il incombe aux institutions de l’Union, en tenant compte des alternatives qui se présentent, d’essayer de trouver un pays tiers où le prix d’un produit similaire est formé dans des circonstances aussi comparables que possible à celles du pays d’exportation, pourvu qu’il s’agisse d’un pays à économie de marché.

22

L’exercice du pouvoir d’appréciation des institutions de l’Union est soumis au contrôle juridictionnel. S’agissant du choix du pays analogue, il convient, en particulier, de vérifier si ces institutions n’ont pas omis de prendre en considération des éléments essentiels en vue d’établir le caractère adéquat du pays choisi et si les éléments du dossier ont été examinés avec toute la diligence requise pour qu’il puisse être considéré que la valeur normale a été déterminée d’une manière appropriée et non déraisonnable (arrêt du 22 octobre 1991, Nölle, C-16/90, Rec. p. I-5163, points 12 et 13).

23

En troisième lieu, selon le libellé de l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base, la valeur normale des importations en provenance de pays n’ayant pas une économie de marché est déterminée sur la base du prix ou de la valeur construite, dans un pays tiers à économie de marché, du prix pratiqué à partir de pays tiers ayant une économie de marché à destination d’autres pays, y compris l’Union, ou, lorsque cela n’est pas possible, sur toute autre base raisonnable.

24

Il ressort dès lors du libellé et de l’économie de ladite disposition que la méthode principale de détermination de la valeur normale dans le cas d’importations en provenance de pays n’ayant pas d’économie de marché est celle «du prix ou de la valeur construite, dans un pays tiers à économie de marché», ou «du prix pratiqué à partir d’un tel pays tiers à destination d’autres pays, y compris [l’Union]». À défaut, une méthode subsidiaire de détermination de la valeur normale est définie, selon laquelle cette valeur est déterminée «sur toute autre base raisonnable, y compris le prix effectivement payé ou à payer dans [l’Union] pour le produit similaire, dûment ajusté, si nécessaire, afin d’y inclure une marge bénéficiaire raisonnable».

25

L’emploi de ces expressions à l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base démontre que l’objectif de cette priorité accordée à la méthode principale prescrite par cette disposition est d’obtenir une détermination raisonnable de la valeur normale dans le pays d’exportation par le choix d’un pays tiers où le prix d’un produit similaire est formé dans des circonstances aussi comparables que possible à celles du pays d’exportation, pourvu qu’il s’agisse d’un pays à économie de marché.

26

Il s’ensuit que le pouvoir d’appréciation dont disposent les institutions de l’Union dans le choix d’un pays analogue ne les autorise pas à écarter l’exigence de choisir un pays tiers à économie de marché dans un cas où cela est possible. En effet, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 97 de ses conclusions, elles ne peuvent écarter l’application de la règle générale, énoncée à l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base pour la détermination de la valeur normale des produits en provenance de pays n’ayant pas une économie de marché, en se fondant sur une autre base raisonnable, que dans le cas où cette règle générale ne peut être appliquée.

27

Dans ces conditions, il incombe, conformément à la jurisprudence rappelée au point 22 du présent arrêt, à la Cour, dans son examen de la validité du règlement définitif, de vérifier si les institutions de l’Union n’ont pas omis de prendre en considération des éléments essentiels et si les éléments du dossier ont été examinés avec toute la diligence requise.

28

En l’occurrence, le statut de société opérant dans les conditions d’une économie de marché n’a été accordé à aucun producteur-exportateur de Chine et la valeur normale est déterminée pour tous ces producteurs-exportateurs conformément à l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base sur toute autre base raisonnable, à savoir des données vérifiées sur place auprès des producteurs de l’Union ayant coopéré à l’enquête. Les dix-septième et dix-huitième considérants du règlement définitif, qui confirment les conclusions du règlement provisoire, précisent qu’aucun argument susceptible de remettre en question la méthode pour la détermination de la valeur normale n’a été avancé. En particulier, il est conclu que l’utilisation de données sur les prix de tous les autres pays importateurs ou d’informations publiées pertinentes n’aurait pu constituer une solution raisonnable en l’absence de coopération d’un pays analogue du fait que ces informations n’auraient pas pu être vérifiées conformément aux exigences de l’article 6, paragraphe 8, du règlement de base. Selon le quarantième considérant du règlement provisoire, la Commission a continué à rechercher des pays analogues potentiels et, à cette fin, a sollicité sans succès la coopération de deux sociétés thaïlandaises.

29

À cet égard, la Commission, dans l’avis d’ouverture d’une procédure antidumping concernant les importations de certains agrumes préparés ou conservés (mandarines, etc.) originaires de la République populaire de Chine (JO 2007, C 246, p. 15), a indiqué que, selon les informations contenues dans la plainte, le produit concerné n’est pas fabriqué en quantités importantes en dehors de l’Union et de la Chine et que les parties intéressées étaient invitées à présenter leurs commentaires concernant le choix du pays analogue conformément à l’article 2, paragraphe 7, sous a), troisième alinéa, du règlement de base. Le quarante et unième considérant du règlement provisoire fait état du fait que deux producteurs-exportateurs chinois et une association d’importateurs ont exprimé leur désaccord quant à la méthode consistant à fonder la valeur normale sur les prix payés ou à payer dans l’Union, mais n’ont proposé aucune autre solution appropriée.

30

Toutefois, l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base, selon lequel priorité est accordée à la méthode principale, prescrite par cette disposition, consistant à déterminer la valeur normale sur la base du prix ou de la valeur construite dans un pays tiers à économie de marché, impose aux institutions de l’Union d’examiner avec toute la diligence requise les informations dont elles disposent, parmi lesquelles figurent notamment les statistiques d’Eurostat aux fins de rechercher si un pays analogue au sens de ladite disposition peut être retenu.

31

En particulier, l’objectif de cette même disposition d’essayer de trouver un pays analogue où le prix d’un produit similaire est formé dans des circonstances aussi comparables que possible à celles du pays d’exportation serait compromis si la notion d’«informations fiables disponibles», au sens de l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base, se trouvait limitée aux informations fournies par le plaignant dans sa plainte ou aux renseignements communiqués ultérieurement par les parties intéressées dans le cadre de l’enquête.

32

Ainsi que M. l’avocat général l’a relevé aux points 101 et 102 de ses conclusions, la Commission est tenue d’examiner d’office toutes les informations disponibles dès lors que son rôle dans une enquête antidumping n’est pas celui d’un arbitre, dont la compétence se limiterait à trancher uniquement au vu des renseignements et des éléments de preuve fournis par les parties à l’enquête. À cet égard, il convient de relever que le règlement de base, à son article 6, paragraphes 3 et 4, habilite la Commission à demander aux États membres de lui fournir des renseignements ainsi que d’effectuer toutes les vérifications et les contrôles nécessaires.

33

Il ressort des statistiques d’Eurostat qui ont été communiquées à la Cour et dont il est fait mention au point 16 du présent arrêt qu’il existait, pendant les années 2002/2003 à 2006/2007, des importations non insignifiantes dans l’Union des produits relevant des codes NC 2008 30 55, 2008 30 75 et ex 2008 30 90, mentionnés à l’article 1er du règlement définitif, et provenant de pays tiers à économie de marché. Il s’agit notamment d’importations provenant d’Israël, du Swaziland, de Turquie et de Thaïlande.

34

Dans ces conditions, puisque les données d’Eurostat, disponibles lors de l’enquête, fournissent des indices selon lesquels des produits comparables au produit concerné sont fabriqués dans des pays tiers à économie de marché dans des quantités qui ne sont pas insignifiantes, il incombait à la Commission d’examiner d’office si l’un de ces pays pouvait constituer un pays analogue au sens de l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base. La Commission ne pouvait se limiter à envoyer un seul questionnaire à deux entreprises thaïlandaises et à déduire de leur absence de réponse l’impossibilité de déterminer la valeur normale à partir des prix pratiqués dans un pays tiers ayant une économie de marché. D’une part, il doit être constaté que les importations provenant de Thaïlande étaient nettement inférieures à celles provenant d’Israël, du Swaziland et de Turquie. Le refus de coopération des entreprises thaïlandaises ne dispensait donc nullement la Commission de l’examen des données disponibles relatives à d’autres pays tiers à économie de marché. D’autre part, il y a lieu de constater que le dix-septième considérant du règlement définitif se borne à affirmer que le calcul de la valeur normale effectué sur la base des prix dans l’Union constituait la seule base de calcul raisonnable, sans que soient exposés les motifs pour lesquels aucun des pays tiers susmentionnés ayant une économie de marché, autre que la Thaïlande, ne pouvait être retenu comme pays analogue, faisant apparaître que les institutions de l’Union n’ont pas examiné avec la diligence requise les éléments résultant des données des statistiques d’Eurostat.

35

Enfin, l’argument de la Commission, soulevé lors de l’audience, selon lequel les statistiques d’Eurostat produites à la suite de la mesure d’instruction de la Cour se rapportaient en grande partie aux importations de pamplemousses et d’oranges dès lors qu’elles visaient les produits relevant cumulativement des trois codes concernés de la nomenclature combinée, doit être rejeté. En effet, d’une part, les statistiques dont la production a été demandée se rapportaient «au produit concerné», à savoir les produits mentionnés à l’article 1er du règlement définitif. D’autre part, une comparaison entre les statistiques reproduites au cinquante-huitième considérant du règlement provisoire relatives aux importations à partir de la Chine du «produit concerné» et les statistiques communiquées à la Cour durant la présente procédure fait apparaître que ces dernières portaient exclusivement sur les importations du produit concerné.

36

Dans ces conditions, il doit être constaté que la Commission et le Conseil dans la mesure où ils ont déterminé la valeur normale du produit en cause sur la base des prix effectivement payés ou à payer dans l’Union pour un produit similaire sans avoir fait preuve de toute la diligence requise afin de fixer cette valeur à partir des prix pratiqués pour ce même produit dans un pays tiers ayant une économie de marché, ont méconnu les exigences résultant de l’article 2, paragraphe 7, sous a), du règlement de base.

37

Partant, il y a lieu de répondre à la question préjudicielle que le règlement définitif est invalide.

38

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:

Le règlement (CE) no 1355/2008 du Conseil, du 18 décembre 2008, instituant un droit antidumping définitif et portant perception définitive du droit provisoire institué sur les importations de certains agrumes préparés ou conservés (mandarines, etc.) originaires de la République populaire de Chine, est invalide.

Signatures