Non conformité 8 août 1985
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Sur la décision
| Référence : | Cons. const., 8 août 1985, n° 85-196 DC |
|---|---|
| Décision n° 85-196 DC | |
| Publication : | Journal officiel du 8 août 1985, page 9125, Recueil, p. 63 |
| Dispositif : | Non conformité partielle |
| Identifiant Légifrance : | CONSTEXT000017667810 |
| Identifiant européen : | ECLI:FR:CC:1985:85.196.DC |
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Texte intégral
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 26 juillet 1985, par MM Claude Labbé, Jacques Chirac, Jacques Toubon, Pierre-Charles Krieg, Henri de Gastines, Charles Paccou, Pierre-Bernard Cousté, Pierre Bachelet, Camille Petit, René André, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Marc Lauriol, Etienne Pinte, Gabriel Kaspereit, Didier Julia, Michel Debré, Maurice Couve de Murville, Georges Gorse, Emmanuel Aubert, Robert-André Vivien, Jean-Louis Goasduff, Charles Miossec, Yves Lancien, Jean Valleix, Edouard Frédéric-Dupont, Michel Inchauspé, Michel Cointat, Roger Corrèze, Claude-Gérard Marcus, Mme Hélène Missoffe, MM Georges Tranchant, Jean de Lipkowski, Jacques Baumel, Bruno Bourg-Broc, Michel Barnier, Alain Peyrefitte, Roland Nungesser, Antoine Gissinger, Olivier Guichard, Bernard Rocher, Jean Tiberi, Jean de Préaumont, Jean Narquin, Gérard Chasseguet, Jean Hamelin, Vincent Ansquer, Christian Bergelin. Robert Wagner, Pierre Mauger, Lucien Richard, Bernard Pons, Roland Vuillaume, Georges Delatre, Roger Fossé, Jacques Chaban-Delmas, Jean-Paul Charié, Jacques Godfrain, François Grussenmeyer, Daniel Goulet, Xavier Deniau, Michel Péricard, Jacques Lafleur, Jean Foyer, Alain Mayoud, André Rossinot, Jean Proriol, Emmanuel Hamel, Pierre Méhaignerie, Marcel Esdras, Alain Madelin, Loïc Bouvard, François d’Aubert, Roger Lestas, Jean Brocard, Claude Birraux, Francisque Perrut, Georges Mesmin, Jacques Dominati, Jean Seitlinger, Jean Desanlis, Francis Geng, René Haby, Jean-Paul Fuchs, François d’Harcourt, Henri Baudouin, Gilbert Gantier, Edmond Alphandéry, Jean-Pierre Soisson, Jean-Claude Gaudin, députés.
Et le 27 juillet 1985 par MM Etienne Dailly, Charles Pasqua, Dick Ukeiwé, Michel Alloncle, Jean Amelin, Hubert d’Andigné, Marc Bécam, Henri Belcour, Paul Bénard, Amédée Bouquerel, Yvon Bourges, Raymond Bourgine, Jacques Braconnier, Raymond Brun, Michel Caldaguès, Pierre Carous, Auguste Cazalet, Jean Chamant, Jacques Chaumont, Michel Chauty, Jean Chérioux, François O Collet, Henri Collette, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jacques Delong, Charles Descours, Franz Duboscq, Marcel Fortier, Philippe François, Michel Giraud, Adrien Gouteyron, Bernard-Charles Hugo, Roger Husson, Paul Kauss, Christian de La Malène, Jean-François Le Grand, Maurice Lombard, Paul Malassagne, Paul Masson, Michel Maurice-Bokanowski, Geoffroy de Montalembert, Arthur Moulin, Jean Natali, Lucien Neuwirth, Paul d’Ornano, Christian Masson, Sosefo Makapé Papilio, Christian Poncelet, Henri Portier, Alain Pluchet, Claude Prouvoyeur, Josselin de Rohan, Roger Romani, Michel Rufin, Maurice Schumann, Louis Souvet, Jacques Valade, Edmond Valcin. André-Georges Voisin, Jacques Habert, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Christian Bonnet, André Bettencourt, Jean-François Pintat, Marcel Lucotte, Philippe de Bourgoing, Richard Pouille.
Michel Sordel, Jean Puech, Roland Ruet, Jean-Pierre Fourcade, Jean-Pierre Tizon, Guy de La Verpillière, Pierre Croze, Jean-Paul Bataille, Michel Crucis, Louis Lazuech, Roland du Luart, Jacques Larché, Jacques Thyraud, Yves Goussebaire-Dupin, Hubert Martin, Pierre-Christian Taittinger, Jean-Marie Girault, Guy Cabanel, Jean Boyer, Serge Mathieu, Jean Bénard Mousseaux, Pierre Louvot, Jean Delaneau, Michel d’Aillières, Charles Jolibois, Jacques Descours Desacres, Michel Miroudot, Henri Elby, Jacques Pelletier, Max Lejeune, Charles-Edmond Lenglet, Guy Besse, Bernard Legrand, Jacques Toutain, Charles Beaupetit, Jean François-Poncet, Jean-Pierre Cantegrit, Edouard Bonnefous, Paul Alduy, Alphonse Arzel, Jean-Pierre Blanc, Roger Boileau, Raymond Bouvier, Louis Caiveau, Jean Cauchon, Marcel Daunay, Jean Faure, Charles Ferrant, Alfred Gérin, Marcel Henry, Daniel Hoeffel, Jean Huchon, Pierre Lacour, Bernard Laurent, Henri Le Breton, Yves Le Cozannet, Edouard Le Jeune, Roger Lise, Jacques Machet, Jean Madelain, Louis Mercier, Dominique Pado, André Rabineau, Pierre Sicard, Michel Souplet, Albert Vecten, Frédéric Wirth, Charles Zwickert, sénateurs, dans les conditions prévues à l’article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
- Considérant que les auteurs des saisines contestent la conformité à la Constitution de la loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie en raison tant de la procédure suivie pour son adoption que du contenu de ses dispositions ;
- SUR LA PROCEDURE LEGISLATIVE :
-
Considérant que les auteurs des saisines font grief à la loi d’avoir été adoptée en méconnaissance de l’article 74 de la Constitution en ce que l’assemblée territoriale de Nouvelle-Calédonie a été saisie après le dépôt du projet de loi devant l’Assemblée nationale et que celle-ci a commencé sa délibération avant d’avoir pu connaître l’avis de l’assemblée territoriale ;
-
Considérant qu’aux termes de l’article 74 de la Constitution l’organisation des territoires d’outre-mer « est définie et modifiée par la loi après consultation de l’assemblée territoriale intéressée » ;
-
Considérant qu’il résulte de cette disposition que l’avis émis en temps utile par l’assemblée territoriale, consultée avec un préavis suffisant, doit être porté à la connaissance des parlementaires, pour lesquels il constitue un élément d’appréciation nécessaire, avant l’adoption en première lecture de la loi par l’assemblée dont ils font partie, mais qu’aucune disposition de valeur constitutionnelle n’exige que cet avis soit demandé avant le dépôt du projet de loi devant le Parlement ;
-
Considérant que le projet de loi a été déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 30 avril 1985 et que l’assemblée territoriale, qui en a été saisie le 2 mai, a émis son avis le 31 mai ; que, si l’Assemblée nationale a entrepris la discussion générale du projet de loi le 29 mai et poursuivi l’examen des articles le 30 mai, elle a suspendu cet examen le même jour et procédé à une seconde délibération du projet le 4 juin 1985, après avoir reçu l’avis de l’assemblée territoriale ; qu’ainsi cet avis a pu être émis en temps utile et qu’il a été porté à la connaissance de l’Assemblée nationale avant l’adoption de la loi en première lecture ; que le moyen n’est donc pas fondé ;
- SUR LE FOND :
. En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des articles 53, alinéa 3, 55 et 88 de la Constitution et des principes du droit international public :
-
Considérant que les sénateurs auteurs d’une saisine font grief à l’article 1er, premier alinéa, de la loi de prévoir que les populations de Nouvelle-Calédonie seront appelées à se prononcer simultanément sur l’indépendance et sur « l’association avec la France » ; qu’il est exposé que les accords d’association visés par l’article 88 de la Constitution ne concernent que des Etats totalement indépendants ; que la consultation des populations de Nouvelle-Calédonie n’est donc pas conforme à l’article 53, alinéa 3, de la Constitution, en raison de ce que la population d’un territoire de la République n’est pas qualifiée pour décider si ce territoire, dans l’hypothèse où il accéderait à l’indépendance, pourrait signer ou non un accord d’association avec la France ; qu’en outre, cette disposition ne respecte pas la « hiérarchie des règles de droit : un acte de droit interne, fut-ce une loi, ne peut préjuger d’un accord international librement signé entre deux Etats associés, comme le rappelle l’article 55 de la Constitution qui donne aux Traités internationaux une autorité supérieure à celle des lois » ; que, de surcroît, l’article 1er de la loi n’est pas conforme aux principes du droit international public et, notamment, à la résolution de l’Assemblée générale des Nations-Unies du 14 décembre 1960 sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux qui proscrit toute condition ou réserve « au moment du transfert de souveraineté. » ;
-
Considérant qu’en prévoyant de demander aux populations intéressées de se prononcer sur l’accession du territoire à l’indépendance « en association avec la France », sans autre précision, l’article 1er, premier alinéa, de la loi, se borne à formuler une déclaration d’intention sans contenu normatif ; que, s’agissant d’un objectif que le législateur se fixe à lui-même en vue de dispositions législatives ultérieures, il ne saurait, en l’état, être comme tel susceptible de censure constitutionnelle ; que, dès lors, les moyens invoqués ne sauraient être accueillis ;
. En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des articles 2, 34 et 72 de la Constitution :
-
Considérant que les auteurs des deux saisines reprochent à la loi soumise au Conseil constitutionnel de consacrer une évolution régressive du statut de la Nouvelle-Calédonie en supprimant le gouvernement territorial, en faisant du haut-commissaire l’exécutif du congrès du territoire et en incluant dans le domaine de la loi des matières qui relevaient de la compétence territoriale ; que les sénateurs auteurs d’une saisine font en outre grief à la loi de ne pas définir de manière suffisante les compétences respectives du nouvel exécutif et du congrès du territoire, d’attribuer aux régions les compétences de droit commun de l’Assemblée territoriale, de permettre au Gouvernement d’adapter et de modifier le statut du territoire par voie d’ordonnances et de faire du congrès du territoire, non une assemblée issue d’une consultation destinée à l’élire, mais une réunion de personnes élues pour administrer les régions ; que, pour l’ensemble de ces motifs, les articles 2, 5, 22, 24, 25, 26 et 29 de la loi méconnaissent le principe de libre administration des collectivités territoriales posé par l’article 72 de la Constitution que la loi doit mettre en oeuvre conformément à l’article 34 de celle-ci ; qu’enfin, en disposant qu’une collectivité territoriale déterminée puisse être la seule à être privée d’autorité exécutive dans la matière de sa compétence, la loi porte atteinte au principe d’égalité posé par l’article 2 de la Constitution ;
-
Considérant qu’aux termes de l’article 72, deuxième alinéa, de la Constitution, les collectivités territoriales « s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi » ; que l’article 34 prévoit que « la loi détermine les principes fondamentaux … de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources » ; que, selon l’article 2 de la Constitution, la France « assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion » ; qu’en outre l’article 74 de la Constitution dispose : « Les territoires d’outre-mer de la République ont une organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l’ensemble des intérêts de la République. Cette organisation est définie et modifiée par la loi après consultation de l’assemblée territoriale intéressée » ;
-
Considérant qu’il résulte, d’une part, de l’article 74 susvisé que le législateur, compétent pour fixer l’organisation particulière de chacun des territoires d’outre-mer en tenant compte de ses intérêts propres, peut prévoir, pour l’un d’entre eux, des règles d’organisation répondant à sa situation spécifique, distinctes de celles antérieurement en vigueur comme de celles applicables dans les autres territoires ; qu’il résulte, d’autre part, de l’article 72 que, pour s’administrer librement, le territoire doit, dans les conditions qu’il appartient à la loi de prévoir, disposer d’un conseil élu doté d’attributions effectives ;
-
Considérant qu’en opérant une nouvelle répartition d’attributions entre les conseils de région et le congrès du territoire et en maintenant à ce dernier les compétences prévues par la loi n° 84-821 du 6 septembre 1984 non expressément modifiées par l’article 24 de la loi soumise au Conseil constitutionnel, celle-ci, en faisant application de l’article 74, n’a méconnu ni l’article 72, ni l’article 34 de la Constitution ; qu’elle n’a pas davantage violé ces dispositions en permettant au Gouvernement, dans les conditions limitativement prévues à l’article 27 de la loi, non de modifier le statut du territoire, mais de prendre les mesures d’adaptation qu’impose la loi ; qu’en prévoyant que le territoire dispose d’un conseil élu celle-ci a pu charger ses membres d’une double fonction territoriale et régionale, sans enfreindre aucune règle constitutionnelle ; qu’enfin, le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales non plus que le principe d’égalité ne sont méconnus par le rôle confié au haut-commissaire, qui comporte l’obligation de préparer les délibérations du congrès du territoire et d’exécuter ses décisions ; que ces moyens ne sont donc pas fondés ;
. En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance du principe d’égalité :
-
Considérant que les députés auteurs de l’une des saisines soutiennent que les articles 3 à 5 de la loi, qui selon eux, tendent à « conférer la majorité au sein du congrès à une ethnie qui n’est pas majoritaire en nombre dans la population du territoire », sont contraires au principe d’égalité ; qu’ils estiment, en effet, que « par la sur-représentation de certaines régions et la représentation minorée d’une autre » les dispositions critiquées méconnaissent à la fois le principe de l’égalité du suffrage et celui de l’égalité devant la loi sans distinction d’origine, de race ou de religion, énoncés respectivement par le troisième alinéa de l’article 3 et par le premier alinéa de l’article 2 de la Constitution ;
-
Considérant que les sénateurs auteurs de l’autre saisine soutiennent que le principe d’égalité du suffrage, qui résulte de l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen et de l’article 2 de la Constitution, est méconnu par plusieurs dispositions de la loi soumise au Conseil constitutionnel ; qu’ils font valoir, en premier lieu, que le découpage en quatre régions opéré par l’article 3 de la loi et la répartition des électeurs entre ces quatre régions obéissent « à des considérations qui s’inspirent directement de critères ethniques » contraires au principe d’égalité énoncé par le premier alinéa de l’article 2 de la Constitution, en second lieu, que l’article 4 crée une « inégalité de représentation entre chacune des régions » dès lors qu’il sera deux fois plus difficile d’être élu dans la région de Nouméa que dans n’importe laquelle des autres régions ; qu’ils font valoir, enfin, qu’en laissant au haut-commissaire la possibilité de décider que le dépouillement pourra s’effectuer dans d’autres lieux que les bureaux de vote, l’article 13 permet que ce dépouillement puisse se dérouler dans des conditions dont le haut-commissaire sera seul maître et qui pourront être différentes selon les bureaux ;
-
Considérant qu’aux termes de l’article 2, premier alinéa, déjà cité, de la Constitution, la République « assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion » ; que, selon l’article 3, troisième alinéa, le suffrage « est toujours universel, égal et secret » ; que l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 dispose que la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents » ;
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Considérant que ces dispositions ne font pas obstacle à la possibilité pour le législateur, en conformité avec l’article 74 de la Constitution, d’instituer et de délimiter des régions dans le cadre de l’organisation particulière d’un territoire d’outre-mer en tenant compte de tous éléments d’appréciation, notamment de la répartition géographique des populations ; que, ce faisant, l’article 3 de la loi n’a pas violé l’article 2 de la Constitution ;
-
Mais considérant que le congrès, dont le rôle comme organe délibérant d’un territoire d’outre-mer ne se limite pas à la simple administration de ce territoire doit, pour être représentatif du territoire et de ses habitants dans le respect de l’article 3 de la Constitution, être élu sur des bases essentiellement démographiques ; que s’il ne s’ensuit pas que cette représentation doive être nécessairement proportionnelle à la population de chaque région ni qu’il ne puisse être tenu compte d’autres impératifs d’intérêt général, ces considérations ne peuvent cependant intervenir que dans une mesure limitée qui, en l’espèce, a été manifestement dépassée ;
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Considérant qu’ainsi l’énoncé des nombres 9, 9, 18, 7 dans le tableau figurant à l’alinéa 2 de l’article 4 de la loi doit être déclaré non conforme à la Constitution ; que, par suite, l’alinéa 2, inséparable de l’énoncé de ces nombres, doit dans son ensemble être déclaré non conforme à la Constitution ; que les autres dispositions des articles 4 et 5 ne sont pas contraires à la Constitution ;
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Considérant, enfin, que l’article 13 de la loi permet au haut-commissaire de décider que le dépouillement du scrutin sera effectué dans un autre lieu que le bureau de vote ; que cette disposition répond au souci d’assurer, en cas de troubles, la régularité du dépouillement ; que la loi prévoit que le transport des urnes et des documents relatifs aux opérations électorales sera entouré de garanties qu’elle définit et qu’il sera procédé au dépouillement selon les modalités déterminées à l’article L. 65 du code électoral ; qu’en posant des règles spéciales pour répondre à des situations exceptionnelles, l’article 13 de la loi n’a pas méconnu le principe d’égalité ; que, dès lors, le moyen n’est pas fondé ;
. En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des principes du secret et de la liberté du scrutin :
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Considérant que les sénateurs auteurs d’une saisine font grief à la loi de ne pas comporter, eu égard à la situation particulière du territoire, des garanties suffisantes pour assurer le secret du suffrage exigé par l’article 3, troisième alinéa, de la Constitution ; qu’ils font valoir que la loi déférée ne prévoit pas de sanction pénale pour assurer l’interdiction faite à l’électeur de quitter le bureau de vote porteur d’un bulletin de vote ; que, en cas de vote par correspondance ou par procuration, l’anonymat de l’électeur ou, le cas échéant, la liberté de vote du mandataire, ne sont pas suffisamment protégés ; qu’ainsi, les articles 10 et 11 de la loi sont contraires à la Constitution ;
-
Considérant que, pour assurer le secret et la liberté du suffrage, le législateur a prévu un ensemble de mesures complétant, pour la Nouvelle-Calédonie, celles de droit commun ; qu’il lui appartenait d’apprécier l’opportunité de les assortir ou non de sanctions pénales ; qu’il lui revenait également de déterminer si des garanties supplémentaires doivent ou non accompagner le vote par procuration ou par correspondance ; que le moyen n’est donc pas fondé ;
. En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 61 de la Constitution :
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Considérant que les sénateurs auteurs d’une saisine demandent au Conseil constitutionnel de déclarer l’article 27 de la loi non conforme à la Constitution comme ne permettant pas l’exercice effectif du droit de saisir le Conseil constitutionnel ; qu’ils exposent que les ordonnances ne sont en effet, jusqu’à leur ratification, que des actes administratifs ne relevant pas du contrôle dudit Conseil et que le délai accordé jusqu’au 1er décembre 1985 au Gouvernement pour le dépôt du projet de loi de ratification prive ce projet de toute chance sérieuse d’être voté avant la fin de la législature ; qu’est ainsi exclue toute possibilité de saisir le Conseil constitutionnel ;
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Considérant qu’aux termes de l’article 61 de la Constitution « les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs » ;
-
Considérant que, si en vertu de cette disposition, le contrôle de constitutionnalité exercé par le Conseil constitutionnel ne peut porter que sur les lois, et non sur les ordonnances prévues par l’article 38 de la Constitution, celles-ci n’en sont pas moins soumises au contrôle du juge de l’excès de pouvoir ; qu’enfin, en fixant! Au 1er décembre 1985 le terme du délai imparti au gouvernement pour le dépôt de la loi de ratification des ordonnances, le législateur a exercé, sans le dénaturer, le pouvoir qui lui est conféré par l’article 38 de la Constitution ; que, par suite, le moyen doit être rejeté ;
. En ce qui concerne l’ensemble de la loi :
- Considérant qu’en l’espèce il n’y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d’office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;
Décide :
Article premier :
Les dispositions de l’alinéa 2 de l’article 4 de la loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie sont déclarées non conformes à la Constitution.
Article 2 :
Les autres dispositions de la loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie sont déclarées conformes à la Constitution.
Article 3 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Journal officiel du 8 août 1985, page 9125
Recueil, p. 63
ECLI:FR:CC:1985:85.196.DC
I : SAISINE DEPUTES Les députés soussignés défèrent à la censure du Conseil constitutionnel, conformément à l’article 61 modifié de la Constitution, la loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, adoptée définitivement par l’Assemblée nationale en sa séance du 26 juillet 1985.
Le recours est fondé sur les moyens ci-après.
I : Premier moyen pris de la violation de l’article 74 de la Constitution En ce que la délibération de la loi a commencé à l’Assemblée nationale, en séance publique, le 29 mai 1985, et n’a pu connaître à cette date l’avis de l’Assemblée territoriale que cette assemblée, saisie du projet de loi par le haut-commissaire le 2 mai 1985, a émis, avant le terme du délai légal, le 31 mai 1985, Alors que l’organisation particulière d’un territoire d’outre-mer est définie et modifiée par la loi après consultation de l’Assemblée territoriale intéressée.
II : Second moyen pris de la violation des articles 2, 34 et 72 de la Constitution En ce que la loi déférée supprime le gouvernement territorial et fait entrer dans le domaine de la loi des matières appartenant jusqu’alors à la compétence territoriale, Alors que selon l’article 72 les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus, que le délégué du Gouvernement est chargé uniquement des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois, et que le principe d’égalité, posé par l’article 2 et applicable entre personnes de droit public, ne peut souffrir qu’une collectivité soit seule à être dépourvue d’une autorité exécutive dans le domaine de la compétence territoriale.
Discussion La loi du 6 septembre 1984, achevant l’évolution entreprise par les lois précédentes, a institué un gouvernement du territoire, qui procède de l’Assemblée territoriale et qui devrait exercer le pouvoir exécutif dans les affaires qui entrent dans le domaine de la compétence territoriale.
Une telle organisation porte, à ses conséquences les plus étendues, ce qui est désormais le droit commun des collectivités territoriales, surtout depuis qu’est entrée en vigueur la loi du 2 mars 1982. Désormais les délibérations de toutes les assemblées des collectivités territoriales sont préparées et exécutées par un exécutif issu de l’assemblée elle-même. Le représentant de l’Etat n’est plus l’exécutif départemental, ni régional.
Il faut considérer que seule une organisation de ce type, quelles que soient les variantes dont elle est susceptible, répond à la notion de libre administration des collectivités territoriales telle que l’énonce l’article 72 de la Constitution. La libre administration ne comprend pas seulement la délibération qui, selon la loi de pluviôse, est le fait de plusieurs, elle comprend aussi et non moins nécessairement l’action, l’exécution.
Il convient de remarquer, et la remarque va dans le même sens, que la définition du rôle du délégué du Gouvernement dans les départements et dans les territoires, définition reprise en substance de la Constitution du 27 octobre 1946, est pleinement cohérente avec cette notion d’administration.
Le délégué du Gouvernement est chargé des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. Nulle part n’apparaît qu’il puisse être aussi l’exécutif d’une collectivité territoriale.
Or la loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie supprime le gouvernement du territoire. Elle restaure le régime colonial, caractérisé par l’existence d’un gouverneur, exécutif de la colonie, qui est assisté d’un conseil privé. Telle est l’organisation définie aux articles 15 et 16 de la loi.
Une pareille évolution régressive : car c’est de cela qu’il s’agit : est incompatible à l’évidence avec la Constitution. Elle méconnaît le principe de libre administration (art 72).
Dès les lendemains des élections législatives de 1981, le Gouvernement a révélé son intention de favoriser l’accession à l’indépendance du territoire de la Nouvelle-Calédonie et il encourage les entreprises des formations indépendantistes les plus outrancières. Un nouveau haut-commissaire, qui était un député en mission, a été nommé, avec instruction de casser la majorité de l’Assemblée territoriale qui soutenait un gouvernement territorial attaché au maintien du territoire dans la République française.
Il importe de rappeler que toutes les consultations électorales organisées depuis 1974 avaient exprimé une opposition grandissante de la population calédonienne au mouvement indépendantiste.
Les élections territoriales du 18 novembre, malgré les perturbations, très significatives, des indépendantistes, ont confirmé les scrutins précédents et ont renforcé la représentation de la principale formation patriote. Le gouvernement élu par l’Assemblée territoriale, dont le président est le sénateur Dick Ukeiwé, a été à l’image de l’assemblée.
Le vice-président du précédent Conseil de gouvernement, qui perdait légalement le pouvoir, est entré en dissidence et a constitué un gouvernement insurrectionnel de fait, le Gouvernement de la République, loin de saisir la justice répressive de faits évidemment criminels, a encouragé le mouvement insurrectionnel et, dédaigneux du gouvernement légal du territoire, s’est ingénié à priver ce dernier des moyens d’action que la loi récemment votée lui reconnaissait.
Sa politique ayant été désavouée par une consultation régulière de la population du territoire, le Gouvernement de la République a tendu, par le texte soumis à la censure du Conseil constitutionnel, de réformer à son goût l’expression de la volonté de la population calédonienne.
Tel est l’objet de la prétendue réforme.
Elle procède d’un double mouvement.
La loi modifie l’organisation du territoire, dont elle fait une sorte de fédération de quatre régions. Les régions seraient administrées par des conseils de région élus au suffrage universel direct. Le territoire aurait comme assemblée délibérante un congrès, formé par la réunion des membres des conseils des quatre régions.
Par un découpage auquel le Gouvernement n’a pu avancer aucune justification rationnelle, le Gouvernement a voulu constituer des régions composées en majorité de Mélanésiens, estimés par lui indépendantistes. Il a « soufflé » le nombre des conseillers composant les conseils de ces régions et minoré la répartition de région de Nouméa, dont la majorité de la population n’est pas mélanésienne et s’est prononcée à tous les scrutins contre l’indépendance.
Quelques chiffres illustrent ces propositions.
L’inégalité dans la répartition des conseillers s’observe si l’on prend en considération le nombre des électeurs inscrits et la population de chaque région.
A : Par rapport aux électeurs inscrits En novembre 1984 le nombre total des électeurs inscrits s’élevait à 83893, soit pour 42 sièges un quotient de 1997.
En application de ce quotient, la répartition la plus juste devrait être la suivante : Région Nord : 14013 électeurs inscrits, soit sept sièges ;
Région Centre : 13578 électeurs inscrits soit sept sièges ;
Région Sud : 45523 électeurs inscrits, soit près de vingt-trois sièges ;
Région des îles Loyauté : 10782 électeurs inscrits, soit cinq sièges.
Ces résultats sont manifestement très éloignés de la répartition prévue par l’article 3 de la loi et l’inégalité constatée est substantielle puisqu’elle prive la région de Nouméa de cinq sièges.
On peut rappeler que ce système inégalitaire n’existait pas avant la loi de septembre 1984, comme le prouvent les tableaux ci-après relatifs à la répartition des sièges en 1977 et 1979 : CIRCONSCRIPTIONS 1977 :
================================= :
Sud
: :-------------------------------: : INSCRITS : SIEGES : QUOTIENT : :----------:--------:-----------: : 30100 : 16 : 1881 : =================================
================================= :
Ouest : :-------------------------------: : INSCRITS : SIEGES : QUOTIENT : :----------:--------:-----------: : 13130 :
7 : 1875 : =================================
================================= :
Est
: :-------------------------------: : INSCRITS : SIEGES : QUOTIENT : :----------:--------:-----------: : 12313 :
7 : 1759 : =================================
================================= : Iles Loyauté
: :-------------------------------: : INSCRITS : SIEGES : QUOTIENT : :----------:--------:-----------: : 9935 :
5 : 1987 : =================================
================================= :
Total : :-------------------------------: : INSCRITS : SIEGES : QUOTIENT : :----------:--------:-----------: : 65478 : 35 : 1870 : ================================= CIRCONSCRIPTIONS 1979 :
================================= :
Sud
: :-------------------------------: : INSCRITS : SIEGES : QUOTIENT : :----------:--------:-----------: : 33031 : 17 : 1943 : =================================
================================= :
Ouest : :-------------------------------: : INSCRITS : SIEGES : QUOTIENT : :----------:--------:-----------: : 13528 :
7 : 1932 : =================================
================================= :
Est
: :-------------------------------: : INSCRITS : SIEGES : QUOTIENT : :----------:--------:-----------: : 13303 :
7 : 1900 : =================================
================================= : Iles Loyauté
: :-------------------------------: : INSCRITS : SIEGES : QUOTIENT : :----------:--------:-----------: : 9605 :
5 : 1921 : =================================
================================= :
Total : :-------------------------------: : INSCRITS : SIEGES : QUOTIENT : :----------:--------:-----------: : 69467 : 36 : 1929 : ================================= B : Par rapport à la population de chaque région
la répartition prévue par la loi est tout aussi inégalitaire
Pour une population totale de 145458 habitants, le quotient étant de 3463 habitants par conseiller, la répartition devrait être la suivante :
Région Nord : 21602 habitants, soit six sièges ;
Région Centre : 23248 habitants, soit sept sièges ;
Région Sud : 85098 habitants, soit vingt-quatre sièges ;
Région des îles Loyauté : 15510 habitants, soit cinq sièges.
Si l’on compare pour chaque région le nombre d’habitants par siège tel qu’il résulte de la loi, on obtient :
Région Nord : 2400 habitants par siège ;
Région Centre : 2583 habitants par siège ;
Région Sud : 4727 habitants par siège ;
Région des îles Loyauté : 2215 habitants par siège.
Le lieu d’habitation, de même que les différences géographiques ou économiques ne sauraient motiver une discrimination telle qu’elle donne à certains un droit de vote ayant une valeur double de celui qui est accordé aux électeurs d’une autre région.
La finalité de la loi doit être de représenter l’ensemble de la population calédonienne au sein des régions et du congrès et non pas de privilégier la représentation d’une ethnie par rapport à une autre.
C : Répartition de chaque ethnie entre les différentes régions
On constate que les régions Nord, Centre et îles Loyauté sont à très forte prédominance mélanésienne comme l’indique les chiffres suivants :
Région Nord : 74,03 p 100 de population mélanésienne ;
Région Centre : 60,68 p 100 de population mélanésienne ;
Région des îles Loyauté : 97,70 p 100 de population mélanésienne ;
Région Sud : 19,52 p 100 de population mélanésienne .
Mais aussi, c’est à Nouméa et sans proche banlieue que le caractère multiracial de la Nouvelle-Calédonie est le mieux marqué (2718 Indonésiens, 2839 Polynésiens, 5480 Wallisiens, 1933 Vietnamiens, 666 Vanuatais, selon les chiffres du recensement de 1984).
Le dispositif qui résulte des articles 2 à 5 de la loi est manifestement contraire aux principes les plus fondamentaux de la Constitution.
Par la sur-représentation de certaines régions et la représentation minorée d’une autre, la loi méconnaît l’égalité du suffrage (art 3, alinéa 3).
Sans doute répondra-t-on qu’il est en métropole des départements sur-représentés par rapport à la population. Mais les situations ne sont pas les mêmes. La sur-représentation en métropole est la conséquence d’un découpage départemental datant désormais de près de deux siècles et du principe que tout département doit élire au minimum deux députés.
En la cause, le Gouvernement et la majorité parlementaire ont cherché a créer volontairement ce que les Britanniques du siècle passé eussent dénommé des « Comtés pourris ».
Plus grave encore est la méconnaissance par le texte du principe d’égalité devant la loi sans distinction d’origine, de race ou de religion (art 2, alinéa 1er). Afin de favoriser l’ethnie dans laquelle se recrutent les indépendantistes, la loi a augmenté sa représentation par le mécanisme décrit ci-dessus et minoré en conséquence la représentation des autres.
On est en présence du type même de la discrimination raciale, toujours condamnable. Il importe peu qu’elle profite aux Mélanésiens et qu’elle nuise aux Européens. Elle nuit du reste tout autant aux Polynésiens et aux Asiatiques, également attachés à la souveraineté de la France.
Le Conseil constitutionnel ne saurait estimer une pareille discrimation conforme à la Constitution.
Par ces moyens et tous autres à suppléer ou à déduire, même d’office, les soussignés concluent qu’il plaise au Conseil constitutionnel : : déclarer les articles 3, 3 bis, 15 et 16 de la loi non conformes à la Constitution ;
: constater que lesdits articles sont inséparables de l’ensemble de la loi.
II : SAISINE SENATEURS Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel, en application du deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution, la loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie et concluent qu’il plaise au Conseil de déclarer les dispositions de ladite loi non conformes à la Constitution.
Leur requête se fonde sur les moyens suivants : I : Sur la procédure : Le premier moyen tient aux conditions de consultation de l’Assemblée territoriale de Nouvelle-Calédonie et dépendances.
1° L’article 74 de la Constitution dispose que « les territoires d’outre-mer de la République ont une organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l’ensemble des intérêts de la République ». Il dispose, en outre, que « cette organisation est définie et modifiée par la loi après consultation de l’Assemblée territoriale intéressée ».
2° Le Conseil constitutionnel a précisé à plusieurs reprises la portée de cet article 74 et il a défini la date à laquelle l’avis de l’Assemblée territoriale intéressée doit intervenir et les modalités de communication de cet avis au Parlement.
Il a d’abord posé la règle selon laquelle un projet de loi concernant l’organisation particulière d’un territoire d’outre-mer doit, avant son dépôt sur le bureau de l’une des chambres du Parlement, faire l’objet d’une consultation de l’Assemblée territoriale intéressée (décision n° 70-104 DC du 23 mai 1979 relative à la loi modifiant les modes d’élection de l’Assemblée territoriale et du conseil du gouvernement du territoire de la Nouvelle-Calédonie).
Il a précisé ensuite que l’avis émis en temps utile par l’Assemblée territoriale « consultée avec un préavis suffisant » doit être porté à la connaissance des parlementaires pour lesquels il constitue « un élément d’appréciation nécessaire avant l’adoption, en première lecture, par l’assemblée dont ils font partie » (décision n° 82-141 du 27 juillet 1982 relative à la communication audiovisuelle).
Il a précisé, ultérieurement, que les textes des avis des assemblées territoriales intéressées devaient être communiqués aux membres de l’Assemblée parlementaire saisie en premier lieu, et ceci avant l’adoption du projet de loi en première lecture par cette assemblée (décision n° 84-169 DC du 28 février 1984 sur la loi relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises).
3° La procédure de consultation suivie par le projet de loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie méconnaît, sur plusieurs points, les règles constitutionnelles ainsi définies : a) S’agissant d’un texte intéressant « l’organisation particulière » d’un territoire, la consultation de l’Assemblée territoriale, certes, s’imposait.
b) L’Assemblée territoriale de la Nouvelle-Calédonie et dépendances a, de fait, été saisie, mais seulement après le dépôt du projet de loi sur le bureau de l’Assemblée nationale.
Le projet de loi n° 2662 (AN) a en effet été déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 30 avril 1985. Or, si le Premier ministre a bien écrit au délégué du Gouvernement, haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie et dépendances, le 30 avril 1985 pour lui demander de recueillir l’avis de l’Assemblée territoriale sur le projet de loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, ce n’est que le 2 mai 1985 que ce dernier a transmis ce projet au président de l’Assemblée territoriale (voir procès-verbal sténographique des débats de la deuxième séance du 31 mai 1985 de l’Assemblée territoriale).
c) Dans sa lettre du 30 avril 1985, le Premier ministre demandait au délégué du Gouvernement de faire application de la procédure de l’ordre du jour prioritaire, assortie de la procédure d’urgence, conformément aux articles 70 (deuxième alinéa) et 95 (deuxième alinéa) de la loi n° 84-821 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Nouvelle-Calédonie et dépendances.
d) Par une lettre en date du 2 mai 1985, le délégué général du Gouvernement demandait au président de l’Assemblée territoriale d’inscrire la question à l’ordre du jour d’une session extraordinaire qui, compte tenu de l’urgence, devait se réunir avant le 2 juin 1985.
e) Avant même l’expiration de ce délai, l’Assemblée territoriale se prononçait le 31 mai 1985 respectant ainsi le préavis que lui avait fixé le délégué du Gouvernement, haut-commissaire de la République.
On ne saurait donc justifier le défaut de caractère préalable de la consultation de l’Assemblée territoriale par un quelconque retard de cette dernière.
f) L’Assemblée nationale n’a pas entendu de connaître l’avis de l’Assemblée territoriale pour procéder à l’examen du projet de loi : En effet, la commission des lois de l’Assemblée nationale a examiné les articles et adopté l’ensemble du projet de loi dès le 23 mai et l’Assemblée elle-même, après avoir procédé à la discussion générale du projet de loi les 29 et 30 mai 1985, a examiné les articles dans sa deuxième séance du 30 mai 1985, donc avant la séance de l’Assemblée territoriale de Nouvelle-Calédonie qui a eu lieu dans l’après-midi du 31 mai 1985, ainsi que l’attestent les lettres par lesquelles le secrétaire général du Gouvernement, par délégation du Premier ministre, a porté la connaissance des présidents des deux chambres du Parlement le contenu de l’avis de l’Assemblée territoriale.
g) Sans doute parce qu’elle avait pris conscience de l’inconstitutionnalité de la procédure qu’elle avait suivie, l’Assemblée nationale a tenté de donner une apparence de régularité à cette procédure en prenant des dispositions pour que le vote sur l’ensemble n’intervienne qu’après que l’avis de l’Assemblée territoriale lui a été communiqué. C’est le président de la commission des lois, rapporteur du projet, M Raymond Forni, qui a demandé au Gouvernement de modifier l’ordre du jour pour que le vote sur l’ensemble n’intervienne qu’après que l’Assemblée territoriale a émis son avis (JO, deuxième séance du 30 mai 1985, page 1357). A la fin de l’examen des articles, le débat a été suspendu et n’a repris que le 4 juin 1985.
A la demande de la commission des lois, il a été procédé à une deuxième délibération du projet de loi. Cette deuxième délibération a d’ailleurs été de pure forme puisque aucun amendement n’a été déposé sur les articles adoptés en première délibération, le rapporteur de la commission des lois se bornant, avant que l’Assemblée nationale ne passe au vote sur l’ensemble, à commenter brièvement l’avis défavorable émis par l’Assemblée territoriale et le rapport de la commission spéciale de cette assemblée.
Il n’y a d’ailleurs eu au cours de cette nouvelle délibération aucun nouvel appel des articles adoptés précédemment, ni aucun vote sur ces articles. Comme en fait foi le compte rendu sténographique de la séance du mardi 4 juin 1985 de l’Assemblée nationale, après constatation de l’absence de « nouvelles propositions », l’Assemblée est passée au vote sur l’ensemble du projet de loi.
Comme ultime précaution ne saurait avoir pour effet de conférer à la procédure suivie par l’Assemblée nationale le caractère de régularité formelle exigé par la Constitution.
Pour ces raisons de procédure, les requérants demandent au Conseil constitutionnel de déclarer non conforme à la Constitution l’ensemble de la loi.
II : Sur le fond : A : Le deuxième moyen résulte de la méconnaissance des dispositions combinées des articles 53 (alinéa 3) et 88 de la Constitution.
En effet, le premier alinéa de l’article 1er de la loi dispose que les populations intéressées seront appelées à se prononcer sur l’accession du territoire à l’indépendance en association avec la France. Selon l’exposé des motifs du projet de loi, cette procédure serait conforme aux dispositions combinées des articles 53 (alinéa 3) et 88 de la Constitution.
Ainsi qu’il résulte des travaux préparatoires (cf annexe I au tome I du rapport Sénat (1984-1985)), l’article 88 ne peut en aucun cas servir de base constitutionnelle à une limitation de souveraineté d’un Etat, car les accords d’association qu’il vise s’adressent de manière incontestable à des Etats totalement indépendants.
La consultation des « populations intéressées » ne serait pas conforme non plus à l’article 53 de la Constitution car elle ne porterait pas seulement sur la cession du territoire : que la jurisprudence constitutionnelle a accepté d’assimiler à la sécession : mais en outre sur l’association avec la France. Or la population d’un territoire de la République française n’est aucunement qualifiée pour décider si ce territoire, dans l’hypothèse où il accéderait à l’indépendance, pourrait signer ou non un accord d’association avec la France. La procédure d’accession à l’indépendance ne garantit d’ailleurs nullement l’association du futur Etat avec la République française.
La combinaison de ces deux articles de la Constitution aboutirait à opérer une confusion entre l’accession à l’indépendance d’un territoire de la République française, acte de droit interne, et la signature d’un contrat d’association entre la République française et un autre Etat souverain, acte de droit international.
Cette disposition de la présente loi ne respecte pas d’autre part la hiérarchie des règles de droit : un acte de droit interne, fût-ce une loi, ne peut préjuger d’un accord international librement signé entre deux Etats associés, comme le rappelle l’article 55 de la Constitution qui donne aux traités internationaux une autorité supérieure à celle des lois. Elle n’est de surcroît pas conforme aux règles applicables dans les relations internationales et, notamment, à la déclaration sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux du 14 décembre 1960, qui proscrit toute condition ou réserve « au moment du transfert de souveraineté ».
Pour ces raisons, il est demandé au Conseil constitutionnel de déclarer que, dans le premier alinéa de l’article 1er de la loi, les mots « en association avec la France » ne sont pas conformes aux règles constitutionnelles.
B : Le troisième moyen tient à la non-conformité des dispositions de la loi avec le principe de libre administration des collectivités territoriales.
Le deuxième alinéa de l’article 72 de la Constitution prévoit que « les collectivités territoriales de la République s’administrent librement par des conseils élus ». Quant au quatrième alinéa de l’article 34, il dispose que « la loi détermine les principes fondamentaux : »- de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources." C’est à partir de ces dispositions combinées des articles 34 et 72 que le Conseil constitutionnel a décidé que la libre administration des collectivités territoriales était un principe à valeur constitutionnelle (décision n° 79-107 DC du 23 mai 1979 sur la loi modifiant les modes d’élection de l’Assemblée territoriale et du Conseil de gouvernement du territoire de la Nouvelle-Calédonie et dépendances).
1° L’article 15 de la loi objet du présent recours confie au haut-commissaire la responsabilité de la préparation et de l’exécution des délibérations du congrès du territoire.
L’article additionnel avant l’article 1er bis prévoit d’ailleurs expressément que le haut-commissaire est « l’exécutif du territoire ». D’autre part, au cours de la discussion en première lecture au Sénat, le Gouvernement avait été jusqu’à proposer que le haut-commissaire devienne le chef du territoire.
On peut en déduire que la volonté du Gouvernement est de revenir sur un acquis, pourtant essentiel, du statut précédent. Ce dernier constituait l’extension au territoire d’outre-mer de la Nouvelle-Calédonie des principes définis par la loi n° 82-213 de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.
L’article 19 de la loi, objet du présent recours, tire les conséquences de ce retour en arrière en mettant fin aux fonctions des membres du Gouvernement du territoire.
2° Cette même loi, dans ses articles 14 bis et 15, ne définit pas de manière suffisante les compétences respectives du nouvel exécutif et de la nouvelle Assemblée territoriale dénommée Congrès du territoire. En outre, en application de l’article 17, elle prévoit la possibilité pour le Gouvernement par voie d’ordonnances, « d’adapter et de modifier le statut du territoire ».
Cette incertitude de rédaction est de nature à porter atteinte à la libre administration du territoire de la Nouvelle-Calédonie puisqu’elle conduit à conférer au haut-commissaire des attributions qui excèdent celles que l’article 72 (alinéa 3) de la Constitution accorde au délégué du Gouvernement, c’est-à-dire « la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ».
3° Par son article 3, la loi crée, au sein du territoire, quatre nouvelles collectivités dénommées régions. La définition des compétences de ces régions par les dispositions combinées des articles 12 et 17 (2e alinéa, a) a pour effet de retirer au congrès du territoire, assemblée délibérante créée par l’article 3 bis, les compétences de droit commun que détenait le précédent organe délibérant dénommé Assemblée territoriale, en application de la loi susmentionnée portant statut du territoire.
4° Il est également porté atteinte à la libre administration du territoire de la Nouvelle-Calédonie et dépendances dans la mesure où la nouvelle assemblée délibérante destinée à l’administrer n’est pas issue d’une consultation destinée à l’élire mais de la réunion de personnes qui ont été élues pour administrer une autre collectivité territoriale : la région.
Il en résulte que désormais l’administration des intérêts du territoire de la Nouvelle-Calédonie ne résultera plus d’une élection et qu’à aucun moment les électeurs de ce territoire ne seront plus à même d’exprimer leurs préférences quant à la manière dont ils veulent que leur territoire soit administré.
Dès lors, le territoire de la Nouvelle-Calédonie et dépendances serait la seule collectivité territoriale de la République qui ne disposerait pas d’un conseil élu.
En conséquence, il est demandé au Conseil constitutionnel de déclarer non conformes à la Constitution les articles 2, 3 bis, 12, 14 bis, 15, 16 et 19 de la loi, objet du présent recours.
C : Le quatrième moyen tient à l’atteinte au principe d’égalité du suffrage qui résulte de l’article VI de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, dont du Conseil constitutionnel a rappelé la valeur constitutionnelle dans sa décision n° 78-101 DC du 17 janvier 1979 sur la loi portant modification des dispositions du titre Ier du livre V du code du travail relatives aux conseils de prud hommes et de l’article 2 de la Constitution.
Plusieurs dispositions de la loi méconnaissent le principe de l’égalité du suffrage.
1° L’article 2 de la loi crée quatre régions qui constituent les circonscriptions électorales des conseils de régions dont les membres sont élus au suffrage universel direct et dont la réunion, selon l’article 3 de la loi, forme le congrès du territoire.
Il apparaît que le découpage des circonscriptions régionales résulte de préoccupations qui sont en contradiction avec le principe d’égalité du suffrage : la répartition de la population et donc des électeurs entre ces quatre régions obéit à des considérations qui s’inspirent directement de critères ethniques (voir rapport de M Forni n° 2714 du 23 mai 1985, p 24) et contredit, de ce fait, le principe constitutionnel posé au premier alinéa de l’article 2 de la Constitution qui interdit toute discrimination fondée sur « l’origine, la race ou la religion ».
2° A cette méconnaissance du principe d’égalité devant le suffrage s’ajoute l’inégalité de représentation entre chacune des régions prévues par l’article 3 de la loi.
L’équilibre démographique et la répartition des suffrages résultant de la loi sont en effet les suivants : Alors qu’en moyenne 3380 habitants sont représentés par un élu, chacun des futurs élus de la région Nord ne représentera que 2390 habitants pendant qu’un élu de la région Sud en représentera pour sa part 4727.
Il sera donc deux fois plus difficile d’être élu dans la région de Nouméa que dans n’importe laquelle des trois autres régions.
3° En laissant au haut-commissaire la possibilité de décider que le dépouillement s’effectuerait dans d’autres lieux que les bureaux de vote, l’article 6 bis de la loi objet du recours a pour effet de permettre que le dépouillement du futur scrutin s’effectue dans des conditions dont le haut-commissaire sera seul maître et qui pourront être différentes suivant les bureaux.
En conséquence, il est demandé au Conseil constitutionnel d’annuler les articles 2, 3 et 6 bis de la loi objet du présent recours.
D : Le cinquième moyen porte sur la liberté du scrutin.
Plusieurs dispositions de la loi en effet ne permettent pas d’assurer le caractère secret du suffrage exigé par le troisième alinéa de l’article 3 de la Constitution. En effet, ce caractère doit s’apprécier en fonction des circonstances propres à chaque élection.
Les dispositions votées ne comportent pas de garanties suffisantes, eu égard à la situation particulière du territoire de la Nouvelle-Calédonie et dépendances.
1° En ce qui concerne le déroulement des opérations de vote, si l’article 5 ter prévoit bien la présidence de chaque bureau par un magistrat de l’ordre judiciaire, les dispositions de l’article 5 quinquies sont inadaptées aux usages locaux (voir rapport Sénat, première lecture, p 77 et suivantes) tels qu’ils ont pu être constatés à l’occasion des précédents scrutins. Le secret du vote ne peut être assuré que s’il est impossible d’exiger des personnes qui ont voté la production des bulletins qu’elles n’ont pas utilisés.
S’il est bien prévu que tout électeur ne peut quitter le bureau de vote en étant porteur de bulletin, il n’est prévu aucune sanction pénale pour assurer le respect de cette obligation. Si la destruction préalable à la sortie du bureau de vote des bulletins non utilisés, si elle constitue manifestement le but des dispositions des 2e et 3e alinéas de l’article 5 quinquies, elle ne peut être assurée avec certitude par les mesures contenues dans ces mêmes alinéas : la destruction n’est pas la règle ; les bulletins ne sont pas placés hors la vue dans le récipient destiné à les recueillir ; ce récipient ne doit être vidé et son contenu détruit que périodiquement, sans qu’aucun responsable de ces opérations ne soit désigné.
2° Le secret du vote n’est pas garanti non plus pour les populations absentes de leur commune et réfugiées dans l’agglomération de Nouméa ; par suite de pressions ou de violences, il ne leur est pas, en effet, proposé de conditions de vote comparables à celles dont elles auraient bénéficié si le vote s’était déroulé dans des conditions régulières dans leur commune d’origine.
Les dispositions de l’article 5 quater de la loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, soit qu’elles prévoient des dispositions particulières de vote par procuration, soit qu’elles rétablissent des modalités de vote par correspondance, ne préservent ni l’anonymat de l’électeur intéressé ni la liberté de vote de son éventuel mandataire. En particulier les détenteurs de procuration ne pourront être prémunis contre toute possibilité de contrôle de leur vote, donc contre des représailles éventuelles comparables à celles qui ont pu être constatées lors de l’élection précédente du 18 novembre 1984.
Ces garanties insuffisantes ont pour effet, soit de porter atteinte à l’authenticité du vote, soit d’aboutir à la privation du droit de vote de l’électeur qui, tout en étant inscrit dans sa commune d’origine, ne peut matériellement s’y rendre et ne peut être assuré que sa volonté soit parfaitement respectée.
Pour ces raisons, il est demandé au Conseil constitutionnel de déclarer non conformes à la Constitution les articles 5 quater et 5 quinquies de la loi relative à l’évolution de la Nouvelle-Calédonie.
E : Le sixième et dernier moyen porte sur le contrôle de constitutionnalité des décisions prises par les ordonnances prévues à l’article 17 de la loi, objet du présent recours.
En vertu de la jurisprudence administrative et constitutionnelle, les ordonnances ne sont jusqu’à leur ratification que des actes administratifs relevant uniquement du contrôle du juge administratif et ne relevant donc pas du contrôle de constitutionnalité du Conseil constitutionnel.
Même si un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement, encore faut-il que ce projet soit inscrit à l’ordre du jour du Parlement, délibéré et voté. Ce n’est qu’alors que le Conseil constitutionnel peut être saisi. Or, dans la pratique, sur les dix-sept projets de loi de ratification déposés depuis 1958, cinq seulement ont été votés. Dans tous les autres cas il n’y a donc pas eu de possibilité de contrôle de constitutionnalité par le Conseil constitutionnel.
Une circonstance de fait accentue cette situation de droit : le dernier alinéa de l’article 17 de la loi prévoit que le projet de loi de ratification de ces ordonnances sera déposé devant le Parlement au plus tard le 1er décembre 1985 ; or, chacun sait combien la session budgétaire est encombrée et les difficultés qu’éprouvent traditionnellement les deux assemblées du Parlement à épuiser l’ordre du jour avant la clôture qui intervient le 20 décembre. A ces circonstances inhérentes aux premières sessions ordinaires s’ajoute une difficulté conjoncturelle : la prochaine session parlementaire sera la dernière de la législature avec tout ce que cela peut comporter d’encombrement législatif supplémentaire.
Autant dire que le projet de loi de ratification n’a aucune chance d’être inscrit à l’ordre du jour avant la fin de la législature. De ce fait, cette disposition exclut en principe toute possibilité de recours de constitutionnalité contre les ordonnances publiées en application de l’article 17.
Or, les matières énumérées aux alinéas a à e de l’article 17 peuvent donner lieu à des atteintes graves, soit aux conditions de la libre administration du territoire, soit aux conditions d’exercice des libertés fondamentales.
Pour ces motifs, il est demandé au Conseil constitutionnel de déclarer l’article 17 non conforme à la Constitution, comme ne permettant pas dans les faits d’exercer le droit de saisine du Conseil constitutionnel prévu par l’article 61 de la Constitution.
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