Conseil constitutionnel, décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986, Loi relative à la liberté de communication

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 18 août 1986, par MM. Pierre Joxe, Lionel Jospin, Jean-Jack Queyranne, Bernard Schreiner, Dominique Strauss-Kahn, Charles Hernu, M^me Ginette Leroux, MM. André Lejeune, Jean Lacombe, Jean Beaufils, Paul Dhaille, Jean Laurain, Raymond Douyère, Jean-Michel Belorgey, Jean Anciant, Jean-Hugues Colonna, M^me Catherine Lalumière, MM. Alain Barrau, Robert Chapuis, Job Durupt, Jean-Claude Portheault, André Clert, M^me Yvette Roudy, MM. Christian Laurissergues, Jean Oehler, M^me Martine Frachon, M André Ledran, M^me Gisèle Stievenard, M Jean Auroux, M^mes Jacqueline Osselin, Marie-France Lecuir, MM. Jean-Michel Boucheron (Ille-et-Vilaine), Philippe Bassinet, André Bellon, Alain Richard, Jean Proveux, Roland Carraz, M^me Odile Sicard, MM. André Laignel, Bernard Derosier, Louis Mexandeau, Guy Bêche, Guy Malandain, Alain Vivien, Claude Bartolone, Michel Sapin, Roger-Gérard Schwartzenberg, Alain Calmat, Marcel Wacheux, Maurice Adevah-P uf, Michel Pezet, Jean Le Garrec, Jean Giovannelli, Jacques Guyard, André Labarrère, Roland Dumas, M^mes Edith Cresson, Véronique Neiertz, Catherine Trautmann, MM. Jean-Pierre Sueur, Pierre Bourguignon, Jean-Claude Chupin, Henri Fiszbin, Henri Emmanuelli, Gilbert Bonnemaison, Jack Lang, Olivier Stirn, Joseph Franceschi, Guy-Michel Chauveau, André Billardon, Philippe Puaud, Michel Berson, Jean-Pierre Worms, Guy Chanfrault, Jacques Maheas, Henri Prat, Augustin Bonrepaux, Jean-Claude Dessein, Georges Le Baill et Henri Nallet, députés, dans les conditions prévues à l’article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative à la liberté de communication ;

Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les auteurs de la saisine contestent la conformité à la Constitution de la loi relative à la liberté de communication en faisant porter l’essentiel de leurs griefs sur quatre aspects fondamentaux de la loi qui intéressent respectivement le remplacement de la Haute autorité de la communication audiovisuelle par la Commission nationale de la communication et des libertés, le régime des autorisations d’utilisation des fréquences hertziennes, le pluralisme de la communication et le transfert au secteur privé de la société T.F.1. ; qu’ils critiquent également un certain nombre de dispositions particulières de la loi ;
- SUR LE REMPLACEMENT DE LA HAUTE AUTORITE DE LA COMMUNICATION AUDIOVISUELLE PAR LA COMMISSION NATIONALE DE LA COMMUNICATION ET DES LIBERTES :
2. Considérant que la loi soumise à l’examen du Conseil constitutionnel énonce, dans son article 1^er, alinéa 1, que « L’établissement et l’emploi des installations de télécommunication, l’exploitation et l’utilisation des services de télécommunication sont libres » et précise, dans le deuxième alinéa du même article, que « Cette liberté ne peut être limitée, dans le respect de l’égalité de traitement, que dans la mesure requise par les besoins de la défense nationale, par les exigences de service public ainsi que par la sauvegarde de l’ordre public, de la liberté et de la propriété d’autrui et de l’expression pluraliste des courants d’opinion » ; qu’aux termes de l’article 3 « Il est institué une Commission nationale de la communication et des libertés qui a pour mission de veiller au respect des principes définis à l’article 1^er.- La commission veille à assurer l’égalité de traitement et à favoriser la libre concurrence et l’expression pluraliste des courants d’opinion.- Elle garantit aux citoyens l’accès à une communication libre.- Elle veille à la défense et à l’illustration de la langue française. » ; que le titre I détermine le statut de la Commission nationale de la communication et des libertés et précise ses attributions ; que le titre VIII de la loi consacré aux « Dispositions transitoires et finales » dispose notamment que la Commission nationale de la communication et des libertés prendra la suite, à compter de sa date d’installation, de la Haute autorité de la communication audiovisuelle ;
3. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que « la mise en oeuvre moderne de la liberté de communication proclamée par l’article 11 de la Déclaration de 1789 suppose l’existence d’une instance indépendante » chargée de veiller au respect des principes constitutionnels en matière de communication audiovisuelle ; que l’indépendance d’un tel organisme implique que le législateur lui-même ne puisse mettre fin de façon anticipée au mandat de ses membres ; que, faute d’avoir prévu le maintien en fonction des membres composant la Haute autorité de la communication audiovisuelle jusqu’à l’expiration de leur mandat, les articles 96 et 99 de la loi méconnaissent des exigences de valeur constitutionnelle ;
4. Considérant qu’il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l’article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions ; qu’il ne lui est pas moins loisible d’adopter, pour la réalisation ou la conciliation d’objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d’apprécier l’opportunité et qui peuvent comporter la modification ou la suppression de dispositions législatives qu’il estime inutiles ; que, cependant, l’exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ;
5. Considérant que la substitution à la Haute autorité de la communication audiovisuelle, créée par l’article 12 de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982, de la Commission nationale de la communication et des libertés n’a pas, à elle seule, pour effet de priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ; que, dès lors, le législateur pouvait, sans méconnaître aucune règle non plus qu’aucun principe de valeur constitutionnelle, décider de mettre fin, au moment de cette substitution choisi par lui, au mandat des membres de la Haute autorité de la communication audiovisuelle ; que le moyen invoqué ne peut qu’être écarté ;
- SUR LE REGIME JURIDIQUE D’UTILISATION DES FREQUENCES HERTZIENNES :
6. Considérant que, selon les auteurs de la saisine, la rareté des fréquences hertziennes jointe au fait que le développement de la télévision par voie hertzienne intéresse au plus haut point l’exercice des libertés publiques, fait que l’espace hertzien appartient au domaine public et que ce mode de communication constitue un service public par nature, qui répond à des exigences constitutionnelles ; qu’ils en déduisent que les articles 25, 27, 28, 30 et 31 de la loi, qui permettent la création de chaînes de télévision par voie hertzienne dans le cadre d’un régime d’autorisation administrative, exclusif de l’application des règles du service public, sont, pour ce seul motif, contraires à la Constitution ; qu’il est soutenu également que les exigences d’intérêt général ne pouvaient être satisfaites que dans le cadre de la concession de service public ;
7. Considérant qu’aux termes de l’article 11 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen : "La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme ; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté, dans les cas déterminés par la loi." ;
8. Considérant qu’il appartient au législateur, compétent en vertu de l’article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques, de concilier, en l’état actuel des techniques et de leur maîtrise, l’exercice de la liberté de communication telle qu’elle résulte de l’article 11 de la Déclaration des Droits de l’Homme, avec, d’une part, les contraintes techniques inhérentes aux moyens de la communication audiovisuelle et, d’autre part, les objectifs de valeur constitutionnelle que sont la sauvegarde de l’ordre public, le respect de la liberté d’autrui et la préservation du caractère pluraliste des courants d’expression socioculturels auxquels ces modes de communication, par leur influence considérable, sont susceptibles de porter atteinte ;
9. Considérant que, pour la réalisation ou la conciliation de ces objectifs, le législateur n’est pas tenu de soumettre l’ensemble de la télévision par voie hertzienne au régime juridique applicable aux services publics ni d’adopter un régime de concession ; qu’en effet, ce mode de communication ne constitue pas une activité de service public ayant son fondement dans des dispositions de nature constitutionnelle ; que, par suite et quelle que soit la nature juridique de l’espace hertzien, il est loisible au législateur de soumettre le secteur privé de la communication audiovisuelle à un régime d’autorisation administrative, sous réserve d’assurer la garantie des objectifs de valeur constitutionnelle ci-dessus rappelés ; que le moyen invoqué ne peut donc être retenu ;
- SUR LE PLURALISME DANS LES SERVICES DE COMMUNICATION DIFFUSES PAR VOIE HERTZIENNE TERRESTRE OU PAR SATELLITE :
10. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que les dispositions de la loi destinées à garantir le pluralisme de la communication audiovisuelle et plus généralement le pluralisme de la communication sont imprécises quant à leur contenu et plus encore insuffisantes quant à leur domaine d’intervention ; que le fait pour le législateur de ne pas édicter de règles visant à limiter la « concentration multimédia » est d’autant plus grave qu’il s’agit là de la préservation d’un objectif de valeur constitutionnelle et qu’il serait difficile, en la matière, de remettre en cause dans l’avenir des situations existantes intéressant une liberté publique qui auraient été légalement acquises ; qu’en outre, les dispositions relatives au pluralisme dans le domaine de la communication audiovisuelle sont insuffisantes ou inopérantes ; qu’il en va ainsi de l’article 39 qui n’édicte de limitation en matière de participation au capital d’une société privée titulaire d’une autorisation relative à un service national de télévision par voie hertzienne qu’au sein d’une même société et qui ne fait pas obstacle à ce qu’une même personne puisse devenir actionnaire, à concurrence de 25 pour cent, dans de nombreuses sociétés ; que l’article 41 est tout aussi inopérant car il permet à un même opérateur, à la condition de créer ou d’acquérir des chaînes de télévision dans des zones différentes, de disposer en fait d’une couverture nationale ; que, par ailleurs, le pluralisme est menacé par le transfert de la société nationale de programme T.F.1. au secteur privé ;
11. Considérant que le pluralisme des courants d’expression socioculturels est en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle ; que le respect de ce pluralisme est une des conditions de la démocratie ; que la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l’article 11 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s’adressent les moyens de communication audiovisuelle n’était pas à même de disposer, aussi bien dans le cadre du secteur public que dans celui du secteur privé, de programmes qui garantissent l’expression de tendances de caractères différents dans le respect de l’impératif d’honnêteté de l’information ; qu’en définitive, l’objectif à réaliser est que les auditeurs et les téléspectateurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l’article 11 de la Déclaration de 1789 soient à même d’exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions, ni qu’on puisse en faire les objets d’un marché ;
12. Considérant que l’article 1er de la loi, qui dispose que la liberté de l’exploitation et de l’utilisation des services de télécommunication peut être limitée dans la mesure requise par la sauvegarde de l’expression pluraliste des courants d’opinion, de même que l’article 3, qui institue une Commission nationale de la communication et des libertés chargée en particulier de favoriser l’expression pluraliste des courants d’opinion, sont conformes à la Constitution ; qu’il convient d’examiner si les modalités de mise en oeuvre des principes énoncés par les articles 1^er et 3 de la loi le sont également ; que cette mise en oeuvre repose, pour partie, sur des règles posées par la loi et qui sont directement applicables, pour partie, sur des règles qui seront précisées par décret et dont l’application effective dépendra de l’intervention de la Commission nationale de la communication et des libertés, selon des modalités qui diffèrent suivant qu’il s’agit du secteur public ou du secteur privé ;
. En ce qui concerne le pluralisme dans le secteur public :
13. Considérant que, pour le secteur public, le législateur a fixé lui-même certaines règles destinées à garantir le pluralisme des courants de pensée socioculturels ; qu’au nombre de ces règles, il y a lieu de mentionner l’article 16, alinéa 1, de la loi qui, combiné avec les dispositions de l’article L. 167-1 du code électoral qui demeurent en vigueur, assure aux groupements politiques le libre accès au service public de la radiodiffusion télévision pendant les campagnes électorales ; que, de même, si l’article 54 de la loi prévoit que le Gouvernement peut à tout moment faire diffuser par les sociétés nationales de programme toutes les déclarations ou communications qu’il juge nécessaires, il est prévu que les émissions annoncées à ce titre peuvent donner lieu à un droit de réplique ; que le premier alinéa de l’article 55 de la loi place sous le contrôle du bureau de chaque assemblée la retransmission des débats des assemblées parlementaires ; que le second alinéa du même article prévoit qu'« un temps d’émission est accordé aux formations politiques représentées par un groupe dans l’une ou l’autre des assemblées du Parlement ainsi qu’aux organisations syndicales et professionnelles représentatives à l’échelle nationale » ; que, dans son article 56, la loi fait obligation à la société nationale de programme visée au 2° de l’article 44, de programmer le dimanche matin des émissions à caractère religieux consacrées aux principaux cultes pratiqués en France ;
14. Considérant qu’en sus des règles ainsi énoncées, l’article 13 de la loi dispose, dans son premier alinéa, que « La Commission nationale de la communication et des libertés veille par ses recommandations au respect de l’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion dans les programmes des sociétés nationales de programme et notamment pour les émissions d’information politique » ; que ces dispositions impliquent que la commission est tenue d’exercer la mission qui lui est confiée par la loi et que les recommandations qu’elle prend à cet effet revêtent un caractère obligatoire et peuvent, tout comme d’ailleurs le refus par la commission de faire usage des pouvoirs qu’elle tient de la loi, être contestées devant le juge de l’excès de pouvoir ;
15. Considérant enfin, que les obligations imposées aux sociétés et à l’établissement public composant le secteur public de la communication audiovisuelle sont précisées dans des cahiers des charges fixés par décret, qui doivent être préalablement soumis à la Commission nationale de la communication et des libertés, dont l’avis motivé est rendu public ; que ces cahiers des charges doivent nécessairement se conformer aux principes fondamentaux du service public et notamment au principe d’égalité et à son corollaire le principe de neutralité du service ;
16. Considérant que ces diverses dispositions permettent d’assurer le respect de l’objectif de pluralisme dans le secteur public de la communication audiovisuelle ;
. En ce qui concerne le pluralisme dans le secteur privé :
17. Considérant qu’afin de prendre en compte, dans le secteur privé, l’objectif de préservation du caractère pluraliste des courants d’expression socioculturels, la loi a adopté, dans ses articles 28 à 31, des dispositions dont la mise en oeuvre est confiée, cas par cas, à la Commission nationale de la communication et des libertés, et, dans ses articles 38, 39 et 41, des dispositions destinées à réglementer la possibilité pour une même personne d’être titulaire de plusieurs autorisations ou d’exercer une influence prépondérante au sein d’une société titulaire d’une autorisation ; qu’enfin, en vertu du deuxième alinéa de l’article 16 : « Pour la durée des campagnes électorales, la commission adresse des recommandations aux exploitants des services de communication audiovisuelle autorisés en vertu de la présente loi. » ;
- Quant à l’étendue des pouvoirs de la Commission nationale de la communication et des libertés :
18. Considérant qu’en vertu des dispositions de l’article 28 de la loi, l’exploitation des services de communication audiovisuelle diffusés par voie hertzienne terrestre ou par satellite autres que ceux assurés par le secteur public, est subordonnée « au respect d’obligations particulières définies par la commission et souscrites par le titulaire, compte tenu de l’étendue de la zone desservie, du respect de l’égalité de traitement entre les différents services et des conditions de concurrence propres à chacun d’eux » ; qu’aux termes du troisième alinéa de l’article 28 "Ces obligations portent sur un ou plusieurs des points suivants : 1° une durée minimale de programmes propres ; 2° l’honnêteté et le pluralisme de l’information et des programmes ; 3° un temps minimal consacré à la diffusion d’oeuvres d’expression originale française en première diffusion en France ; 4° une contribution minimale à des actions culturelles, éducatives ou de défense des consommateurs ; 5° une contribution minimale à la diffusion d’émissions de radiodiffusion sonore ou de télévision dans les départements, territoires et collectivités territoriales d’outre-mer ; 6° une contribution minimale à la diffusion à l’étranger d’émissions de radiodiffusion sonore ou de télévision ; 7° le temps maximum consacré à la publicité" ;
19. Considérant que l’article 29 de la loi, qui définit les conditions d’octroi des autorisations d’usage des fréquences pour la diffusion des services de radiodiffusion sonore par voie hertzienne, dispose dans son huitième alinéa que "La commission accorde les autorisations en appréciant l’intérêt de chaque projet pour le public, compte tenu notamment : 1° de l’expérience acquise par le candidat dans les activités de communication, 2° du financement et des perspectives d’exploitation du service ; 3° de la nécessité de diversifier les opérateurs et d’assurer le pluralisme des idées et des opinions ; 4° des engagements du candidat quant à la diffusion d’oeuvres d’expression originale française en première diffusion en France ; 5° de la nécessité d’éviter les abus de position dominante et les pratiques entravant la concurrence en matière de communication ; 6° du partage des ressources publicitaires entre la presse écrite et les services de communication audiovisuelle" ;
20. Considérant que l’article 30 de la loi, qui définit les conditions d’octroi des autorisations d’usage des fréquences pour la diffusion des services de télévision par voie hertzienne terrestre, dispose dans son quatrième alinéa que "la commission accorde l’autorisation en appréciant l’intérêt de chaque projet pour le public, compte tenu notamment des critères figurant aux six derniers alinéas de l’article 29 et des engagements que le candidat souscrit dans l’un ou plusieurs des domaines suivants : 1° diffusion des programmes éducatifs et culturels ; 2° actions culturelles ou éducatives ; 3° contribution à la diffusion d’émissions de télévision dans les départements, territoires et collectivités territoriales d’outre-mer ; 4° contribution à la diffusion à l’étranger d’émissions de télévision ; 5° concours complémentaire au soutien financier de l’industrie cinématographique et de l’industrie de programmes audiovisuels dans les conditions d’affectation fixées par la loi de finances" ;
21. Considérant que l’article 31 de la loi, qui est relatif à l’usage des fréquences de diffusion affectées à la radiodiffusion sonore et à la télévision par satellite, dispose dans son second alinéa que « La commission accorde l’autorisation en fonction des critères mentionnés aux six derniers alinéas de l’article 29 et des engagements figurant aux cinq derniers alinéas de l’article 30 » ;
22. Considérant que les dispositions des articles 28 à 31 doivent être interprétées à la lumière des principes posés par la loi en ses articles 1^er et 3 qui font obligation à la Commission nationale de la communication et des libertés de préserver, par priorité, « l’expression pluraliste des courants d’opinion » ; qu’en particulier, dans l’hypothèse où il n’existe qu’une seule fréquence dans une zone donnée, il appartiendra à la commission d’imposer au bénéficiaire de l’autorisation des obligations destinées à assurer une expression libre et pluraliste des idées et des courants d’opinion ; que les mêmes obligations devront être prescrites dans le cas où l’existence de plusieurs fréquences, bien que relevant d’opérateurs différents, ne suffirait pas à garantir le pluralisme ; que toute autre interprétation qui conduirait à conférer à la commission un pouvoir discrétionnaire pour l’application des articles 28 à 31 de la loi, sans la soumettre au respect du cadre impérativement défini par les articles 1^er et 3, serait contraire à la Constitution ;
23. Considérant au surplus, que, dans l’exercice de ses compétences, la Commission nationale de la communication et des libertés sera, à l’instar de toute autorité administrative, soumise à un contrôle de légalité qui pourra être mis en oeuvre tant par le Gouvernement, qui est responsable devant le Parlement de l’activité des administrations de l’État, que par toute personne qui y aurait intérêt ;
24. Considérant dès lors, que les articles 28 à 31 de la loi ne sont pas, par eux-mêmes, contraires à la Constitution ;
- Quant au contrôle des concentrations :
25. Considérant que, dans le domaine du contrôle des concentrations, la loi déférée confie, en son article 17, une mission générale de proposition et de surveillance à la Commission nationale de la communication et des libertés et, par ses articles 38, 39 et 41, règlemente la possibilité pour une même personne d’être titulaire de plusieurs autorisations relatives à un service de communication audiovisuelle ou d’exercer une influence prépondérante au sein d’une société titulaire d’une autorisation ;
26. Considérant que l’article 17 de la loi dispose : « La Commission nationale de la communication et des libertés adresse des recommandations au Gouvernement pour le développement de la concurrence dans les activités de communication audiovisuelle.- Elle est habilitée à saisir les autorités administratives ou judiciaires pour connaître des pratiques restrictives de la concurrence et des concentrations économiques. Ces mêmes autorités peuvent la saisir pour avis. » ;
27. Considérant que l’article 38 fait obligation à toute personne physique ou morale qui vient à détenir toute fraction supérieure ou égale à 20 pour cent du capital ou des droits de vote aux assemblées générales d’une société titulaire d’une autorisation relative à un service de communication audiovisuelle d’en informer la Commission nationale de la communication et des libertés dans le délai d’un mois à compter du franchissement de ces seuils ; que le non-respect de ces prescriptions est passible d’une amende de 6 000 F. à 120 000 F., comme le prévoit l’article 75 de la loi ;
28. Considérant que l’article 39 de la loi dispose : « Une même personne ne peut acquérir une participation ayant pour effet de porter, directement ou indirectement, sa part à plus de 25 pour cent du capital d’une société privée titulaire d’une autorisation relative à un service de télévision par voie hertzienne, dès lors que ce service dessert l’ensemble du territoire métropolitain de la France » ; que la méconnaissance de ces dispositions est, conformément à l’article 77 de la loi, passible d’une amende de 100 000 F. à un million de francs ;
29. Considérant que, selon le premier alinéa de l’article 41 de la loi, une personne qui dispose déjà d’un réseau de diffusion en modulation de fréquence desservant l’ensemble du territoire national ne peut devenir titulaire d’une ou plusieurs autorisations d’usage de fréquences pour la diffusion en modulation de fréquence de services de radiodiffusion sonore par voie hertzienne terrestre que dans la mesure où la population recensée dans les zones qu’elle dessert sur le fondement des nouvelles autorisations est inférieure ou égale à quinze millions d’habitants ; que le deuxième alinéa du même article dispose qu’une personne titulaire d’un service de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre dans une zone déterminée ne peut devenir titulaire d’une autorisation relative à un service de même nature diffusé en tout ou en partie dans la même zone ; que les limitations ainsi énoncées visent, comme il est précisé au troisième alinéa de l’article 41, aussi bien la personne titulaire de l’autorisation que celle qui contrôle, directement ou indirectement, le titulaire ; que ces diverses règles s’appliquent sous réserve des dispositions de la loi n° 77-806 du 19 juillet 1977 relative au contrôle de la concentration économique et à la répression des ententes ; que le non-respect des prescriptions de l’article 41 est passible des sanctions administratives visées à l’article 42, et, le cas échéant, des sanctions pénales prévues à l’article 78 de la loi.
30. Considérant enfin, que les dispositions susanalysées sont destinées, comme cela ressort des abrogations prononcées par l’article 110 (2°) de la loi, à se substituer à la législation ayant pour objet de limiter les concentrations et d’assurer le respect du pluralisme dans le domaine de la communication et, en particulier, aux dispositions des articles 80 et 82 modifiés de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 ;
31. Considérant que l’article 39 de la loi n’interdit nullement à une même personne d’être titulaire d’une participation pouvant aller jusqu’à 25 pour cent du capital de plusieurs sociétés privées titulaires chacune d’entre elles d’une autorisation relative à un service de télévision par voie hertzienne desservant l’ensemble du territoire métropolitain ; que cet article n’édicte aucune limitation quant à la participation d’une même personne au capital de sociétés titulaires d’autorisations de service de télévision par voie hertzienne sur des parties du territoire ;
32. Considérant que ni l’article 39, ni aucune autre disposition de la loi n’édictent de limitation à l’octroi à une même personne d’autorisations concernant la radiotélévision par câble ;
33. Considérant que l’article 41 ne prend pas en compte, dans les limitations qu’il édicte, la situation des personnes titulaires d’autorisations de radiodiffusion sur les grandes ondes ; qu’il ne limite pas davantage la possibilité pour une même personne d’être titulaire simultanément, d’autorisations d’usage de fréquences pour la diffusion de services de radiodiffusion sonore par voie hertzienne terrestre, et d’autorisations pour l’exploitation de services de télévision diffusés par voie hertzienne ; qu’en ce qui concerne les services de télévision par voie hertzienne, le deuxième alinéa de l’article 41 se borne à prohiber le cumul par une même personne de deux autorisations dans une même zone géographique, sans faire obstacle à ce qu’une même personne puisse éventuellement se voir accorder, dans le même temps, une ou plusieurs autres autorisations permettant la desserte de l’ensemble du territoire, soit au titre d’un service national, soit par le biais d’un réseau de services locaux ;
34. Considérant que, si les dispositions de l’article 17 de la loi, de même que celles de l’article 41 permettent de lutter contre l’abus de position dominante dans le domaine de la communication, cette circonstance ne saurait, à elle seule, assurer le respect de l’objectif constitutionnel de pluralisme ;
35. Considérant qu’aux termes de l’article 34 de la Constitution : « La loi fixe les règles concernant : … les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques » ; qu’en raison de l’insuffisance des règles énoncées par les articles 39 et 41 de la loi pour limiter les concentrations susceptibles de porter atteinte au pluralisme, le législateur a méconnu sa compétence au regard de l’article 34 de la Constitution ; qu’au demeurant, du fait des lacunes de la loi, risquent de se développer, en particulier dans une même zone géographique, des situations caractérisées par des concentrations, non seulement dans le domaine de l’audiovisuel, mais également au regard de l’ensemble des moyens de communication dont l’audiovisuel est une des composantes essentielles ;
36. Considérant qu’en l’état, les dispositions des articles 39 et 41 de la loi ne satisfont pas, à elles seules, à l’exigence constitutionnelle de préservation du pluralisme, ni dans le secteur de la communication audiovisuelle, ni dans celui de la communication en général ; que par suite, les articles 39 et 41 de la loi doivent être déclarés non conformes à la Constitution ; que, par voie de conséquence, doit être supprimée dans le texte de l’article 77 la mention de l’article 39 ;
37. Considérant en outre, que du fait des insuffisances des dispositions de la loi relatives au contrôle des concentrations, la Commission nationale de la communication et des libertés ne serait pas à même, dans l’exercice des compétences qu’elle tient des articles 28 à 31 de la loi, de faire pleinement droit à l’exigence constitutionnelle de limitation des concentrations afin d’assurer le respect du pluralisme ; qu’il suit de là, que les articles 28 à 31 de la loi doivent être regardés comme inséparables des articles 39 et 41 qui ne sont pas conformes à la Constitution ; que sont également inséparables de ces articles, dans le texte de l’article 10, la mention de l’article 31, dans le texte des articles 70 et 71, la mention des articles 30 et 31, dans le texte de l’article 90-III et dans celui de l’article 94, la référence aux articles 29 et 30 ; qu’enfin, compte tenu de ce qui précède, le deuxième alinéa de l’article 105 de la loi, qui se réfère aux articles 29 et 30 pour fixer la durée de validité d’autorisations précédemment délivrées ne peut être maintenu ;
- SUR LE TRANSFERT AU SECTEUR PRIVE DE LA SOCIETE NATIONALE DE PROGRAMME « TELEVISION FRANCAISE 1 » :
38. Considérant que le titre IV de la loi, intitulé « De la cession de la société nationale de programme »Télévision française 1"", prévoit le transfert au secteur privé du capital de cette société ; que, selon les auteurs de la saisine, ce transfert est critiquable à un quadruple point de vue ; qu’en effet, la privatisation de la chaîne de télévision nationale par voie hertzienne T.F.1. ne peut se faire que dans le cadre du régime de la concession de service public ; que la cession de 50 pour cent du capital de la société d’État à un groupe unique d’acquéreurs est contraire aux exigences du pluralisme ; qu’elle contredit également les principes constitutionnels relatifs à la concurrence ; qu’enfin, les conditions de la vente sont contraires au principe d’égalité ;
. En ce qui concerne la non-application du régime de la concession de service public :
39. Considérant que, ainsi qu’il a été dit précédemment, il est loisible au législateur de soumettre le secteur privé de la communication audiovisuelle à un régime d’autorisation administrative ; que, de même, le législateur pouvait soumettre la société nationale de programme « Télévision française 1 », une fois transférée du secteur public au secteur privé, à un régime d’autorisation administrative, sans être tenu d’avoir recours à un régime de concession de service public ;
. En ce qui concerne la situation, au regard du pluralisme, de la société T.F.1. :
40. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent qu’est contraire aux exigences du pluralisme l’acquisition de T.F.1., première chaîne française de télévision, par un unique groupe d’acquéreurs ; qu’en effet, avec la loi adoptée, ce serait 40 pour cent de l’audience actuelle de la télévision qui d’un seul coup se trouverait entre les mains d’un unique groupe de repreneurs ; que la seule solution constitutionnellement acceptable aurait consisté à prescrire une diffusion des actions de T.F.1. plus large que celle qui en remet 50 pour cent à un seul groupe ;
41. Considérant que, dans son article 58, la loi prévoit que le transfert au secteur privé du capital de la société nationale de programme « Télévision française 1 » s’effectuera d’abord par la cession de 50 pour cent du capital à un groupe d’acquéreurs désigné par la Commission nationale de la communication et des libertés dans les conditions fixées par les articles 62 à 64 ; qu’il est précisé, par l’article 58, qu’un groupe d’acquéreurs s’entend de deux ou plusieurs personnes physiques ou morales, agissant conjointement mais non pas indivisément et prenant des engagements solidaires ; que, s’il s’agit de personnes morales, aucune d’entre elles ne doit contrôler, directement ou indirectement, une autre personne morale agissant conjointement avec elle ; qu’ensuite, 10 pour cent du capital de la société T.F.1. sont proposés aux salariés de l’entreprise et 40 pour cent du capital font l’objet d’un appel public à l’épargne ;
42. Considérant qu’il résulte des dispositions combinées des articles 62 et 64 de la loi que la procédure de désignation du groupe d’acquéreurs revêt un caractère public ; que les groupes d’acquéreurs dont les candidatures ont été admises doivent présenter un projet d’exploitation du service qui comprend notamment les obligations inscrites à un cahier des charges établi par décret en conseil d’État ; que le cahier des charges doit, aux termes du deuxième alinéa de l’article 62 de la loi, contenir des obligations minimales touchant les « règles générales de programmation, notamment l’honnêteté et le pluralisme de l’information et des programmes » ; qu’il s’ensuit nécessairement que le respect du pluralisme revêt, pour le groupe d’acquéreurs, un caractère impératif ; qu’au surplus, la désignation par la Commission nationale de la communication et des libertés du groupe cessionnaire devra tenir compte, ainsi qu’il est dit au deuxième alinéa de l’article 64 de la loi, de la triple nécessité de diversifier les opérateurs, d’assurer le pluralisme des opinions et d’éviter les abus de position dominante ; que la commission devra, sans préjudice de toutes autres dispositions législatives ou réglementaires applicables, assurer la limitation de la concentration dans l’ensemble du secteur de la communication, lors du choix du groupe d’acquéreurs ;
43. Considérant qu’en raison des règles ainsi fixées, tant pour la désignation du groupe d’acquéreurs que pour la définition de ses obligations au regard du pluralisme, les dispositions de l’article 58 de la loi ne sont pas contraires à la Constitution ;
. En ce qui concerne le respect des règles de la concurrence :
44. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que la reprise de T.F.1. par un groupe unique d’acquéreurs porte atteinte au « principe de concurrence entre les activités privées » qui se déduit implicitement mais nécessairement du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, aux termes duquel : « Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité » ; qu’en effet, la société T.F.1., une fois privatisée, sera avantagée, tant vis-à-vis des services de télévision par voie hertzienne du secteur public qui doivent supporter des obligations de service public que vis-à-vis des services analogues du secteur privé qui ne disposeront pas d’une audience comparable à celle de la société T.F.1. ;
45. Considérant que, si le neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 fait obstacle à ce qu’une loi confère un monopole à l’échelon national à une entreprise privée, tel n’est pas l’objet des dispositions de la loi déférée, qui ne transfèrent au secteur privé qu’une seule société nationale de programme en matière de télévision hertzienne parmi celles composant le secteur public et qui, combinées en tant que de raison avec les dispositions de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 qui demeureront en vigueur, laissent ouverte la possibilité de création d’autres services de télévision par voie hertzienne terrestre ; qu’ainsi le moyen doit être écarté ;
. En ce qui concerne la fixation de la valeur de la société nationale de programme « Télévision française 1 » :
46. Considérant que les auteurs de la saisine font grief aux règles retenues par l’article 59 de la loi pour la détermination de la valeur de la société T.F.1. d’être contraires au principe d’égalité devant les charges publiques ; qu’en effet, le groupe de repreneurs bénéficiera d’un privilège exorbitant puisque, en ne versant que 50 pour cent du prix du capital de la société, il sera assuré de bénéficier de 100 pour cent du pouvoir au sein de celle-ci ; qu’au surplus, si la mise sur le marché de 40 pour cent des actions ne remportait pas le succès escompté, l’État serait contraint de conserver les actions invendues tout en ayant perdu tout pouvoir dans la société une fois celle-ci privatisée ;
47. Considérant que la Constitution s’oppose à ce que des biens ou des entreprises faisant partie de patrimoines publics soient cédés à des personnes poursuivant des fins d’intérêt privé pour des prix inférieurs à leur valeur ; que cette règle découle du principe d’égalité ; qu’elle ne trouve pas moins un fondement dans les dispositions de la Déclaration des Droits de l’Homme de 1789 relatives au droit de propriété et à la protection qui lui est due ; que cette protection ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi, à un titre égal, la propriété de l’État et des autres personnes publiques ;
48. Considérant, d’une part, que, dans son premier alinéa, l’article 59 de la loi énonce que « La société nationale de programme »Télévision française 1« ne peut être cédée qu’à un prix au moins égal à la valeur de ladite société » ; que la détermination de la valeur est, en vertu de l’alinéa 2 du même article, réalisée par la commission de la privatisation créée par la loi n° 86-912 du 6 août 1986, c’est-à-dire par un collège d’experts indépendants ; que cette évaluation doit, conformément au quatrième alinéa de l’article 59, être conduite selon les méthodes objectives couramment pratiquées en matière de cession totale ou partielle d’actifs de sociétés en tenant compte du cahier des charges servant de base à la cession, de l’actif net et des élément incorporels, des perspectives de bénéfices de la société, de la valeur de ses filiales ainsi que de tous éléments de nature à contribuer à sa valorisation boursière ; que l’énoncé même de ces règles implique que le prix d’acquisition d’un ensemble d’actions donnant à un groupe d’acquéreurs le contrôle de la société soit fixé en tenant compte de cet avantage spécifique ;
49. Considérant, d’autre part, que dans l’éventualité où l’État resterait propriétaire d’une fraction minoritaire du capital de la société T.F.1. à la suite d’un appel public à l’épargne qui s’avérerait en tout ou partie infructueux, il n’en résulterait pas nécessairement une atteinte à ses intérêts patrimoniaux dans la mesure où la valeur des actions majoritaires cédées à un groupe d’acquéreurs aurait été fixée conformément aux conditions énoncées ci-dessus ; qu’à cet égard, il était loisible au législateur, comme le fait l’article 66 de la loi présentement examinée, d’écarter l’application, une fois opérée la cession de la moitié du capital à un groupe d’acquéreurs, des dispositions de l’article 12 de la loi n° 49-985 du 25 juillet 1949 qui garantissent à l’État, au sein des conseils d’administration des sociétés dans lesquelles il détient 10 pour cent du capital, un nombre de sièges proportionnel à sa participation ;
50. Considérant que, dans ces conditions, manque en fait le moyen tiré de ce que les règles de cession du capital de la société T.F.1. à un groupe d’acquéreurs seraient contraires au principe d’égalité ;
- SUR LES AUTRES MOYENS INVOQUES PAR LES AUTEURS DE LA SAISINE :
. En ce qui concerne l’article 5 :
51. Considérant qu’aux termes du premier alinéa de l’article 5 de la loi : « Les fonctions de membre de la Commission nationale de la communication et des libertés sont incompatibles avec tout mandat électif, tout emploi public et toute activité professionnelle. » ;
52. Considérant que, selon les auteurs de la saisine, ces dispositions, en tant qu’elles édictent une incompatibilité applicable aux parlementaires, sont contraires aux dispositions de l’article 25 de la Constitution qui réservent à la loi organique le soin de fixer le régime des incompatibilités applicables aux membres du Parlement ; qu’en outre, seule la Constitution pouvait prévoir une incompatibilité à l’égard des membres du Gouvernement ;
53. Considérant, d’une part, qu’aux termes du premier alinéa de l’article L.O. 142 du code électoral « l’exercice des fonctions publiques non électives est incompatible avec le mandat de député », sous les exceptions énumérées au deuxième alinéa du même article qui concernent respectivement les professeurs de l’enseignement supérieur et, dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, les ministres des cultes et les délégués du Gouvernement dans l’administration des cultes ; que les mêmes dispositions sont applicables au mandat de sénateur en vertu de l’article L.O. 297 du code électoral ; qu’il en résulte que les fonctions de membre de la Commission nationale de la communication et des libertés, qui constituent des fonctions publiques non électives, sont incompatibles avec tout mandat parlementaire ; que, dans ces conditions, le rappel par la loi ordinaire d’une règle antérieurement fixée par la loi organique ne constitue pas une violation de l’article 25 de la Constitution ;
54. Considérant, d’autre part, qu’en vertu de l’article 23 de la Constitution les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec « tout emploi public » ; que, dès lors, le fait que l’incompatibilité édictée par l’article 5 de la loi soit applicable aux membres du Gouvernement, loin de méconnaître l’article 23 de la Constitution, en constitue, au contraire, une exacte application ;
. En ce qui concerne l’attribution à la Commission nationale de la communication et des libertés d’un pouvoir réglementaire :
55. Considérant qu’en vertu du premier alinéa de l’article 6 de la loi, celles des décisions de la Commission nationale de la communication et des libertés, mentionnées aux articles 22, 27 et au deuxième alinéa de l’article 34 « qui présentent un caractère réglementaire », sont transmises au Premier ministre qui peut, dans les quinze jours, demander à la commission une nouvelle délibération ;
56. Considérant qu’il est soutenu par les auteurs de la saisine que la dévolution du pouvoir réglementaire à la commission méconnaît les dispositions de l’article 21 de la Constitution qui attribuent au Premier ministre le pouvoir réglementaire sous réserve des dispositions de l’article 13 concernant la compétence du Président de la République pour les décrets et ordonnances délibérés en Conseil des Ministres ;
57. Considérant que les deux premiers alinéas de l’article 21 de la Constitution sont ainsi conçus : « Le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement. Il est responsable de la Défense Nationale. Il assure l’exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l’article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires.- Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres. » ;
58. Considérant que ces dispositions confèrent au Premier ministre, sous réserve des pouvoirs reconnus au Président de la République, l’exercice du pouvoir réglementaire à l’échelon national ; qu’elles ne font cependant pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité de l’État autre que le Premier ministre, le soin de fixer, dans un domaine déterminé et dans le cadre défini par les lois et règlements, des normes permettant de mettre en oeuvre une loi ;
59. Considérant que l’article 62 de la loi renvoie, dans la première phrase de son deuxième alinéa, à un décret en Conseil d’État le soin de fixer le cahier des charges servant de base à la cession de la société nationale de programme T.F.1. ; que l’article 62 précise que : « Ce cahier des charges, qui reprend les règles générales fixées selon les modalités prévues à l’article 27 pour les services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre, contient des obligations minimales » portant sur divers points ; que l’article 27-II de la loi, auquel il est ainsi fait référence, dispose que la Commission nationale de la communication et des libertés fixe, pour l’exploitation de chaque catégorie de services de communication audiovisuelle diffusés par voie hertzienne terrestre ou par satellite autres que ceux assurés par les sociétés nationales de programme, les règles générales de programmation et les conditions générales de production des oeuvres diffusées ;
60. Considérant qu’en prévoyant que les normes édictées par le Gouvernement, agissant par décret en Conseil d’État, pour assurer l’exécution de l’article 62 de la loi, seront subordonnées aux règles générales fixées par la Commission nationale de la communication et des libertés en application de l’article 27-II, le législateur a méconnu les dispositions de l’article 21 de la Constitution ; que, par suite, sans que soit mise en cause l’étendue des obligations devant figurer au cahier des charges conformément aux articles 27 et 62, sont contraires à la Constitution, dans le texte du deuxième alinéa de l’article 62 de la loi, les mots « qui reprend les règles générales fixées selon les modalités prévues à l’article 27 pour les services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre » ;
61. Considérant, en revanche, que les autres attributions conférées par les articles 22, 27 et 34 de la loi à la Commission nationale de la communication et des libertés ne méconnaissent pas les dispositions de l’article 21 de la Constitution ;
. En ce qui concerne l’article 13 :
62. Considérant que les auteurs de la saisine estiment que la compétence conférée par l’article 13 de la loi à la Commission nationale de la communication et des libertés pour veiller, par ses recommandations, au respect du pluralisme dans le secteur public, doit être étendue au secteur privé ; que la critique ainsi faite à la loi ne vise pas l’article 13 en lui-même, mais est, en réalité, dirigée contre les articles 28, 29, 30 et 31 de la loi, dont la constitutionnalité a été examinée plus haut ;
. En ce qui concerne l’article 14 :
63. Considérant que l’article 14 de la loi est ainsi rédigé : « La Commission nationale de la communication et des libertés exerce un contrôle, par tous moyens appropriés, sur l’objet, le contenu et les modalités de programmation des émissions publicitaires diffusées par les sociétés nationales de programme et par les titulaires des autorisations délivrées pour des services de communication audiovisuelle en vertu de la présente loi.- Les émissions publicitaires à caractère politique ne peuvent être diffusées qu’en dehors des campagnes électorales.- Toute infraction aux dispositions de l’alinéa ci-dessus est passible des peines prévues à l’article L. 90-1 du code électoral » ;
64. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent qu’en ouvrant aux partis politiques la possibilité de diffuser des messages publicitaires à caractère politique sur les ondes, ces dispositions créeront entre les partis une inégalité tenant à la disparité de leurs ressources financières qui sera par là-même contraire tant au principe d’égalité affirmé par l’article 2 de la Constitution qu’aux dispositions de son article 4 selon lesquelles « les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage » et « se forment et exercent leur activité librement » ;
65. Considérant que l’article 14 de la loi n’entrave pas le libre exercice par les partis et groupements politiques de leur activité ; qu’il n’est, par suite, pas contraire à l’article 4 de la Constitution ;
66. Considérant que la loi a, en sus des règles posées en son article 14, confié, par son article 27-I, à un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de la communication et des libertés, le soin de fixer les règles applicables à la publicité et au parrainage, en ce qui concerne les catégories de services de communication audiovisuelle diffusés par voie hertzienne terrestre ou par satellite autres que ceux assurés par les sociétés nationales de programme ;
67. Considérant qu’il ressort des dispositions combinées des articles 14 et 27-I qu’en donnant à la Commission nationale de la communication et des libertés la mission d’exercer un contrôle « par tous moyens appropriés, sur l’objet, le contenu et les modalités de programmation des émissions publicitaires » diffusées par les sociétés nationales de programme et par les titulaires d’autorisations délivrées pour des services de communication audiovisuelle, le législateur a nécessairement invité cette commission à fixer, dans le respect des dispositions du décret en Conseil d’État prévu à l’article 27-I, des règles garantissant l’expression démocratique des divers courants d’idées et d’opinions ; que, conformément aux principes posés par les articles 1^er et 3 de la loi, le respect de cet impératif fait obstacle à ce que les émissions publicitaires à caractère politique puissent privilégier quiconque en raison, notamment, des moyens financiers dont il dispose ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de la violation du principe d’égalité ne peut être retenu ;
. En ce qui concerne l’article 26
68. Considérant que, dans son troisième alinéa, l’article 26 de la loi prévoit que la Commission nationale de la communication et des libertés peut retirer aux sociétés nationales de programme « celles des fréquences qui ne sont plus nécessaires à l’accomplissement des missions définies par leurs cahiers des charges » ;
69. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que ces dispositions confèrent à la commission le pouvoir de supprimer un service public, au mépris des compétences du législateur en la matière ;
70. Considérant que l’article 26 de la loi n’a pas la portée que lui donnent les auteurs de la saisine ; qu’il se borne à charger la Commission nationale de la communication et des libertés de vérifier d’un point de vue technique l’adéquation entre les fréquences assignées aux sociétés nationales de programme et les nécessités du service public résultant des cahiers des charges établis par le Gouvernement sur le fondement de l’article 13, alinéa 2, de la loi, pour chacune des sociétés nationales de programme instituées par l’article 44 de la loi ; qu’il ne saurait en résulter une quelconque atteinte aux compétences du Parlement ou à celles du Gouvernement ; qu’ainsi le moyen invoqué ne peut qu’être écarté ;
. En ce qui concerne l’article 28 :
71. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent qu’en laissant à la Commission nationale de la communication et des libertés la faculté de n’imposer qu’une partie seulement des obligations mentionnées aux 1° à 7° de l’article 28, la loi déférée méconnaît les dispositions de l’article 34 de la Constitution qui confient au législateur le soin de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ;
72. Considérant qu’ainsi qu’il a été dit plus haut, lors de l’examen des dispositions régissant le pluralisme dans les services de communication diffusés par voie hertzienne terrestre ou par satellite, l’article 28, qui doit être interprété à la lumière des principes posés par la loi dans ses articles 1^er et 3, n’est pas, en lui-même, contraire à la Constitution ;
. En ce qui concerne les dispositions réservant l’octroi d’autorisations aux sociétés :
73. Considérant que les articles 31 et 34 de la loi prévoient que les autorisations en matière de radiodiffusion sonore et de télévision par satellite, ainsi que de réseaux câblés, ne peuvent être accordées qu’à des sociétés, à l’instar d’ailleurs de ce qui est prévu par l’article 30 pour les autorisations en matière de télévision par voie hertzienne terrestre ;
74. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir qu’en tant qu’ils réservent à des sociétés la possibilité de bénéficier des autorisations, les articles 31 et 34 de la loi sont contraires au principe d’égalité ;
75. Considérant que le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce qu’à des situations différentes puissent être appliquées des règles différentes ; que le législateur, en ouvrant aux seules sociétés la possibilité d’obtenir des autorisations en matière de radiodiffusion sonore et de télévision par satellite, de télévision par voie hertzienne terrestre et de réseaux câblés, n’a fait qu’imposer aux personnes désireuses d’émettre par ces procédés l’obligation de se regrouper dans un cadre juridique qui offre des garanties sur le plan de la transparence financière ; que la condition d’ordre juridique ainsi exigée, qui peut être aisément remplie par tous les intéressés, n’est pas contraire au principe d’égalité ;
. En ce qui concerne l’article 57 :
76. Considérant que le paragraphe II de l’article 57 de la loi est ainsi rédigé : "En cas de cessation concertée du travail dans les sociétés nationales de programme ou à la société prévue à l’article 51, la continuité du service est assurée dans les conditions suivantes : – le préavis de grève doit parvenir au président des organismes visés à l’alinéa précédent dans un délai de cinq jours francs avant le déclenchement de la grève. Il doit fixer le lieu, la date et l’heure du début ainsi que la durée, limitée ou non, de la grève envisagée ; – un nouveau préavis ne peut être déposé par la même organisation syndicale qu’à l’issue du délai de préavis initial et, éventuellement, de la grève qui a suivi ce dernier ; – la création, la transmission et l’émission des signaux de radio et de télévision doivent être assurées par les services ou les personnels des sociétés de programme et de la société prévue à l’article 51 qui en sont chargés ; – un décret en Conseil d’État détermine les modalités d’application de l’alinéa ci-dessus. Il définit notamment les services et les catégories de personnels strictement indispensables à l’exécution de cette mission, et que les présidents de sociétés concernées peuvent requérir." ; que le paragraphe III du même article dispose : « Nonobstant les dispositions du paragraphe II ci-dessus, le président de chaque société est tenu de prendre les mesures nécessaires à l’exécution du service que le nombre et les catégories de personnels présents permettent d’assurer. » ;
77. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que, du fait de l’absence dans le texte de cet article de toute référence à la notion de « service minimum », le service exigé des personnels en cas de grève pourrait être un service normal, ce qui constituerait alors une atteinte au droit de grève, qui est un droit constitutionnellement garanti ;
78. Considérant qu’aux termes du septième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958, « Le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent » ; qu’en édictant cette disposition les constituants ont entendu marquer que le droit de grève est un principe de valeur constitutionnelle, mais qu’il a des limites et ont habilité le législateur à tracer celles-ci en opérant la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l’intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte ; que, notamment, en ce qui concerne les services publics, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d’apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d’assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle ; que ces limitations peuvent aller jusqu’à l’interdiction du droit de grève aux agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l’interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays ;
79. Considérant que les dispositions contenues au paragraphe II de l’article 57, qui réglementent les modalités de dépôt du préavis de grève, qui indiquent les conditions dans lesquelles doivent être assurées la création, la transmission et l’émission des signaux de radio et de télévision par des sociétés chargées de l’exécution d’une mission de service public, et qui prévoient qu’un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application de ces conditions, n’autorisent nullement à ce que, par l’institution d’un service normal et non d’un service minimum, il puisse être fait obstacle à l’exercice du droit de grève dans des cas où sa limitation ou son interdiction n’apparaissent pas justifiées au regard des principes de valeur constitutionnelle ci-dessus rappelés ; qu’il en va de même du paragraphe III qui n’a pas d’autre objet que de préciser les responsabilités propres des présidents de chaque société ; qu’ainsi le moyen invoqué, qui tend à conférer aux dispositions critiquées une portée qu’elles n’ont pas, doit être écarté ;
. En ce qui concerne l’article 102 :
80. Considérant que le premier alinéa de l’article 102 de la loi dispose : « Les conseils d’administration des sociétés nationales de programme et de l’Institut national de la communication audiovisuelle créés en vertu de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 précitée, auxquels succèdent les organismes mentionnés aux articles 44 et 49, demeurent en fonctions jusqu’à la date de nomination des administrateurs désignés en application du titre III. Cette désignation interviendra au plus tard six mois après la date de publication de la présente loi. » ;
81. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que ces dispositions, qui ont pour objet de mettre fin prématurément au mandat des actuels administrateurs des sociétés nationales de programme, sont contraires aux exigences constitutionnelles concernant l’exercice des libertés publiques ;
82. Considérant qu’ainsi qu’il a été dit ci-dessus, il est loisible au législateur de modifier des textes législatifs antérieurs ou d’abroger ceux-ci dès lors que, dans l’exercice de ce pouvoir, il ne prive pas de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ;
83. Considérant que la modification des règles juridiques concernant la composition des conseils d’administration des sociétés nationales de programme et de l’Institut national de l’audiovisuel, qui résulte des articles 47 et 50 de la loi, n’a pas pour effet de priver de garanties légales des exigences de valeur constitutionnelle ; que, dès lors, le législateur pouvait, sans méconnaître aucune règle non plus qu’aucun principe de valeur constitutionnelle, décider de mettre fin, comme le fait l’article 102 de la loi, au mandat des administrateurs des sociétés nationales de programme et de l’Institut national de la communication audiovisuelle qui avaient été précédemment désignés sous l’empire de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 ;
. En ce qui concerne l’article 103 :
84. Considérant qu’aux termes du premier alinéa de l’article 103 de la loi : « Le président, le directeur général et les membres du conseil d’administration de l’établissement public de diffusion prévu à l’article 34 de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 précitée demeurent en fonctions jusqu’à la constitution de la société prévue à l’article 51 de la présente loi » ; que le deuxième alinéa de l’article 103 précise que : « Jusqu’à la date à laquelle l’État aura cédé 10 pour cent au moins du capital de la société visée au premier alinéa du présent article, la composition du conseil d’administration de la société sera régie par les mêmes règles que celles qui s’appliquent à l’Institut national de l’audiovisuel en vertu de l’article 50 de la présente loi. Le président sera nommé par décret en Conseil des ministres. » ; que selon le cinquième alinéa de l’article 103 les biens incorporés au domaine public de l’établissement public de diffusion « seront déclassés et transférés au patrimoine de la société » ;
85. Considérant que les auteurs de la saisine font grief, d’une part, aux dispositions du deuxième alinéa de l’article 103 d’empiéter sur le domaine de la compétence de la loi organique en prévoyant l’intervention d’un décret « en Conseil des ministres » pour la nomination à un emploi public et, d’autre part, à celles du cinquième alinéa, de méconnaître tant le principe d’inaliénabilité du domaine public que le principe d’égalité ;
- Quant à la compétence de la loi organique :
86. Considérant qu’en vertu du deuxième alinéa de l’article 13 de la Constitution, le Président de la République nomme aux emplois civils et militaires de l’État ; que le quatrième alinéa du même article réserve à une loi organique le soin de déterminer les conditions dans lesquelles le Président de la République peut déléguer son pouvoir de nomination ainsi que ceux des emplois civils et militaires de l’État, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa de l’article 13, auxquels il est pourvu en Conseil des ministres ; que l’ordonnance n° 58-1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de l’État prévoit, dans son article 1^er, qu’outre les emplois visés à l’article 13, alinéa 3, de la Constitution, il est pourvu en Conseil des ministres : « … aux emplois de direction dans les établissements publics, les entreprises publiques et les sociétés nationales quand leur importance justifie inscription sur une liste dressée par décret en Conseil des ministres » ainsi qu'« aux emplois pour lesquels cette procédure est actuellement prévue par une disposition législative ou réglementaire particulière » ;
87. Considérant que, si le décret n° 85-834 du 6 août 1985, pris en Conseil des ministres, sur le fondement de l’article 1^er de l’ordonnance organique n° 58-1136 du 28 novembre 1958, a fait figurer l’emploi de président-directeur général de Télédiffusion de France sur la liste des emplois auxquels il est pourvu en Conseil des ministres, cette inscription concerne l’établissement public de diffusion créé par les articles 34 à 36 de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 et ne saurait viser la société créée par l’article 51 de la loi présentement examinée ; que, dans ces conditions, en prévoyant que le président de cette nouvelle société serait nommé « en Conseil des ministres », la deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article 103 de la loi a empiété sur le domaine réservé à la loi organique par l’article 13, alinéa 4, de la Constitution et est, dans cette mesure, contraire à la Constitution ;
- Quant à la méconnaissance du principe d’inaliénabilité du domaine public :
88. Considérant que, sans qu’il soit besoin de rechercher si le principe d’inaliénabilité du domaine public a valeur constitutionnelle, il suffit d’observer qu’il s’oppose seulement à ce que des biens qui constituent ce domaine soient aliénés sans qu’ils aient été au préalable déclassés et, qu’en l’espèce, le cinquième alinéa de l’article 103 de la loi ne prévoit de transfert à la nouvelle société des biens incorporés au domaine public de « Télédiffusion de France », qu’après leur déclassement ;
- Quant à la violation du principe d’égalité :
89. Considérant que, selon les auteurs de la saisine, en ne fixant pas de délai à la réalisation du transfert des biens de « Télédiffusion de France » à la nouvelle société, le cinquième alinéa de l’article 103 permet que le transfert intervienne une fois qu’une partie du capital de cet établissement public aura elle-même été cédée au secteur privé ; que, de ce fait, ceux qui auront acquis des actions dont le prix aura été calculé sans que les biens affectés au domaine public de l’établissement soient pris en compte bénéficieront d’un enrichissement sans cause, rompant l’égalité entre les citoyens, au moment où les biens en question seront incorporés au patrimoine de la société, renchérissant ainsi la valeur des actions qu’ils détiennent ;
90. Considérant qu’aucune disposition de l’article 103 de la loi n’autorise, ni n’implique que la fixation de la valeur des actions représentatives du capital de « Télédiffusion de France » ne prenne pas en compte les biens affectés à cet établissement ; qu’ainsi le moyen tiré de la violation du principe d’égalité ne peut qu’être écarté ;
. En ce qui concerne le moyen tiré de la violation de l’article 74 de la Constitution :
91. Considérant que les auteurs de la saisine invitent le Conseil constitutionnel à vérifier si la loi déférée qui, en vertu de son article 108 est applicable aux territoires d’outre-mer, sous les exceptions énumérées par ledit article, a été adoptée dans le respect de l’article 74 de la Constitution ;
92. Considérant qu’aux termes de l’article 74 de la Constitution l’organisation des territoires d’outre-mer « est définie et modifiée par la loi après consultation de l’assemblée territoriale intéressée » ; qu’il résulte de cette disposition que l’avis émis en temps utile par l’assemblée territoriale, consultée avec un préavis suffisant, doit être porté à la connaissance des parlementaires, pour lesquels il constitue un élément d’appréciation nécessaire, avant l’adoption en première lecture du projet de loi par l’assemblée dont ils font partie, mais qu’aucune disposition de valeur constitutionnelle n’exige que cet avis soit demandé avant le dépôt du projet de loi devant le Parlement ;
93. Considérant que le projet de loi a été déposé sur le bureau du Sénat le 11 juin 1986 et que les assemblées territoriales de Nouvelle-Calédonie et dépendances et de Polynésie française, qui en ont été saisies, pour la première, le 2 juin 1986 et, pour la seconde, le 10 juin 1986, ont émis leur avis sur ce projet respectivement les 14 juin et 26 juin 1986 ; que ces avis ont été portés à la connaissance de l’Assemblée nationale et du Sénat le 4 juillet 1986, c’est-à-dire avant le 24 juillet 1986, date de l’adoption du projet de loi en première lecture par le Sénat ; qu’il s’ensuit que l’article 74 de la Constitution n’a pas été méconnu ;
- SUR L’ARTICLE 4 :
94. Considérant que le premier alinéa de l’article 4 de la loi est ainsi rédigé : "La Commission nationale de la communication et des libertés est une autorité administrative indépendante qui comprend treize membres nommés par décret en Conseil des ministres : 1° Deux membres désignés par le Président de la République, deux membres désignés par le Président de l’Assemblée nationale, deux membres désignés par le Président du Sénat ; 2° Un membre ou un membre honoraire du Conseil d’État élu par les membres du Conseil d’État ayant au moins atteint 1^e grade de conseiller d’État ; 3° Un magistrat ou un magistrat honoraire du siège ou du ministère public de la Cour de cassation élu par les membres de la Cour de cassation ayant au moins atteint le grade de conseiller ou d’avocat général ; 4° Un magistrat ou un magistrat honoraire de la Cour des comptes élu par les membres de la Cour des comptes ayant au moins atteint le grade de conseiller maître ; 5° Un membre de l’Académie française élu par celle-ci ; 6° Une personnalité qualifiée dans le secteur de la création audiovisuelle, une personnalité qualifiée dans le secteur des télécommunications et une personnalité qualifiée dans le secteur de la presse écrite, cooptées par les dix membres prévus ci-dessus" ;
95. Considérant, d’une part, que pour les motifs énoncés ci-dessus à propos de l’article 103, alinéa 2, de la loi, les mots « en Conseil des ministres », dans le texte de l’article 4 de la loi, sont contraires à l’article 13, alinéa 4, de la Constitution ;
96. Considérant, d’autre part, que la Commission nationale de la communication et des libertés est une « autorité administrative indépendante » ; que l’indépendance ainsi conférée à cet organisme, qui est, dans son principe, conforme à la conciliation à opérer entre la libre communication des pensées et des opinions et les objectifs de valeur constitutionnelle touchant notamment à la sauvegarde du pluralisme des courants d’expression socioculturels implique, dans l’intention même du législateur, que ceux des membres de la commission désignés par le Conseil d’État, la Cour de cassation et la Cour des comptes, soient élus uniquement par ceux des membres de ces institutions qui sont, à la date de l’élection, en service dans leur corps ;
- SUR L’ABROGATION DE CERTAINES DISPOSITIONS DE LA LOI N° 82-652 DU 29 JUILLET 1982 :
97. Considérant que l’article 110 de la loi dispose notamment que « Sont abrogés : … 2° la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 précitée, à l’exception des articles 6, 13, 14, 18, 19, 20, 22, 26, 73, 89, 90, 92, 93, 93-2, 93-3, 94, 95 et 96 » ; que, de son côté, l’article 111 de la loi présentement examinée dispose que « Sont abrogés, à compter de la date d’installation de la Commission nationale de la communication et des libertés, les articles 13, 14, 18, 19, 20, 22 et 26 de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 précitée » ;
98. Considérant qu’il n’appartient pas au Conseil constitutionnel de déterminer dans quelle mesure le législateur aurait entendu prononcer de telles abrogations au vu de la déclaration de non-conformité à la Constitution des articles 39 et 41 de la loi présentement examinée ; qu’ainsi, les dispositions du 2° de l’article 110 et celles de l’article 111 doivent être regardées comme inséparables des dispositions déclarées contraires à la Constitution ;
- SUR LES AUTRES DISPOSITIONS DE LA LOI :
99. Considérant qu’en l’espèce il n’y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d’office aucune autre question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les dispositions de la loi soumise à son examen ;

Décide :
Article premier :
Ne sont pas conformes à la Constitution les dispositions suivantes de la loi relative à la liberté de communication :
- dans le texte du premier alinéa de l’article 4, les mots « en Conseil des ministres » ;
- les article 39 et 41 ;
- dans le texte de l’article 62 de la loi, le membre de phrase ainsi conçu : « qui reprend les règles générales fixées selon les modalités prévues à l’article 27 pour les services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre » ;
- dans le texte du deuxième alinéa, in fine de l’article 103, les mots « en Conseil des ministres » ;
Article 2 :
Sont inséparables des articles 39 et 41 les dispositions suivantes de la loi :
- les articles 28 à 31 ;
- dans le texte de l’article 10, la mention de l’article 31 ;
- dans le texte des articles 70 et 71, la mention des articles 30 et 31 de la loi ;
- dans le texte de l’article 77, la mention de l’article 39 ;
- dans le texte de l’article 90-III et dans celui de l’article 94, la référence aux articles 29 et 30 ;
- le deuxième alinéa de l’article 105 ;
- le 2° de l’article 110 et l’article 111.
Article 3 :
Les autres dispositions de la loi ne sont pas contraires à la Constitution.
Article 4. – La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans ses séances des 17 et 18 septembre 1986.