Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 18 mai 2022 et 22 mars 2023,

M. D B et M^me A B, représentés par M^e Coussy, demandent au tribunal :

1°) de condamner la commune de Sassenay à leur verser la somme globale de 70 000 euros en réparation des préjudices qu’ils estiment subir du fait de l’illégalité de l’arrêté du 13 décembre 2019 par lequel le maire de Sassenay ne s’est pas opposé à la déclaration préalable de travaux en vue de l’implantation d’un relais de radiotéléphonie à proximité de leur habitation, cette somme devant être majorée des intérêts de retard à compter de leur demande préalable indemnitaire ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Sassenay le versement de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

En ce qui concerne la responsabilité pour faute :

— l’autorisation d’urbanisme délivrée le 13 décembre 2019 par le maire de Sassenay méconnaît les dispositions des articles L. 421-1 et R. 421-1 du code de l’urbanisme, dès lors que le projet d’implantation du relais de radiotéléphonie, dont l’emprise au sol est supérieure à 20 mètres carrés, aurait dû faire l’objet d’un permis de construire ;

— cette autorisation méconnaît les dispositions relatives aux zones agricoles et naturelles du règlement du plan local d’urbanisme, dès lors que le projet est situé dans une zone de patrimoine naturel et paysager à protéger et que la hauteur maximale des constructions en zone N est « en principe » de 12 mètres ;

— la construction en litige ne s’insère pas dans son environnement, en méconnaissance de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ;

— l’autorisation délivrée méconnaît le principe de précaution et l’article 5 de la charte de l’environnement ;

— cette autorisation a été prise en violation des obligations d’information en matière d’exposition du public aux champs électromagnétiques ;

— l’affichage de cette autorisation d’urbanisme a été effectué « de manière dissimulée » ;

En ce qui concerne les préjudices subis :

— la construction litigieuse leur cause un préjudice économique à hauteur de 50 000 euros correspondant à la moins-value de la valeur de leur bien immobilier ;

— elle leur cause un préjudice visuel à hauteur de 12 000 euros ;

— elle leur cause un préjudice moral à hauteur de 8 000 euros.

Par des mémoires en défense enregistrés les 6 octobre 2022 et 15 mai 2023, la commune de Sassenay, représentée par M^e Buisson, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

—  à titre principal, les conclusions à fin d’indemnisation des préjudices nés de l’implantation du relais de radiotéléphonie sont portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître ;

— à titre subsidiaire, la responsabilité pour faute de la commune n’est pas établie ;

— à titre infiniment subsidiaire, les sommes demandées seront ramenées à de plus justes proportions.

Par une ordonnance du 17 janvier 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au

5 février 2024.

En application de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, des pièces ont été produites le 19 février 2025 par la commune de Sassenay à la demande du tribunal et communiquées à M. et M^me B.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Charte de l’environnement ;

— le code de l’environnement ;

— le code des postes et des communications électroniques ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me C,

— et les conclusions de M^me Ach, rapporteure publique,

— les observations de M^e Gire, substituant M^e Coussy, représentant les requérants et de M^e Buisson, représentant la commune de Sassenay.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 13 décembre 2019, le maire de Sassenay ne s’est pas opposé à la déclaration préalable de travaux de la société Orange en vue de l’implantation d’un relais de radiotéléphonie sur un terrain situé au lieu-dit En Lys, parcelle cadastrée section ZH n°82. Par un courrier du 8 février 2022, notifié le 14 février 2022, M. et M^me B, propriétaires d’une maison d’habitation située à proximité de ce relais de radiotéléphonie, ont formé une réclamation indemnitaire préalable aux fins d’obtenir réparation des préjudices que leur aurait causés le maire de Sassenay en autorisant, selon eux illégalement, cette installation. Le silence de la commune de Sassenay a fait naître une décision implicite de rejet le 14 avril 2022. Par la présente requête, M. et M^me B demandent au tribunal de condamner la commune de Sassenay à leur verser la somme de 70 000 euros en réparation des préjudices subis.

Sur l’exception d’incompétence de la juridiction administrative :

2. La personne publique qui commet une illégalité fautive dans le cadre de l’instruction et la délivrance d’une autorisation d’urbanisme est susceptible de voir engager sa responsabilité devant la juridiction administrative. Il s’ensuit que la requête de

M. et M^me B tendant à la condamnation de la commune de Sassenay à réparer les préjudices économique, visuel et moral qu’ils estiment subir du fait de l’illégalité de l’arrêté du 13 décembre 2019 par lequel le maire de Sassenay ne s’est pas opposé à la déclaration préalable de travaux en vue de l’implantation d’un relais de radiotéléphonie à proximité de leur habitation, relève de la compétence du tribunal administratif de Dijon. Par suite, l’exception d’incompétence opposée par la commune de Sassenay doit être écartée.

Sur les conclusions indemnitaires :

3. Les requérants sollicitent l’indemnisation des préjudices que leur aurait causé l’illégalité fautive de l’arrêté du 13 décembre 2019 par lequel le maire de Sassenay ne s’est pas opposé à la déclaration préalable de travaux de la société Orange en vue de l’implantation d’un relais de radiotéléphonie.

4. Toute illégalité commise par l’administration constitue une faute de nature à engager sa responsabilité, pour autant qu’il en soit résulté un préjudice direct et certain.

5. En premier lieu, aux termes de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme : « Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire ». Aux termes de l’article R. 421-1 de ce code : « Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire, à l’exception : / () b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l’objet d’une déclaration préalable ». Selon l’article R. 421-9 de ce code : « En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d’une déclaration préalable () / j) Les antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d’accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m2 et inférieures ou égales à 20 m² ». En outre, aux termes de l’article R. 111-22 de ce code : " La surface de plancher de la construction est égale à la somme des surfaces de plancher de chaque niveau clos et couvert, calculée à partir du nu intérieur des façades après déduction : / 1° Des surfaces correspondant à l’épaisseur des murs entourant les embrasures des portes et fenêtres donnant sur l’extérieur ; / 2° Des vides et des trémies afférentes aux escaliers et ascenseurs ; / 3° Des surfaces de plancher d’une hauteur sous plafond inférieure ou égale à 1,80 mètre ; / 4° Des surfaces de plancher aménagées en vue du stationnement des véhicules motorisés ou non, y compris les rampes d’accès et les aires de manœuvres ; / 5° Des surfaces de plancher des combles non aménageables pour l’habitation ou pour des activités à caractère professionnel, artisanal, industriel ou commercial ; / 6° Des surfaces de plancher des locaux techniques nécessaires au fonctionnement d’un groupe de bâtiments ou d’un immeuble autre qu’une maison individuelle au sens de l’article L. 231-1 du code de la construction et de l’habitation, y compris les locaux de stockage des déchets ; / 7° Des surfaces de plancher des caves ou des celliers, annexes à des logements, dès lors que ces locaux sont desservis uniquement par une partie commune ; / 8° D’une surface égale à 10 % des surfaces de plancher affectées à l’habitation telles qu’elles résultent le cas échéant de l’application des alinéas précédents, dès lors que les logements sont desservis par des parties communes intérieures « . Enfin, l’article R. 420-1 de ce code définit l’emprise au sol, au sens du livre IV, comme » la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus ".

6. Les requérants soutiennent qu’en raison de son emprise au sol, la construction en litige relève du régime du permis de construire et non de celui de la déclaration préalable de travaux.

7. Il résulte de l’instruction que la construction contestée ne se situe pas dans le périmètre d’un secteur protégé. Au sens du j) de l’article R. 421-9 du code de l’urbanisme, seules la surface de plancher et l’emprise au sol des locaux et installations techniques doivent être prises en compte, et non l’emprise au sol des pylônes. Il ressort des plans joints au dossier de déclaration préalable que, d’une part, la surface de plancher de la construction est nulle, et, d’autre part, que l’emprise au sol des installations techniques est négligeable, de sorte que la construction en cause ne dépasse pas les limites d’emprise au sol imposées par les dispositions du code de l’urbanisme citées au point 7. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 421-1 et R. 421-1 du code de l’urbanisme doit être écarté.

8. En deuxième lieu, si les requérants soutiennent que la construction litigieuse méconnaît les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal relatives à la zone agricole, il résulte de l’instruction que cette construction se situe en zone naturelle du plan local d’urbanisme intercommunal. Par suite, le moyen ne peut qu’être écarté comme inopérant.

9. En troisième lieu, aux termes de l’article N8 du règlement du plan local d’urbanisme applicable à la zone naturelle : « La hauteur maximale des constructions est limitée à () / 12 mètres à l’égout du toit ou à l’acrotère pour les autres constructions, comptés à partir du terrain naturel ». Aux termes de l’article N15 de ce règlement, intitulé « Obligations imposées aux constructions, travaux, installations et aménagements, en matière d’infrastructures et réseaux de communication électroniques » : « Non réglementées par le présent règlement ».

10. En l’espèce, la construction en litige, qui concerne un relais de radiotéléphonie mobile implanté en zone naturelle, n’est pas règlementée par les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que la construction litigieuse méconnaît les règles de hauteur applicables à la zone N du plan local d’urbanisme ne peut qu’être écarté.

11. En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ».

12. Il résulte des dispositions de l’article R. 111-27 que, pour rechercher l’existence d’une atteinte à un paysage naturel ou urbain de nature à fonder le refus de permis de construire ou l’opposition à déclaration préalable ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de cette autorisation, il appartient à l’autorité compétente d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel ou urbain sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

13. Il résulte de l’instruction que, d’une part, le relais de radiotéléphonie litigieux s’implante dans une zone en retrait du bourg et s’intègre dans un compartiment à vocation naturelle et agricole, ne présentant pas d’intérêt esthétique, naturel, agricole ou forestier significatif et ne faisant l’objet d’aucune protection particulière. D’autre part, la structure du pylône en treillis métallique, de teinte gris clair, qui laisse passer la lumière et apercevoir la végétation boisée, permet, en dépit d’une hauteur de vingt-quatre mètres, d’en limiter l’impact visuel. Par suite, le moyen tiré de ce que le maire de Sassenay aurait méconnu l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme doit être écarté.

14. En cinquième lieu, l’article 5 de la Charte de l’environnement, dont les dispositions s’imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs, dispose que : « lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ». Aux termes de l’article L. 110-1 du code de l’environnement : " I. – Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sons et odeurs qui les caractérisent, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l’air, la qualité de l’eau, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. Ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d’usage. () II. – Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu’ils fournissent sont d’intérêt général et concourent à l’objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s’inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : 1° Le principe de précaution, selon lequel l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement à un coût économiquement acceptable ; () « . Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : » Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ".

15. S’il appartient à l’autorité administrative compétente de prendre en compte le principe de précaution lorsqu’elle se prononce sur l’octroi d’une autorisation délivrée en application de la législation sur l’urbanisme, les dispositions de l’article 5 de la Charte de l’environnement ne permettent pas, indépendamment des procédures d’évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d’être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d’une autorisation d’urbanisme en l’absence d’éléments circonstanciés sur l’existence, en l’état des connaissances scientifiques, de risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus d’autorisation.

16. En l’espèce, les pièces versées au dossier ne comportent aucun élément circonstancié de nature à établir l’existence, en l’état des connaissances scientifiques, d’un risque pouvant résulter, pour le public, de son exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes relais de téléphonie mobile et justifiant que, indépendamment des procédures d’évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d’être mises en œuvre par les autorités compétentes, le maire de Sassenay s’oppose à la déclaration préalable faite par la société Orange, en application de la législation de l’urbanisme, en vue de l’installation du relais de radiotéléphonie en cause dans la présente instance. Par ailleurs, les requérants, qui se prévalent de la maladie dont souffre M^me B, n’établissent pas, par les seules pièces versées à l’instance, de l’existence d’un risque particulier lié à l’existence de la construction en cause. Par suite, le moyen tiré de ce qu’en ne s’opposant pas à la déclaration préalable en litige, le maire de Sassenay a méconnu le principe de précaution et l’article 5 de la Charte de l’environnement doit être écarté.

17. En sixième lieu, aux termes de l’article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques : « () II. () B. – Toute personne souhaitant exploiter, sur le territoire d’une commune, une ou plusieurs installations radioélectriques soumises à accord ou à avis de l’Agence nationale des fréquences en informe par écrit le maire ou le président de l’intercommunalité dès la phase de recherche et lui transmet un dossier d’information un mois avant le dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme ou de la déclaration préalable, sauf accord du maire ou du président de l’intercommunalité sur un délai plus court. () / D. – Le dossier d’information mentionné au B et au C du présent II comprend, à la demande du maire, une simulation de l’exposition aux champs électromagnétiques générée par l’installation. Dans les zones rurales et à faible densité d’habitation et de population définies par un décret pris après avis de l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse, il comprend également, pour information et à la demande du maire, la justification du choix de ne pas recourir à une solution de partage de site ou de pylône ».

18. Il résulte des dispositions des articles R. 425-16 à R. 425-22-1 du code de l’urbanisme, qu’une décision prise sur une déclaration préalable n’est pas subordonnée au dépôt du dossier d’information prévu par l’article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques, cité au point précédent. Il n’appartient donc pas à l’autorité en charge de la délivrance des autorisations d’urbanisme de veiller au respect de la réglementation des postes et communications électroniques, qui relève d’une police spéciale des communications électroniques sans application dans le cadre de l’instruction des déclarations ou demandes d’autorisation d’urbanisme. Par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que la décision attaquée n’a pas été précédée du dépôt d’un dossier d’information conforme aux dispositions de l’article L. 34-9-1 du code des postes et télécommunications électroniques, ni que ce dossier n’a pas été mis à la disposition du public.

19. En dernier lieu, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir, pour engager la responsabilité pour faute de la commune de Sassenay, de ce que l’affichage de l’autorisation d’urbanisme aurait été effectué « de manière dissimulé » par le bénéficiaire de l’autorisation, dès lors que l’objet de l’affichage n’est pas de permettre par lui-même d’apprécier la légalité de l’autorisation d’urbanisme.

20. Il résulte de ce qui précède que l’arrêté du 13 décembre 2019 n’est pas entaché d’illégalité. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le maire de Sassenay, en refusant de s’opposer à la déclaration préalable déposée par la société Orange, aurait commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune. Les conclusions indemnitaires doivent, dès lors, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Sassenay, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de quelque somme que ce soit au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

22. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Sassenay.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. et M^me B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Sassenay au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article3 : Le présent jugement sera notifié à M. D B, désigné représentant unique, et à la commune de Sassenay.

Délibéré après l’audience du 6 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. Olivier Rousset, président,

M^me Céline Frey, première conseillère,

M^me Valérie Zancanaro, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mars 2025.

La rapporteure,

V. CLe président,

O. Rousset

La greffière,

C. Chapiron

La République mande et ordonne au préfet de Saône-et-Loire en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

No 2201288