TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE LILLE

N°s1306433,1306434

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COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE LA PORTE DU HAINAUT

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M^me X

Rapporteur

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M. Caille

Rapporteur public

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Audience du 23 juin 2015

Lecture du 7 juillet 2015

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54-01-01-01-04

C

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Tribunal administratif de Lille

(2^e Chambre)

Vu la procédure suivante :

I. Par une première requête, enregistrée le 29 octobre 2013, et des mémoires enregistrés les 3 avril 2015 et 5 mai 2015, la communauté d’agglomération de la Porte du Hainaut, représentée par M^e Peru demande au Tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la délibération n° 2013-038 en date du 2 septembre 2013 par laquelle le comité syndical du syndicat intercommunal des transports en commun de la région de Valenciennes, dénommé SITURV, a approuvé le protocole transactionnel passé avec la société Transports Urbains du Valenciennois ;

2°) d’enjoindre au syndicat intercommunal des transports en commun de la région de Valenciennes d’annuler ledit protocole ou de saisir le juge du contrat à cet effet dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge du syndicat intercommunal des transports en commun de la région de Valenciennes une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la délibération attaquée a été adoptée en méconnaissance de la procédure prévue à l’article L. 1411-6 du code général des collectivités territoriales ;

— le protocole litigieux n’a pas été mis à leur disposition au siège du syndicat ;

— le droit d’information des élus, prévu à l’article L. 2121-13 du même code, a été méconnu dès lors que ces derniers n’ont pas été informés du coût définitif du protocole transactionnel conclu avec la société Transports urbains de Valenciennes ;

— la délibération attaquée ne mentionne pas l’imputation budgétaire des dépenses qu’elle induit ;

— il n’est pas établi que ces dépenses se situent dans la limite des engagements prévus par le budget de l’exercice 2013 ;

— le protocole transactionnel a pour objet et pour effet de modifier des éléments substantiels du contrat de délégation de service public conclu avec la société Transport urbains de Valenciennes, à savoir le risque d’exploitation pris par celle-ci et la durée du contrat.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 avril 2014 et 30 avril 2015, le syndicat intercommunal des transports en commun de la région de Valenciennes conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

— les dispositions de l’article L. 1411-6 du code général des collectivités territoriales ne sont pas applicables en l’espèce dès lors que le protocole transactionnel litigieux ne constitue pas un avenant ;

— les conseillers syndicaux ont été mis à même de prendre connaissance de l’avis de la commission des délégations de service public avant l’adoption de la délibération attaquée ;

— le protocole transactionnel approuvé par la délibération contestée était joint à la note de synthèse envoyée aux élus ;

— les conseillers syndicaux ont été informés du coût global induit par la passation du protocole transactionnel antérieurement à l’adoption de la délibération attaquée ;

— l’imputation budgétaire des dépenses induites par le protocole transactionnel approuvé n’avait pas à figurer dans la délibération litigieuse ;

— en tout état de cause, la mention de l’imputation budgétaire présente un caractère divisible du reste de la délibération attaquée ;

— le protocole transactionnel n’a pas pour effet de modifier le risque d’exploitation du délégataire mais découle de l’exercice par le syndicat de son droit de modification unilatérale du service.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 avril 2014, la société des Transports urbains du Valenciennois conclut au rejet de la requête et à ce que le Tribunal mette à la charge de la requérante la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

— le protocole a principalement pour objet de rétablir l’équilibre financier du contrat à la suite de l’usage, par le pouvoir adjudicateur, de son pouvoir de modification et de résiliation unilatérales du contrat ;

— la revalorisation de la contribution forfaitaire ne modifie pas substantiellement le risque d’exploitation du délégataire ;

— une clause de rendez-vous permettait aux parties de revoir, au cours de la délégation de service public, les conditions de son exploitation.

Par un courrier en date du 26 mai 2015, la juridiction de céans a invité les parties à lui indiquer si l’annulation éventuelle de l’acte objet de l’injonction sollicitée serait de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produit et des situations qui ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur que de l’intérêt général pouvant s’attacher à un maintien de ses effets.

Par des courriers en date des 8 juin 2015 et 19 juin 2015, la communauté d’agglomération de la Porte du Hainaut a présenté des observations en réponse au moyen d’ordre public soulevé par la juridiction.

Par des courriers du 8 juin 2015 et 19 juin 2015, le SITURV a présenté des observations en réponse au moyen d’ordre public soulevé par la juridiction.

Par un courrier en date du 9 juin 2015, la société des Transports urbains du Valenciennois a présenté des observations en réponse au moyen d’ordre public soulevé par la juridiction.

II. Par une seconde requête, enregistrée le 29 octobre 2013, et des mémoires enregistrés les 3 avril 2015 et 30 avril 2015, la communauté d’agglomération de la Porte du Hainaut, représentée par M^e Peru demande au Tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la délibération n° 2013-039 en date du 2 septembre 2013 par laquelle le comité syndical du syndicat intercommunal des transports en commun de la région de Valenciennes, dénommé SITURV, a approuvé l’avenant n° 2 à la convention de délégation de service public conclue avec la société Transports Urbains du Valenciennois ;

2°) d’enjoindre au syndicat intercommunal des transports en commun de la région de Valenciennes d’annuler ledit avenant ou de saisir le juge du contrat à cet effet, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge du syndicat intercommunal des transports en commun de la région de Valenciennes une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la délibération attaquée a été adoptée en méconnaissance de la procédure prévue à l’article L. 1411-6 du code général des collectivités territoriales ;

— l’avenant litigieux n’a pas été mis à leur disposition au siège du syndicat ;

— le droit d’information des élus, prévu à l’article L. 2121-13 du même code, a été méconnu dès lors que ces derniers n’ont pas été informé du coût définitif de l’avenant conclu avec la société Transports urbains de Valenciennes ;

— la délibération attaquée ne mentionne pas l’imputation budgétaire des dépenses qu’elle induit ;

— il n’est pas établi que ces dépenses se situent dans la limite des engagements prévus par le budget de l’exercice 2013 ;

— l’avenant litigieux a pour objet et pour effet de modifier des éléments substantiels du contrat de délégation de service public conclu avec la société Transport urbains de Valenciennes, à savoir le risque d’exploitation pris par celle-ci et la durée du contrat, ce que ne peut faire un avenant.

Par des mémoires en défense, enregistré les 11 avril 2014 et 6 mai 2015, le syndicat intercommunal des transports en commun de la région de Valenciennes conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

— les conseillers syndicaux ont été mis à même de prendre connaissance de l’avis de la commission des délégations de service public avant l’adoption de la délibération attaquée ;

— l’avenant approuvé par la délibération contestée était joint à la note de synthèse envoyée aux élus ;

— les conseillers syndicaux ont été informés du coût global induit par la passation de l’avenant litigieux antérieurement à l’adoption de la délibération attaquée ;

— l’imputation budgétaire des dépenses induites par l’avenant approuvé n’avait pas à figurer dans la délibération litigieuse ;

— en tout état de cause, la mention de l’imputation budgétaire présente un caractère divisible du reste de la délibération attaquée ;

— l’avenant n’a pas pour effet de modifier le risque d’exploitation du délégataire mais découle de l’exercice par le syndicat de son droit de modification unilatérale du service ;

— la réduction de la durée du contrat peut résulter d’un avenant.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 7 avril 2015 et 6 mai 2015, la société des Transports urbains du Valenciennois conclut au rejet de la requête et à ce que le tribunal mette à la charge de la requérante la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision attaquée ne souffre d’aucun vice de légalité externe ;

— l’avenant litigieux a pour seul but de rétablir l’équilibre financier du contrat à la suite de l’utilisation par le syndicat de son pouvoir de modification unilatérale du service ;

— l’avenant litigieux n’induit aucune modification substantielle du risque d’exploitation pris par le délégataire ;

— une clause de rendez-vous permettait aux parties de revoir, en cours d’exécution du contrat, les modalités financières de cette exécution.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— l’arrêté du 26 avril 1996 relatif à la comptabilité de l’engagement des dépenses des communes, des départements, des régions et de leurs établissements publics ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique.

— le rapport de M^me X ;

— les conclusions de M. Caille, rapporteur public ;

— les observations de M^e Godemer, substituant M^e Peru, pour la communauté d’agglomération de la Porte du Hainaut ;

— les observations de M^e Cliquennois, pour le syndicat intercommunal pour les transports urbains de la région de Valenciennes ;

— les observations de M^e Boudieb, pour la société des Transports urbains du Valenciennois.

Considérant que les requêtes n° 1306433 et 1306434 présentées par la communauté d’agglomération de la Porte du Hainaut présentent à juger des questions semblables et ont fait l’objet d’une instruction commune ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement ;

2. Considérant que, par une convention de délégation de service public en date du 18 novembre 2009, le syndicat intercommunal des transports en commun de Valenciennes, dénommé SITURV, a confié à la société Veolia Transports urbains, devenue la société des Transports urbains du Valenciennois, l’exploitation du réseau de transport public de personnes dans l’arrondissement de Valenciennes ; que cette convention est entrée en vigueur le 1^er janvier 2010 ; qu’elle prévoyait la mise en service d’une ligne de trolleybus à compter du mois de septembre 2011 ; que cette convention prévoyait également que le délégataire se rémunérerait en partie sur les recettes perçues des usagers et pour le solde sur une contribution forfaitaire versée par le syndicat ; que, par une délibération en date du 22 mars 2010, le comité syndical du SITURV a décider de substituer à ce projet la mise en service d’une ligne de tramway sur le même itinéraire à compter de l’année 2014 ; que cette modification a eu pour effet de modifier l’offre de service de transports en commun sur le territoire du Valenciennois et a rendu nécessaire la révision de la contribution forfaitaire versée à la société des Transports urbains du Valenciennois par le syndicat ; que cette contribution a également été révisée en fonction du recalage des objectifs de fréquentation et des investissements réalisés par le délégataire ; que, les cocontractants ont conclu un protocole transactionnel actant la révision de cette contribution pour les années 2010 à 2013 et un avenant n ° 2 à la convention de délégation actant cette révision pour l’année 2014 ; que le protocole transactionnel définit également les modalités de la résiliation anticipée de la convention de délégation de service public au 31 décembre 2014 ; que la communauté d’agglomération de la Porte du Hainaut, membre du SITURV, demande au tribunal d’annuler les deux délibérations par lesquelles le comité syndical du SITURV a approuvé lesdits protocole et avenant ;

Sur les conclusions aux fins d’annulation de la délibération n° 2013-039 :

3. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article L. 1411-6 du code général des collectivités territoriales : « Tout projet d’avenant à une convention de délégation de service public entrainant une augmentation du montant global supérieur à 5% est soumis pour avis à la commission de délégation de service public visée à l’article L. 1411-5. L’assemblée délibérante est préalablement informée de cet avis. » ; que ces dispositions n’impose pas le respect d’un délai minimum entre la communication de l’avis de la commission de délégation de service public et la réunion de l’assemblée délibérante ; que toutefois, les membres de cette assemblée doivent être informés en temps utile de cet avis pour leur permettre d’exercer leur mandat ;

4. Considérant que la commission de délégation de service public du SITURV s’est réunie le 29 août 2013 ; que les conseillers syndicaux ont été informés de la teneur de son avis le jour de la réunion du comité syndical, antérieurement à l’examen des délibérations litigieuses ; que, dès lors la commission de délégation de service public s’est bornée à donner un avis favorable à l’approbation de l’avenant conclu avec la société des Transports urbains du Valenciennois sans motiver cet avis, les conseillers syndicaux doivent être regardés comme ayant été informés dans un temps utile ; que, par suite, le moyen tiré de la violation des dispositions précitées doit être écarté ;

5. Considérant, en deuxième lieu qu’aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou le marché accompagné de l’ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur » ; que l’article 4 du règlement intérieur du comité syndical du SITURV dispose que tous les projets de délibérations et leurs annexes sont mis à leur disposition préalablement à la réunion du comité syndical ; que la requérante, membre du SITURV, ne pouvait ignorer ces dernières dispositions ; que, par suite, elle n’est pas fondée à soutenir qu’elle n’aurait pas été informée de ce que l’avenant, objet de la délibération contestée, était mis à sa disposition au siège du syndicat ; qu’au demeurant, le projet d’avenant en débat était annexé à la note de synthèse communiquée aux conseillers syndicaux ;

6. Considérant, en troisième lieu, que la requérante soutient que la note de synthèse envoyée aux conseillers syndicaux comprenait une erreur sur le coût global du protocole transactionnel et de l’avenant litigieux dès lors qu’elle indiquait que la résiliation de la convention de délégation de service public conclue avec la société des Transports publics du Valenciennois ne donnerait pas lieu au versement d’une indemnité de résiliation ; que, toutefois, cette indemnité est incluse dans le protocole transactionnel et non dans l’avenant litigieux ; que ce moyen est par suite inopérant à l’encontre de la délibération n° 2013-039 ;

7. Considérant, en quatrième lieu, qu’aux termes de l’article 1^er de l’arrêté du 26 avril 1996 relatif à la comptabilité de l’engagement des dépenses des communes, des départements, des régions et de leurs établissements publics pris pour l’application des articles L. 2342-2, L. 3341-1 et L. 4341-1 du code général des collectivités territoriales dispose que : « L’engagement juridique est l’acte par lequel la collectivité ou l’établissement public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge. Il doit rester dans les limites des autorisations budgétaires. » ; que l’article 3 de cet arrêté dispose que : « Les engagements relatifs aux obligations constatées à l’encontre de la collectivité au 1^er janvier de l’exercice pour tout ou partie de l’année, et dont le montant peut faire l’objet d’une estimation à cette date, donnent lieu à un engagement provisionnel. Sont notamment concernées par le présent article les dépenses résultant des contrats, marchés et conventions en cours au 1^er janvier, prévoyant des paiements dont le montant est chiffré ou estimé, ainsi que la rémunération du personnel en place. Ces contrats incluent les contrats de prêts. / Les contrats, marchés ou conventions conclus postérieurement au 1^er janvier, les recrutements de personnel opérés en cours d’exercice, ainsi que toutes les opérations nouvelles, donnent lieu à un engagement spécifique et, s’il y a lieu, provisionnel, et sont comptabilisés dans les conditions prévues à l’article 1^er » ; que ces dispositions ne subordonnent pas la légalité d’une délibération à l’inscription en son sein de l’imputation budgétaire des dépenses qu’elle peut induire ni à l’inscription préalable du montant exact de cette dépense dans le budget de l’exercice correspondant, l’assemblée délibérante du syndicat pouvant toujours adopter une délibération budgétaire modificative ; qu’au demeurant, la requérante n’établit pas que les dépenses induites par l’avenant n° 2 à la délégation de service public litigieuse excèderait les autorisations budgétaires annuelles ;

8. Considérant, en cinquième lieu, qu’aux termes de l’article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales : « Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d’acquérir des biens nécessaires au service. / Les délégations de service public des personnes morales de droit public relevant du présent code sont soumises par l’autorité délégante à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d’Etat. » ; qu’un avenant à une convention de délégation de service public ne peut modifier substantiellement l’un des éléments essentiels de cette délégation ;

9. Considérant, d’une part, que l’avenant litigieux n’a pas pour objet de définir les modalités de la résiliation de la convention de délégation de service public au 31 décembre 2014 mais uniquement d’en définir les modalités d’exploitation sur l’année 2014 ; qu’ainsi, la communauté d’agglomération de la Porte du Hainaut n’est pas fondée à soutenir que cet avenant aurait pour objet ou pour effet de modifier l’élément essentiel que constitue la durée du contrat ; qu’au demeurant aucun principe de la commande publique ne s’oppose à la réduction de la durée d’une délégation de service public ;

10. Considérant, d’autre part, que l’avenant n° 2 litigieux se borne à tirer les conséquences de l’augmentation des charges du délégataire née de la mise en service d’une ligne de tramway à compter de l’année 2014 et donc à rétablir l’équilibre financier du contrat à la suite de l’usage, par le syndicat, de son pouvoir de modification unilatérale du service ; qu’il n’a pas pour effet d’augmenter substantiellement le taux de subventionnement de la course ; qu’ainsi, il ne peut être regardé comme modifiant substantiellement le risque d’exploitation supporté par la société des Transports urbains du Valenciennois, délégataire ;

11. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la communauté d’agglomération de la Porte du Hainaut n’est pas fondée à demander l’annulation de la délibération n° 2013-039 du 2 septembre 2013 ;

Sur les conclusions tendant à l’annulation de la délibération n° 2013-038 :

12. Considérant qu’aux termes de l’article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales : « Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d’acquérir des biens nécessaires au service. / Les délégations de service public des personnes morales de droit public relevant du présent code sont soumises par l’autorité délégante à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d’Etat. » ;

13. Considérant que, le protocole transactionnel soumis à l’approbation du conseil syndical du SITURV avait initialement pour objet de mettre fin aux litiges nés entre 2010 et 2013 et relatifs aux conditions d’exploitation de la délégation de service public sur cette période, notamment celui né de la mauvaise estimation de la fréquentation du service qui figurait dans le dossier de consultation des entreprises ; que, pour mettre fin à ce litige, le SITURV a revu à la baisse, de manière rétroactive, les engagements de recettes du délégataire, ce qui a conduit à une augmentation corrélative de la contribution forfaitaire de ce dernier ; que, toutefois, il résulte de l’instruction, notamment du tableau figurant en annexe du projet de protocole, que le SITURV n’a pas tenu compte de l’impact de la révision des prévisions de fréquentations sur les charges variables du délégataire ; qu’ainsi, en adoptant un nouveau contrat d’effet rétroactif, le SITURV ne s’est pas contenté de prévenir un litige né ou à naître mais a rétroactivement et substantiellement modifié le risque d’exploitation du délégataire dès lors que notamment de cette erreur est née une augmentation substantielle du taux de subventionnement du service, de 17 à 28 % selon les années ; qu’en modifiant ainsi un élément essentiel du contrat, y compris par une nouvelle convention ayant des effets rétroactifs, le SITURV a méconnu les règles d’ordre public que sont les principes de la commande publique ; qu’il résulte de ce qui précède que la communauté d’agglomération de la Porte du Hainaut est fondée à demander l’annulation de la délibération n° 2013-038 uniquement en tant qu’elle approuve l’augmentation de la contribution forfaitaire versée par le SITURV prévue dans le protocole transactionnel conclu avec la société des Transports urbains du Valenciennois ;

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

14. Considérant, d’une part, que l’annulation d’un acte détachable d’un contrat administratif n’implique pas nécessairement que le contrat en cause doive être annulé ; qu’il appartient au juge de l’exécution, après avoir pris en considération la nature de l’illégalité commise, soit de décider que la poursuite de l’exécution du contrat est possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation prises par la personne publique ou convenues entre les parties, soit, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l’intérêt général, d’enjoindre à la personne publique de résilier le contrat, le cas échéant avec un effet différé, soit, eu égard à une illégalité d’une particulière gravité, d’inviter les parties à résoudre leurs relations contractuelles ou, à défaut d’entente sur cette résolution, à saisir le juge du contrat afin qu’il en règle les modalités s’il estime que la résolution peut être une solution appropriée ;

15. Considérant que l’exécution du présent jugement n’impliquerait a priori que l’annulation des articles 2 et 3 du protocole transactionnel ; que, toutefois ce protocole comporte des concessions réciproques et constitue un tout indivisible ; que l’intérêt général qui s’attache à l’extinction de l’ensemble des contentieux liés à l’exploitation du service public du transport urbain du Valenciennois entre 2010 et 2014 s’oppose à l’annulation de l’intégralité du protocole litigieux ; que, dès lors, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu d’enjoindre aux parties au contrat d’annuler ledit protocole ni de saisir le juge à cet effet ;

Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

16. Considérant que, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de rejeter tant les conclusions de la communauté d’agglomération que celles présentées par le SITURV ou la société des Transports urbains du Valenciennois au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

D E C I D E :

Article 1^er : La délibération n° 2013-038 du 2 septembre 2013 est annulée en tant qu’elle approuve l’augmentation de la contribution forfaitaire versée par le SITURV contenue dans le protocole transactionnel conclu avec la société des Transports urbains du Valenciennois.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties dans les instances n° 1306433 et 1306434 est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la communauté d’agglomération de la Porte du Hainaut, à la société des Transports urbains du Valenciennois et au syndicat intercommunal des transports en commun de la région de Valenciennes.

Délibéré après l’audience du 23 juin 2015, à laquelle siégeaient :

M^me Gosselin, présidente,

M. Larue, premier conseiller,

M^me X, conseiller.

Lu en audience publique le 7 juillet 2015.

Le rapporteur, Le président,

Signé Signé

A. X C. GOSSELIN

Le greffier,

Signé

XXX

La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous les huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Le greffier,