Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 4 mai 2023 et 6 août 2024, M. E B, M. A B, M. C B et M^me D B, initialement représentés par M^e Bertrand-Hebrard, désormais par M^e Bracq, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 13 décembre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal, ainsi que la décision du 6 mars 2023 portant rejet de leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération le versement de la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— la maîtrise d’œuvre du plan local d’urbanisme, qui constitue, avec l’approbation de ce document, une même opération complexe, a été confiée à l’agence Epures sans publicité ni mise en concurrence préalable ;

— le plan local d’urbanisme aurait dû couvrir l’intégralité du territoire intercommunal de Loire Forez Agglomération, conformément à l’article L. 153-1 du code de l’urbanisme, et les raisons ayant justifié l’élaboration d’un plan local d’urbanisme l’échelle de quarante-cinq communes seulement sont entachées d’erreur manifeste d’appréciation ;

— le projet d’aménagement et de développement durables n’a pas été débattu au sein des assemblées délibérantes de chacune des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale ;

— les modalités de la concertation fixées par la délibération du 15 décembre 2015 n’ont pas été respectées ;

— le conseil de développement aurait dû être consulté sur le projet de plan local d’urbanisme, conformément à l’article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales ;

— le projet de plan aurait dû être soumis pour avis au Centre national de la propriété forestière ;

— les avis des personnes publiques associées n’ont pas été pris en compte lors de l’arrêt du projet du plan local d’urbanisme ;

— il n’est pas démontré que le dossier d’enquête publique contenait un sommaire détaillé ;

— le rapport de présentation soumis à l’enquête publique contrevient à l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme, dès lors qu’il est entaché de plusieurs insuffisances relatives à l’évolution démographique, à la consistance du parc de logements et au contexte économique ;

— le rapport de la commission d’enquête présente des incohérences, en ce qu’il s’abstient d’analyser 1 643 observations sans justification et renvoie, pour plusieurs d’entre elles, à un paragraphe intitulé « Gestion de l’extension urbaine » qui n’existe pas ;

— le rapport de présentation est entaché de nombreuses insuffisances et d’incohérences ;

— le plan local d’urbanisme intercommunal est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale Sud-Loire approuvé le 19 décembre 2013, d’une part en ce qu’il envisage un développement urbain similaire pour les communes de Montbrison et Saint-Just-Saint-Rambert, alors que le schéma se donne comme objectif d’organiser le territoire autour de quatre centralités principales, parmi lesquelles seule Montbrison-Savigneux est identifiée ; d’autre part, le plan local d’urbanisme ne respecte pas les prescriptions du schéma de cohérence territoriale visant à limiter l’urbanisation à proximité des corridors écologiques ;

— le plan local d’urbanisme prévoit des pôles d’urbanisation qui ne sont pas justifiés ;

— le classement en zone naturelle de la parcelle AH 32, située dans la commune d’Unias, est entaché d’illégalité ;

— la définition de la zone U3 diffère entre le rapport de présentation et le règlement, tandis que les règles qui y sont applicables, visant à limiter la densification d’un secteur urbanisé, sont contraires aux dispositions des articles L. 151-26 et suivants du code de l’urbanisme et au schéma de cohérence territoriale ;

— la destination de l’emplacement réservé n° 1 sur la parcelle AH 32, située dans la commune d’Unias, n’est pas définie, alors par ailleurs que ce terrain a été classé en zone naturelle, où les possibilités de construction sont limitées.

Par des mémoires en défense enregistrés les 4 juin et 12 septembre 2024, la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération, représentée par M^e Thiry, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 4 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— à titre principal, la requête est irrecevable, faute pour les requérants de justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour agir en produisant un acte de propriété ;

— à titre subsidiaire, aucun des moyens invoqués n’est fondé.

Par une ordonnance du 21 octobre 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 7 novembre 2024.

Un mémoire a été enregistré le 7 novembre 2024 pour M. B et autres et n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code forestier ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Viotti, première conseillère,

— les conclusions de M. Gilbertas, rapporteur public,

— les observations de M^e Teston, représentant les requérants et celles de M^e Thiry, représentant la communauté d’agglomération Loire Forez.

Considérant ce qui suit :

1. Le 15 décembre 2015, la communauté d’agglomération Loire Forez a, d’une part, prescrit l’élaboration de son plan local d’urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l’habitat, d’autre part, défini les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation. Le 1er janvier 2017, cette collectivité a fusionné avec les communautés de communes du Pays d’Astrée, des Montagnes du Haut-Forez et du Pays de Saint-Bonnet-le-Château pour former la communauté d’agglomération Loire-Forez, laquelle a décidé, par délibération du 21 mars 2017, de poursuivre l’élaboration du plan local d’urbanisme à l’échelle des quarante-cinq communes qui composait la communauté d’agglomération Loire Forez, en lui retirant sa portée de programme local de l’habitat. Par délibération du 19 juin 2018, le conseil communautaire a décidé, sur le fondement de l’article 12 du décret du 28 décembre 2015 susvisé, que seraient applicables au document d’urbanisme en cours d’élaboration les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l’urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016. Le projet de plan local d’urbanisme intercommunal a ensuite été arrêté le 23 novembre 2021. Après une enquête publique qui s’est déroulée du 3 janvier 2022 au 10 février 2022, l’assemblée délibérante de Loire Forez Agglomération a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal par délibération du 13 décembre 2022. M. B et autres ont formé un recours gracieux contre ce plan par courrier du 20 février 2023. Ce recours a été rejeté le 6 mars 2023 par le président de la communauté d’agglomération de Loire Forez. Par la présente requête, M. B et autres demandent au tribunal d’annuler le plan local d’urbanisme et la décision du 6 mars 2023.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le non-respect des règles de la commande publique :

2. L’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s’il en constitue la base légale. Les actes par lesquels une collectivité publique confie à des prestataires la réalisation d’études destinées à l’assister dans l’élaboration de son plan local d’urbanisme ne sont pas des actes pris pour l’application de la délibération par laquelle cette collectivité approuve ce plan, laquelle ne constitue pas davantage leur base légale. Par suite, M. B et autres ne peuvent utilement se prévaloir de l’illégalité de la décision par laquelle la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération a confié à la société Epures une mission d’études en méconnaissance des règles applicables à la commande publique à l’appui de leur contestation de la délibération approuvant le plan local d’urbanisme, laquelle, au demeurant, ne forme pas, avec cette première décision, une opération complexe.

En ce qui concerne le périmètre couvert par le plan local d’urbanisme intercommunal :

3. Aux termes de l’article L. 153-1 du code de l’urbanisme : " Le plan local d’urbanisme couvre l’intégralité du territoire : / 1° De l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme, de document d’urbanisme en tenant lieu et de carte communale ; () « . Selon l’article L. 153-9, l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme » peut achever toute procédure d’élaboration ou d’évolution d’un plan local d’urbanisme ou d’un document en tenant lieu, engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu’elle est issue d’une fusion ou du transfert de cette compétence. () L’établissement public de coopération intercommunale se substitue de plein droit à la commune ou à l’ancien établissement public de coopération intercommunale dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence () « . Il peut également » délibérer pour étendre à la totalité de son territoire une procédure d’élaboration ou de révision, en application du 1° de l’article L. 153-31, d’un plan local d’urbanisme intercommunal engagée avant la date du transfert de cette compétence, de la modification de son périmètre ou de sa création, y compris lorsque celle-ci résulte d’une fusion. Cette possibilité est ouverte si le projet de plan local d’urbanisme intercommunal n’a pas été arrêté. Cette délibération précise, s’il y a lieu, les modifications apportées aux objectifs définis dans la délibération initiale et expose les modalités de concertation complémentaires prévues. Cette délibération est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. Un débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables est organisé au sein du nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent, dans les conditions prévues à l’article L. 153-12, avant l’arrêt du projet de plan local d’urbanisme intercommunal étendu à l’ensemble de son territoire. / L’établissement public de coopération intercommunale peut, dans les mêmes conditions qu’au premier alinéa du présent II, fusionner deux ou plusieurs procédures d’élaboration ou de révision de plans locaux d’urbanisme intercommunaux. () « . Enfin, aux termes de l’article L. 153-12 de code : » Un débat a lieu au sein de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables mentionné à l’article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l’examen du projet de plan local d’urbanisme. / Lorsque le plan local d’urbanisme est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale, le débat prévu au premier alinéa du présent article au sein des conseils municipaux des communes membres est réputé tenu s’il n’a pas eu lieu au plus tard deux mois avant l’examen du projet de plan local d’urbanisme ".

4. Il résulte de ces dispositions qu’il était loisible à la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération, créée le 1er janvier 2017 par fusion entre plusieurs établissement public de coopération intercommunale dont la communauté d’agglomération Loire Forez, d’achever la procédure d’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal précédemment engagée par cette collectivité le 15 décembre 2015, sans être tenue de l’étendre à la totalité du territoire intercommunal nouvellement créé. En outre, il n’appartient pas au juge administratif de contrôler l’opportunité du choix opéré à ce titre par l’établissement public de coopération intercommunale nouvellement créé. Si les requérants soutiennent également qu’un débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables aurait dû être organisé au sein des communes membres non couvertes par le plan local d’urbanisme, il résulte des termes même de l’article L. 153-12 du code de l’urbanisme précité que ce débat est réputé avoir eu lieu lorsqu’il ne s’est pas tenu dans un délai de deux mois précédant l’examen du projet de plan local d’urbanisme, lequel a été arrêté une première fois le 26 janvier 2021. Par suite et en tout état de cause, l’absence de débat au sein de ces communes n’est pas susceptible d’avoir vicié la procédure d’élaboration du plan local d’urbanisme.

En ce qui concerne le respect des modalités de la concertation :

5. L’article L. 103-2 du code de l’urbanisme dispose que l’élaboration du plan local d’urbanisme fait l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. En vertu de l’article L. 103-3 du même code, l’assemblée délibérante doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d’une part, sur les objectifs poursuivis par la collectivité en projetant d’élaborer ce document d’urbanisme, et, d’autre part, sur les modalités de la concertation. Aux termes de l’article L. 103-4 dudit code : « Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l’importance et des caractéristiques du projet, au public d’accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l’autorité compétente ».

6. S’il résulte de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme que la légalité d’une délibération approuvant un plan local d’urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l’a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l’élaboration de ce document d’urbanisme, il ne s’en déduit pas en revanche que l’organisation d’autres formes de concertation en sus des modalités définies par cette dernière délibération aurait, par elle-même, pour effet d’entacher d’illégalité la délibération approuvant le plan local d’urbanisme. Lorsqu’une telle concertation supplémentaire est organisée, le juge doit rechercher si, eu égard aux conditions dans lesquelles elle s’est déroulée, cette consultation supplémentaire a eu pour effet d’entacher d’irrégularité la procédure de concertation prescrite par l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme.

7. Enfin, le vice affectant la procédure de concertation n’est de nature à entacher d’irrégularité la procédure d’élaboration du projet de plan local d’urbanisme que s’il a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la délibération approuvant le projet ou s’il a privé le public d’une garantie.

8. Par une délibération du 15 décembre 2015, l’assemblée délibérante de l’ancienne communauté d’agglomération Loire Forez a prescrit l’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal et défini les modalités de la concertation. Il ressort de la délibération du 26 janvier 2021 tirant le bilan de la concertation et de son annexe que plusieurs articles ont été publiés sur le site institutionnel de la collectivité, avant la création d’un site internet dédié au plan en 2018, sur lequel ont été mis en ligne, tout au long de la procédure, des informations, les délibérations prises, la version provisoire du projet d’aménagement et de développement durables, datée de janvier 2019 ainsi que les comptes-rendus des réunions publiques et thématiques. Contrairement à ce qu’il est soutenu, les articles publiés en ligne, couplés à l’ensemble des informations mises à la disposition du public, permettaient aux habitants de saisir les enjeux de cette procédure. Si M. B et autres reprochent à la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération de ne pas avoir publié une version provisoire du plan local d’urbanisme, une telle modalité de concertation n’était, en tout état de cause, pas prévue par la délibération du 15 décembre 2015, d’autant que ce document n’est pas encore élaboré au stade de la concertation et n’est présenté au public qu’ultérieurement, durant la phase d’enquête publique. En complément, neuf articles ont été diffusés dans le bulletin « Loire Forez Magazine » entre juin 2016 et septembre 2019, et autant dans les journaux « Le Progrès », « L’Essor » et « Le Pays » entre 2017 et 2018. Si les requérants font valoir que ces publications se sont concentrées sur une période restreinte de la procédure de consultation, la délibération du 15 décembre 2015 n’imposait aucune temporalité particulière à cet égard. Plusieurs communes ont également relayé des informations dans leurs bulletins municipaux et deux expositions, organisées de juin à octobre 2018 puis d’octobre à décembre 2020, ont été installées dans les mairies des quarante-cinq communes concernées, au siège de la communauté d’agglomération et dans les médiathèques, dans le but d’exposer au public les enjeux du document d’urbanisme et les différentes étapes de son élaboration. Les requérants se bornent à critiquer le caractère modeste de ces expositions, sans démontrer l’insuffisance des informations présentées. Ils ne sont pas non plus fondés à invoquer l’absence de mise à disposition des « avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables », sans davantage de précision, alors que la délibération du 15 décembre 2015 ne le prévoyait pas. En outre, une plaquette d’information, conçue en 2018 et actualisée en 2019, a été diffusée dans les quatre-vingt-sept communes membres de Loire Forez Agglomération, ainsi que dans le hall de l’hôtel d’agglomération et dans les médiathèques communautaires. Les requérants n’apportent aucun élément permettant d’établir que cette plaquette n’aurait pas été effectivement diffusée. Au cours de l’année 2018, neuf réunions publiques ont été organisées dans les communes de Pralong, de Saint-Marcellin-en-Forez, Palogneux, Chalmazel, Montbrison, Verrières-en-Forez, Boisset-lès-Montrond, Sury-le-Comtal et Saint-Just-Saint-Rambert pour présenter et échanger avec le public sur le diagnostic territorial, ses enjeux ainsi que les orientations du projet d’aménagement et de développement durables et leur traduction réglementaire. Ces réunions ont fait l’objet d’une large publicité, avec la diffusion de flyers, de spots radios, d’annonces dans la presse locale, des publications en ligne ou encore des projections sur les écrans numériques des communes. La délibération du 15 décembre 2015 n’imposait pas qu’une réunion soit organisée dans chacune des communes concernées, ni même dans les bourgs présentés comme des « centralités » au sein du plan local d’urbanisme et le délai écoulé entre ces réunions et l’enquête publique ne saurait, à lui seul, vicier la procédure de concertation. Des registres de concertation ont par ailleurs été mis à disposition au siège de l’agglomération et dans les quarante-cinq communes concernées, puis mis à jour en juin 2017, juin 2018 et mars 2019. Si cette mise à jour n’était pas spécifiquement prévue par la délibération du 15 décembre 2015, elle a néanmoins permis au public de disposer d’une information actualisée au fur et à mesure de la procédure, dont l’insuffisance n’est, du reste, pas établie. Au total, 89 remarques y ont été consignées. Le public avait également la possibilité de formuler ses observations par courrier puis, à partir de 2018, par courriel ainsi que via le site internet dédié au plan local d’urbanisme. Systématiquement rappelées, en particulier, dans les articles publiés dans le bulletin « Loire Forez Magazine », ces modalités de participation, dont certaines n’étaient pas prévues par la délibération du 15 décembre 2015, ont permis de recueillir 365 observations transmises par voie postale et 116 observations électroniques, toutes dûment analysées. Si la commission d’enquête a, dans son rapport, regretté « la faible participation du public » et indiqué que « la consultation préalable () n’a sans doute pas suffisamment atteint les citoyens », cette circonstance ne permet pas de traduire par elle-même une absence de respect des modalités de la concertation, alors au demeurant que la commission a également relevé que « la concertation et l’information ont été convenablement organisées ». Enfin, la délibération du 15 décembre 2015 envisage l’implication des « principaux acteurs de l’habitat » dans la concertation, en raison de la portée du plan local d’urbanisme comme programme local de l’habitat. Toutefois, cette participation ne figure pas parmi les modalités de concertation, définies au seul point B de la délibération. En tout état de cause, il était loisible aux « acteurs de l’habitat », au même titre que les associations locales, de prendre part à la concertation dans les mêmes conditions que les habitants, d’autant que, par délibération du 21 mars 2017, la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération a renoncé à intégrer le programme local de l’habitat au futur plan local d’urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que les modalités de la concertation n’auraient pas été respectées doit être écarté en toutes ses branches.

En ce qui concerne les personnes publiques associées :

9. En premier lieu, aux termes du IV de l’article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales : « Le conseil de développement est consulté sur l’élaboration du projet de territoire, sur les documents de prospective et de planification résultant de ce projet, ainsi que sur la conception et l’évaluation des politiques locales de promotion du développement durable du périmètre de l’établissement public de coopération intercommunale () ».

10. Ces dispositions n’imposent pas la consultation du conseil de développement sur le projet de plan local d’urbanisme intercommunal, qui n’est ni le projet de territoire ni un document de prospective et planification résultant de ce projet. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

11. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 153-6 du code de l’urbanisme : « Conformément à l’article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d’urbanisme ne peut être approuvé qu’après avis de la chambre d’agriculture, de l’Institut national de l’origine et de la qualité dans les zones d’appellation d’origine contrôlée et, le cas échéant, du Centre national de la propriété forestière lorsqu’il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers. / Ces avis sont rendus dans un délai de trois mois à compter de la saisine. En l’absence de réponse à l’issue de ce délai, l’avis est réputé favorable ». Selon l’article L. 321-1 du code forestier : « Le Centre national de la propriété forestière est un établissement public de l’Etat à caractère administratif. () ». L’article L. 321-5 de ce même code dispose : « Le Centre national de la propriété forestière comprend, dans chaque région ou groupe de régions, une délégation dénommée centre régional de la propriété forestière qui est dotée d’un organe délibérant appelé conseil. () ».

12. Ces dispositions, en tant qu’elles prévoient la consultation du Centre national de la propriété forestière, ne s’appliquent que lorsque le plan local d’urbanisme prévoit la réduction des espaces forestiers. Or, il n’est pas établi que le plan local d’urbanisme en litige induise une réduction de ces espaces, qui aurait rendu nécessaire la consultation du Centre national de la propriété forestière. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que le centre régional de la propriété forestière Auvergne-Rhône-Alpes, qui est une délégation du Centre national, a été saisie par la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération et a rendu un avis favorable le 14 avril 2021. L’objet et la portée de la consultation prévue par ces dispositions étant demeurés les mêmes, il ne ressort pas des pièces du dossier que le défaut de consultation du Centre national de la propriété forestière ait pu exercer une influence sur le sens de la délibération contestée ou priver quiconque d’une garantie.

13. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 153-16 du code de l’urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; / 2° A la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime lorsque le projet de plan local d’urbanisme couvre une commune ou un établissement public de coopération intercommunale situés en dehors du périmètre d’un schéma de cohérence territoriale approuvé et a pour conséquence une réduction des surfaces des espaces naturels, agricoles et forestiers ; / 3° Au comité régional de l’habitat et de l’hébergement prévu à l’article L. 364-1 du code de la construction et de l’habitation lorsque le projet de plan local d’urbanisme tient lieu de programme local de l’habitat ; / 4° A la formation spécialisée de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, lorsque le projet de plan local d’urbanisme prévoit la réalisation d’une ou plusieurs unités touristiques nouvelles locales dans les conditions prévues au II de l’article L. 151-7 du présent code. L’avis porte uniquement sur les unités touristiques locales « . Aux termes de l’article R. 153-4 dudit code : » Les personnes consultées en application des articles L. 153-16 et L. 153-17 donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan. A défaut de réponse dans ce délai, ces avis sont réputés favorables ".

14. Aucune disposition législative ou réglementaire n’impose à l’assemblée délibérante de modifier, préalablement à l’ouverture de l’enquête publique, le projet de plan local d’urbanisme qu’elle a arrêté pour tenir compte des avis formulés par les personnes publiques associées, ni de justifier son choix de ne pas procéder à de telles modifications. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité de la procédure, fondé sur l’absence de prise en compte de ces avis préalablement à l’enquête publique ne peut être accueilli.

En ce qui concerne la procédure d’enquête publique :

15. Aux termes de l’article L. 123-1 du code de l’environnement : « L’enquête publique a pour objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration des décisions susceptibles d’affecter l’environnement mentionnées à l’article L. 123-2 () ».

16. La méconnaissance des dispositions relatives à la publicité et au déroulé de l’enquête publique n’est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l’illégalité de la décision prise à l’issue de l’enquête publique que si elle n’a pas permis une bonne information de l’ensemble des personnes intéressées par l’opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête et, par suite, sur la décision de l’autorité administrative.

17. En premier lieu, aux termes de l’article L. 153-19 du code de l’urbanisme : « Le projet de plan local d’urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement par le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou le maire ». Aux termes de l’article R. 123-8 du code de l’environnement : " Le dossier soumis à l’enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / 1° Lorsque le projet fait l’objet d’une évaluation environnementale : / a) L’étude d’impact et son résumé non technique, ou l’étude d’impact actualisée dans les conditions prévues par le III de l’article L. 122-1-1, ou le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique ; () c) L’avis de l’autorité environnementale mentionné au III de l’article L. 122-1, le cas échéant, au III de l’article L. 122-1-1, à l’article L. 122-7 du présent code ou à l’article L. 104-6 du code de l’urbanisme, ainsi que la réponse écrite du maître d’ouvrage à l’avis de l’autorité environnementale ; () 3° La mention des textes qui régissent l’enquête publique en cause et l’indication de la façon dont cette enquête s’insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l’enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d’autorisation ou d’approbation ; / 4° Lorsqu’ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l’ouverture de l’enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; / 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, de la concertation préalable définie à l’article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Il comprend également l’acte prévu à l’article L. 121-13 ainsi que, le cas échéant, le rapport final prévu à l’article L. 121-16-2. Lorsque aucun débat public ou lorsque aucune concertation préalable n’a eu lieu, le dossier le mentionne ; () ".

18. Il ressort des pièces du rapport de la commission d’enquête que, lors des réunions préparatoires à l’enquête publique, la commission a invité le maître d’ouvrage à compléter le dossier mis à la disposition du public en y ajoutant un sommaire détaillé. La communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération justifie avoir transmis ce document à la commission préalablement à l’ouverture de l’enquête publique. Enfin, il ressort du rapport de la commission que le dossier complet, mis à la disposition du public dans certains lieux déterminés, incluait un sommaire détaillé. Il s’ensuit qu’en tout état de cause, le moyen tiré de l’absence de sommaire détaillé dans le dossier d’enquête publique manque en fait.

19. En deuxième lieu, les requérants contestent le diagnostic territorial figurant dans le rapport de présentation, tel que soumis à l’enquête publique. Ils dénoncent des incohérences et inexactitudes, en particulier sur le nombre total de logements à l’échelle intercommunale, la proportion de logements vacants, l’identification des polarités et la dénomination des différentes catégories d’espaces économiques. Ils reprochent également au diagnostic une incohérence par rapport au schéma de cohérence territoriale sur la notion de « polarités », une présentation insuffisante des scénarios de développement envisagés, ainsi que l’usage de données à l’échelle des quatre-vingt-sept communes de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération, ou de données dépassées concernant le recensement des logements vacants. Toutefois, la procédure d’enquête publique a précisément pour objet de permettre au public de s’exprimer sur ces éléments et, notamment, sur l’exactitude et la pertinence des données avancées. Il n’est pas démontré que les insuffisances et incohérences alléguées auraient privé le public des informations essentielles à sa participation, d’autant que les avis des personnes publiques associées, ayant expressément abordé ces points, ainsi que celui de la mission régionale d’autorité environnementale du 27 avril 2021 étaient à leur disposition, ce dernier étant par ailleurs largement repris par les requérants au soutien de leurs critiques.

20. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 123-13 du code de l’environnement : " I. – Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête conduit l’enquête de manière à permettre au public de disposer d’une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. Il ou elle permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l’enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l’arrêté d’ouverture de l’enquête. Les observations et propositions transmises par voie électronique sont accessibles sur un site internet désigné par voie réglementaire. / II. – Pendant l’enquête, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête reçoit le maître d’ouvrage de l’opération soumise à l’enquête publique à la demande de ce dernier. Il peut en outre : / – recevoir toute information et, s’il estime que des documents sont utiles à la bonne information du public, demander au maître d’ouvrage de communiquer ces documents au public ; / – visiter les lieux concernés, à l’exception des lieux d’habitation, après en avoir informé au préalable les propriétaires et les occupants ; / – entendre toutes les personnes concernées par le projet, plan ou programme qui en font la demande et convoquer toutes les personnes dont il juge l’audition utile ; / – organiser, sous sa présidence, toute réunion d’information et d’échange avec le public en présence du maître d’ouvrage. () « . Aux termes de l’article R. 123-9 du code de l’environnement : » I.-L’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l’article L. 123-10, quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête. Cet arrêté précise notamment : / 1° Concernant l’objet de l’enquête, les caractéristiques principales du projet, plan ou programme ainsi que l’identité de la ou des personnes responsables du projet, plan ou programme ou de l’autorité auprès de laquelle des informations peuvent être demandées ; / 2° En cas de pluralité de lieux d’enquête, le siège de l’enquête, où toute correspondance postale relative à l’enquête peut être adressée au commissaire enquêteur ou au président de la commission d’enquête ; / 3° L’adresse électronique à laquelle le public peut transmettre ses observations et propositions pendant la durée de l’enquête, ainsi que, le cas échéant, l’adresse du site internet comportant le registre dématérialisé sécurisé mentionné à l’article L. 123-10 ; / 4° Les lieux, jours et heures où le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête, représentée par un ou plusieurs de ses membres, se tiendra à la disposition du public pour recevoir ses observations ; / 5° Le cas échéant, la date et le lieu des réunions d’information et d’échange envisagées ; / 6° La durée, le ou les lieux, ainsi que le ou les sites internet où à l’issue de l’enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête ; / 7° L’information selon laquelle, le cas échéant, le dossier d’enquête publique est transmis à un autre Etat, membre de l’Union européenne ou partie à la convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière, signée à Espoo le 25 février 1991, sur le territoire duquel le projet est susceptible d’avoir des incidences notables ; / 8° L’arrêté d’ouverture de l’enquête précise, s’il y a lieu, les coordonnées de chaque maître d’ouvrage ou de la personne publique responsable des différents éléments du ou des projets, plans ou programmes soumis à enquête. « . En vertu de l’article R. 123-10 dudit code : » Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter gratuitement l’exemplaire du dossier et présenter ses observations et propositions sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d’ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés. / Lorsqu’un registre dématérialisé est mis en place, il est accessible sur internet durant toute la durée de l’enquête « . Par ailleurs, l’article L. 123-12 du même code prévoit : » Le dossier d’enquête publique est mis en ligne pendant toute la durée de l’enquête. Il reste consultable, pendant cette même durée, sur support papier en un ou plusieurs lieux déterminés dès l’ouverture de l’enquête publique. Un accès gratuit au dossier est également garanti par un ou plusieurs postes informatiques dans un lieu ouvert au public ".

21. Il ressort du rapport de la commission d’enquête publique que l’enquête s’est déroulée sur une période de 39 jours, du lundi 3 janvier au jeudi 10 février 2022. Le dossier complet était disponible en version numérique sur le site internet « www.registre-numerique.fr/plui-loire-forez », lui-même référencé sur le site institutionnel de la communauté d’agglomération, le site internet dédié au plan et, plus globalement, l’ensemble des documents de communication diffusés durant le déroulé de la procédure. Un poste informatique permettait de consulter l’intégralité de la version numérique dans chacune des mairies, y compris au siège de la communauté d’agglomération et une version papier était également disponible dans les mairies des communes de Bard, Boisset-lès-Montrond, Chalmazel-Jeansagnière, Champdieu, Lézigneux, Saint-Just-Saint-Rambert et Sury-le-Comtal, ainsi qu’à l’hôtel d’agglomération de Loire Forez Agglomération, situé à Montbrison. Un dossier papier « simplifié », comprenant le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation, ainsi que les règlements écrit et graphique de la commune concernée, accompagnés des avis des personnes publiques associées et des communes, était mis à disposition dans l’ensemble des mairies aux jours et horaires d’ouverture habituels. De même, les personnes intéressées ont pu émettre des observations sur les registres papiers tenus à leur disposition dans ces mêmes lieux, par voie postale, par courriel et, enfin, sous format électronique par le biais du registre dématérialisé. La commission d’enquête s’est quant à elle tenue à la disposition du public pour recueillir ses observations et propositions lors de cinquante-trois permanences de trois heures, réparties sur l’ensemble des quarante-cinq communes membres ainsi qu’au siège de communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération, programmées, autant que possible, le samedi matin et à des horaires et jours variés en semaine. Quatre permanences se sont, en outre, tenues en visio-conférence de 18 à 20 heures. En raison de la situation sanitaire liée à l’épidémie de Covid-19, la prise de rendez-vous préalable, par internet ou téléphone, était requise pour l’ensemble des permanences. Toutefois, une plage de quarante minutes en fin de permanence était réservée aux personnes se présentant sans rendez-vous. Face à la demande particulièrement élevée, un créneau supplémentaire de vingt minutes a été ajouté en début de matinée dans treize commune et les permanences de l’après-midi ont été prolongées. Vingt permanences ont dû être prolongées au-delà de l’horaire initialement prévu afin d’accueillir l’ensemble des participants. Au total, la commission d’enquête a mené cinq-cents dix-sept entretiens, dont quatorze en distanciel, pour une durée cumulée de cent quatre-vingt-neuf heures. La commission souligne, dans son rapport, que « le nombre de contributions lui paraît particulièrement élevé pour un projet de cette nature » et que « les moyens mis en œuvre en matière d’information et de publicité par LFa, relayée par les communes, allant très largement au-delà des strictes obligations réglementaires, se sont avérés des outils efficaces pour porter à la connaissance du public l’existence de cette enquête et les modes d’expression qu’elle lui offrait », avant d’en conclure que l’enquête « a parfaitement remplit ses objectifs ». Si les requérants reprochent à la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération de ne pas avoir dédoublé les permanences, comme le suggérait la commission d’enquête, ni informé le public de l’ajout de nouveaux créneaux horaires, il n’apparaît pas, au regard des 1 500 observations formulées et du nombre de personnes reçues durant les permanences, que les modalités d’organisation de l’enquête publique ait restreint la possibilité, pour toute personne intéressée, de prendre connaissance du projet, d’en mesurer les impacts et d’émettre ses observations. Par suite, le moyen tiré du caractère irrégulier de l’enquête publique ne saurait être accueilli.

22. En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 123-19 du code de l’environnement : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet ».

23. Si ces dispositions n’imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l’enquête publique, elles l’obligent à indiquer au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

24. Après avoir rappelé le cadre juridique et les caractéristiques essentielles du projet puis retracé le déroulement de l’enquête, la commission a, dans son rapport du 28 avril 2022, décomposé l’ensemble des contributions du public, au nombre de 1 500, et des avis des personnes publiques en autant d’observations que de sujets abordés, portant le nombre total d’observations examinées à 3 364, dont 1 721 issues du public et 1 643 des personnes publiques associées. L’ensemble de ces 3 364 observations ont été analysées puis regroupées par grandes thématiques. Si les requérants font valoir que cette analyse est incompréhensible, en citant l’exemple d’une observation pour laquelle la commission s’est limitée à renvoyer au paragraphe « gestion de l’extension urbaine » du thème « l’organisation du territoire », absent du rapport, les développements correspondants pouvaient aisément être identifiés dans le paragraphe consacré aux « autres formes d’urbanisation » du même thème, où la commission relève, en particulier, que de très nombreux contributeurs ont exprimé leur incompréhension face au reclassement de leurs parcelles en zone agricole ou naturelle, classement qu’ils estiment inéquitable. Dans ces conditions, le rapport de la commission d’enquête n’est entaché d’aucune insuffisance sur ce point.

En ce qui concerne le rapport de présentation :

25. Aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. / Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. / En zone de montagne, ce diagnostic est établi également au regard des besoins en matière de réhabilitation de l’immobilier de loisir et d’unités touristiques nouvelles. / Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités ». L’article R. 151-1 dudit code dispose : " Pour l’application de l’article L. 151-4, le rapport de présentation : / 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s’appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l’application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l’article L. 141-3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l’article L. 151-4 ; / 3° Analyse l’état initial de l’environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l’environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci « . Enfin, aux termes de l’article R. 151-2 de ce code : » Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d’aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d’aménagement et de développement durables ; / 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d’aménagement et de développement durables et des différences qu’elles comportent, notamment selon qu’elles s’appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; / 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d’aménagement et de programmation mentionnées à l’article L. 151-6 ; / 4° La délimitation des zones prévues par l’article L. 151-9 ; / 5° L’institution des zones urbaines prévues par l’article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l’article R. 151-20 lorsque leurs conditions d’aménagement ne font pas l’objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l’article L. 151-41 ; / 6° Toute autre disposition du plan local d’urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre. / Ces justifications sont regroupées dans le rapport ".

26. En premier lieu, le tome n° 1 du rapport de présentation du plan local d’urbanisme, consacré au diagnostic territorial, retrace les dynamiques socio-économiques à l’œuvre sur le territoire intercommunal. Si certaines de ces données, notamment sur le logement, l’activité économique ou les mobilités, reposent sur des études antérieures à la date d’approbation du plan, pour les plus anciennes réalisées durant les années 2010, M. B et autres ne démontrent pas qu’elles seraient devenues obsolètes ou qu’elles auraient connu une évolution telle qu’elles en auraient nécessité une remise en cause notable du parti d’aménagement retenu. La seule circonstance que ces données soient parfois présentées avec des temporalités différentes ne suffit pas à en altérer la pertinence. Les requérants reprochent également au rapport d’intégrer certaines analyses à l’échelle des quatre-vingt-sept communes membres de la communauté d’agglomération, notamment en matière de logement. Toutefois, cette approche d’ensemble, clairement explicitée, n’est pas de nature à créer une confusion sur les tendances démographiques propres au territoire couvert par le plan local d’urbanisme, lesquelles sont synthétisées à la fin de chaque thème. Du reste, les cartes et autres illustrations jointes au diagnostic permettent d’appréhender de manière satisfaisante les enjeux du territoire, en particulier ceux liés à l’évolution de l’activité économique et de l’emploi, en dépit des imprécisions relevées par les requérants.

27. En deuxième lieu, M. B et autres soutiennent que le nombre de logements vacants indiqué dans le diagnostic est « invérifiable ». Ils prétendent également que l’analyse relative à l’habitat indigne et l’évaluation de la consommation d’espace agricoles et naturels, basées sur l’inventaire numérique dit « modèle d’occupation du sol » (MOS), seraient dénuées de fondement, notamment en ce qui concerne les espaces forestiers. Toutefois, ils ne remettent pas sérieusement en cause les conclusions du diagnostic sur ce point. En particulier, et ainsi que l’expose le diagnostic, la base de données du modèle d’occupation du sol intègre pleinement les espaces forestiers, puisqu’il comprend une « classe principale » dédiées aux « espaces naturels », au sein de laquelle figurent plusieurs « classes détaillées », telles que les « peuplement de feuillus dominants », les « peuplement de conifères dominants », les « peuplements indéterminés dominants », le « boisement en mutation » ou encore les « alignement de boisement ». M. B et autres ne peuvent sérieusement soutenir qu’une telle présentation serait susceptible d’induire une confusion dans l’esprit du public entre les espaces agricoles et naturels consommés, du reste nettement distingués dans les développements qui y sont consacrés, ni qu’il en résulterait une incompréhension quant à l’existence d’un zonage naturel incluant les espaces forestiers. Enfin, le nombre de lignes de transport interurbains de la Loire mentionné dans le diagnostic, soit onze, n’apparaît pas inexact, alors qu’en tout état de cause, il n’est pas démontré ni même allégué que l’écart dénoncé par les requérants, à savoir quatorze lignes de transport interurbains, invalide de manière significative l’analyse des mobilités sur le territoire présentée dans le rapport.

28. En troisième lieu, le tome n° 4 du rapport de présentation détaille les caractéristiques des zones agricoles et naturelles ainsi que la méthode ayant permis de les délimiter. Selon le rapport, cette approche repose sur le croisement de multiples bases de données permettant de localiser les parcelles pouvant répondre aux critères de ces zones. S’agissant plus précisément des milieux naturels, l’analyse a intégré les périmètres de protection et d’inventaires scientifiques, les réserves naturelles, les arrêtés de protection de biotope ainsi que les espaces naturels sensibles. Ces données ont été enrichies par les études naturalistes menées dans le cadre de la démarche des trames verte, bleue et noire de Loire Forez Agglomération, lesquelles précisent la répartition des réservoirs de biodiversité par sous-trame et identifient les corridors locaux venant en complément de ceux inscrits au schéma de cohérence territoriale. Le rapport de présentation expose ensuite le processus de modélisation automatisée, lequel a permis de couvrir 89 % du territoire avant d’être affiné manuellement grâce à l’expertise de terrain, la photo-interprétation et une adaptation aux spécificités locales, notamment agricoles. Le rapport explicite également la méthode d’identification des hameaux, combinant repérage visuel à l’échelle 1/25000 et consultation des plans locaux d’urbanisme communaux. Les hameaux d’emprise significative ont été classés en zone urbaine « Uh », tandis que les petits hameaux, caractérisés par une forte densité bâtie ou un habitat plus dispersé, ont été intégrés aux zones agricoles ou naturelles. Enfin, les hameaux déjà largement urbanisés et situés en continuité immédiate des bourgs ou de quartiers périphériques ont été classés en zone urbaine « U3 ». Dans ces conditions, le rapport de présentation justifie suffisamment la délimitation des zones agricoles et naturelles.

29. En quatrième lieu, aucune disposition législative ou réglementaire n’exige que les modifications apportées au plan local d’urbanisme à l’issue de l’enquête publique fassent l’objet d’une justification particulière au sein du rapport de présentation. Les requérants font également valoir que ces modifications auraient nécessité une enquête publique complémentaire, que l’intégration du schéma d’accueil des entreprises au dossier d’enquête publique s’imposait et que les prescriptions du règlement applicables à la zone Aco sont incohérentes avec la vocation de la zone. Toutefois, de telles considérations ne critiquent pas utilement la suffisance du rapport de présentation au regard des dispositions précitées du code de l’environnement.

30. En cinquième lieu, contrairement aux affirmations de M. B et autres, le rapport de présentation prend expressément en compte, d’une part, le ralentissement de la consommation foncière entre 2010 et 2020 et, d’autre part, la réduction d’environ 12 % des unités de travail agricoles sur cette même période, ce qui inclut la diminution du nombre d’exploitation agricoles.

31. En dernier lieu, en se bornant à affirmer qu’ « aucune modification n’est intervenue dans le rapport de présentation quant au potentiel de développement », et à se référer de manière vague et confuse aux « règles applicables à la majorité des zones », au schéma départemental d’accueil et d’habitat des gens du voyage, au zonage « Urnu » et aux « extensions urbaines à moyen et long termes », sans plus de précision, les requérants n’assortissent pas leur moyen des éléments permettant au tribunal d’en apprécier le bien-fondé.

32. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le moyen tiré de l’insuffisance du rapport de présentation doit être écarté en toutes ses branches.

En ce qui concerne la compatibilité du plan local d’urbanisme avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale Sud-Loire :

33. Aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Les plans locaux d’urbanisme () sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 ; () ".

34. A l’exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d’urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d’urbanisme, qui déterminent les partis d’aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d’avenir, d’assurer, ainsi qu’il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d’un plan local d’urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

35. En premier lieu, le rapport de présentation du schéma de cohérence territoriale Sud-Loire, approuvé le 19 décembre 2013, met en évidence l’organisation multipolaire du territoire, structurée autour de centralités, lesquelles se caractérisent par une mixité de fonctions urbaines à différentes échelles. Les communes de Montbrison et Savigneux, Saint-Chamond, Firminy et Rive-de-Gier forment les principales centralités du Sud-Loire, articulées autour de la commune de Saint-Etienne, centralité de niveau métropolitain. Des centralités intermédiaires, bénéficiant d’une desserte en transports collectifs plus ou moins développée, jouent également un rôle structurant, certaines assurant une fonction de bassin de vie en secteur périurbain, à l’instar de la commune de Saint-Just-Saint-Rambert. Selon le rapport de présentation, le phénomène de périurbanisation, qui a favorisé l’étalement résidentiel et économique en périphérie des centres-villes, souvent dans des zones mal desservies par les transports en commun, s’est accompagné d’un affaiblissement majeur des centralités au profit d’un éclatement urbain fortement consommateur d’espaces. Face à ces enjeux, le schéma de cohérence territoriale vise à consolider le modèle multipolaire du territoire. Le schéma se donne dès lors comme ambition de « renforcer les centralités d’échelle Sud-Loire », telles que le pôle formé par les communes de Montbrison et Savigneux, en y développant de manière significative l’offre résidentielle et en y implantant en priorité les équipements structurants. Parallèlement, le schéma se donne comme objectif de « conforter les centralités intermédiaires de bassin de vie », en consolidant leur rôle par le maintien et le développement des équipements, notamment scolaires, des pôles emplois, des commerces et des services de proximité, tout en encourageant une diversification de l’offre résidentielle. Le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme en litige prévoit, quant à lui, d’affirmer le rôle des communes de Montbrison/Savigneux et de Saint-Just-Saint-Rambert en tant que pôles majeurs du territoire, tout en préservant la structure actuelle en matière d’équipements et de commerces. Ainsi, bien que la commune de Saint-Just-Saint-Rambert soit qualifiée de « ville principale nouvelle », le projet d’aménagement et de développement durables précise également qu’elle constitue la « deuxième ville du territoire », en comparaison de Montbrison/Savigneux, désignées comme « agglomération centre ». Une densité de logements par hectare plus importante est par exemple imposée à Montbrison/Savigneux, où doivent être implantés en priorité les nouveaux équipements d’envergure intercommunale. Enfin, le projet d’aménagement et de développement durables distingue Montbrison/Savigneux comme « pôle économique et d’emploi majeur à conforter » tandis que Saint-Just-Saint-Rambert est reconnu comme un « pôle économique complémentaire à valoriser ». Au regard de l’ensemble de ces éléments, les requérants, qui se contentent d’affirmer que le plan local d’urbanisme prévoit un développement indifférencié des centralités Montbrison/Savigneux et Saint-Just-Saint-Rambert, ne démontrent pas que les choix d’aménagement retenus et que les perspectives concrètes de développement de ces communes entraîneraient un déséquilibre territorial au profit de Saint-Just-Saint-Rambert, susceptible de remettre en cause la structuration multipolaire différenciée par niveaux de centralités voulue par le schéma de cohérence territoriale.

36. En second lieu, le schéma de cohérence territoriale fixe pour objectif d’identifier et de préserver les corridors écologiques terrestres qui garantissent le déplacement de la flore et de la faune. Il distingue deux niveaux de corridors : ceux d’importance Sud-Loire, qui établissent des liaisons entre les cœurs verts, souhaités par la directive territoriale d’aménagement de l’aire métropolitaine lyonnaise, et ceux d’importance plus locale, à préciser dans les documents d’urbanisme. Concernant les corridors écologiques à l’échelle Sud-Loire, le document d’orientation et d’objectifs impose un régime de protection strict, rendant inconstructible les zones de passage de la faune. Le tome n° 4 du rapport de présentation du plan local d’urbanisme en litige précise que les corridors écologiques d’échelle Sud-Loire ont été pris en compte dans l’élaboration du zonage. Ainsi, les secteurs viticoles et naturels, présentant un intérêt écologique, sont protégés par des zonages « Aco » et « Nco », dans lesquels toute nouvelle construction est interdite. Le zonage « Ap », quant à lui, concerne les secteurs viticoles et les espaces agricoles d’intérêt paysager à protéger, où sont seulement autorisés le développement limité des constructions agricoles et à usage d’habitation existantes, ainsi que les nouvelles constructions agricoles, à condition qu’elles soient nécessaires à l’entretien du terroir, comme dans le cas du maraîchage et de la viticulture. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale Sud-Loire admet, sous certaines conditions, l’implantation de certains types d’ouvrages et de bâtiments au sein des corridors écologiques, tels que les bâtiments et installations nécessaires aux activités humaines contribuant à l’entretien et à la gestion écologique des espaces, comme l’agriculture, la sylviculture ou encore les constructions nécessaires à l’accueil du public dans le cadre de la valorisation des intérêts écologiques des sites, ainsi que celles liées aux loisirs verts et au tourisme. Dès lors, la seule circonstance qu’une infime partie du corridor écologique d’échelle Sud-Loire identifié sur la commune d’Unias soit classé en zone « Ap », et que des portions des corridors situés dans les communes de Chambles, Saint-Romain-le-Puy et Sury-le-Comtal soient classés en zones Aco et Nco, où les constructions nouvelles sont interdites, voire en zone A où les possibilités de construire sont relatives restreintes, ne suffit pas à contrarier, à l’échelle du territoire couvert par le schéma de cohérence territoriale, les orientations et objectifs de ce schéma.

37. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le moyen tiré de l’incompatibilité du plan local d’urbanisme de communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération avec le schéma de cohérence territoriale Sud-Loire doit être écarté en toutes ses branches.

En ce qui concerne la légalité du zonage :

38. D’une part, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ».

39. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

40. D’autre part, aux termes de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme : « Les zones naturelles et forestières sont dites »zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues ".

41. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu’ils entendent soustraire, pour l’avenir, à l’urbanisation.

42. Le rapport de présentation du plan local d’urbanisme intercommunal expose qu’entre 2010 et 2020, environ 470 hectares d’espaces agricoles, naturels et forestiers ont été artificialisés sur le territoire intercommunal. Après avoir rappelé que le territoire de l’agglomération est composé à 91 % d’espaces agricoles, naturels et forestiers, le projet d’aménagement et de développement durables fixe l’objectif de préserver cette proportion à hauteur de 90 % en limitant l’artificialisation de ces espaces. Les auteurs du plan prévoient, notamment, de protéger le foncier agricole, naturel et forestier, les réservoirs de biodiversité ainsi que les éléments supports des continuités écologiques. Pour répondre à ces orientations, les auteurs du plan local d’urbanisme se donnent comme projet de promouvoir un développement démographique « raisonné », en privilégiant les constructions en sein des espaces déjà urbanisés, en réinvestissant les bourgs, les cœurs historiques délaissés et, plus globalement, les villes, tout en luttant contre l’étalement urbain et le phénomène de « périurbanisation ».

43. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle AH 32, située sur la commune d’Unias, a conservé un caractère essentiellement naturel, malgré la présence, à son extrémité, d’une petite construction et d’un bâtiment, laissé à l’abandon. Compte tenu de sa localisation en périphérie de l’enveloppe urbaine de la commune et de sa superficie, d’environ 4 551 mètres carrés, elle ne saurait être assimilée à une « dent creuse » destinée à être urbanisée au sein d’un espace bâti. De plus, elle s’ouvre à l’est sur une vaste étendue naturelle qui s’étend jusqu’aux rives de la Loire, identifiée comme un corridor écologique classé en zone « Nco ». Par ailleurs, contrairement à ce qu’affirment M. B et autres, cette parcelle, comme l’ensemble du bourg, s’inscrit dans le périmètre du site Natura 2000 « Plaine du Forez ». Enfin, le rapport de présentation souligne que la commune d’Unias subit, à l’instar des autres communes des bords de Loire, une forte pression foncière qui menace les espaces naturels. Dès lors, et quand même elle bénéficierait d’un raccordement en réseau, le classement de la parcelle AH 32 en zone N n’est pas incohérent avec les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables visant à contenir l’étalement urbain, préserver les espaces naturels et instaurer des coupures d’urbanisation. Il n’est pas davantage entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

44. Enfin, en se bornant à soutenir, en des termes très généraux et succincts, que des « pôles d’urbanisation » n’apparaissent pas justifiés et en se prévalant, à titre d’exemple, d’une « rupture de classement » dans un secteur du territoire intercommunal qui n’est pas même précisé au tribunal, les requérants n’assortissent par leur moyen des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.

En ce qui concerne la légalité des règles applicables au sein de la zone U3 :

45. Aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». L’article L. 151-17 dudit code dispose : « Le règlement peut définir, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l’implantation des constructions » et l’article L. 151-18 : « Le règlement peut déterminer des règles concernant l’aspect extérieur des constructions neuves, rénovées ou réhabilitées, leurs dimensions, leurs conditions d’alignement sur la voirie et de distance minimale par rapport à la limite séparative et l’aménagement de leurs abords, afin de contribuer à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l’insertion des constructions dans le milieu environnant ». Enfin, aux termes de l’article R. 151-18 dudit code : « Les zones urbaines sont dites »zones U« . Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ».

46. Le tome 4 du rapport de présentation expose que les zones U3 correspondent aux « secteurs périphériques de développement de l’habitat dans la continuité ou en discontinuité » des quartiers eux-mêmes situés dans le prolongement des quartiers historiques et centraux, ce qui n’est pas, contrairement à ce que font valoir les requérants, incohérent avec la définition qu’en donne le règlement, qui les définit comme des « secteurs d’extension récents et principalement pavillonnaires éloignés des cœurs historiques ». Le rapport poursuit en indiquant que ce sont des secteurs, avec la zone Uh, « où le développement et la densification ne sont pas souhaités dans les dix à quinze années à venir », raison pour laquelle « leur délimitation est faite en suivant le tracé des parcelles bâties existantes, pour former un secteur au plus proche du tissu bâti ». Afin de limiter leur capacité de densification, le règlement y prescrit une hauteur maximale des constructions fixée à 9 mètres, réduite à 4 mètres pour celles implantées en limite séparative, un recul minimal par rapport aux limites séparatives équivalent à la moitié de la hauteur de la construction sans jamais être inférieur à 3 mètres, un retrait d’au moins 5 mètres vis-à-vis des voies et emprises d’usage collectif ainsi qu’un coefficient de biotope par surface de 0,8. Ont notamment fait l’objet d’un tel classement une proportion de 11 % des hameaux identifiés dans le plan local d’urbanisme du fait de leur proximité géographique avec les bourgs et quartiers périphériques et de leur caractère déjà largement construits. De telles prescriptions pouvaient légalement être adoptées compte tenu du parti d’urbanisme visant à concentrer l’urbanisation dans les bourgs et les villes en restreignant les possibilités de développement dans les hameaux, tel que défini par le projet d’aménagement et de développement durables et ce, y compris lorsqu’ils sont classés en zone urbaine. Par suite, les règles applicables à la zone U3 ne sont entachées d’aucune illégalité sur ce point. Enfin, si les requérants soutiennent que ces règles sont contraires au schéma de cohérence territoriale, ils n’assortissent pas ce moyen des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.

En ce qui concerne l’emplacement réservé n° 1 dans la commune d’Unias :

47. Aux termes de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : () 2° Des emplacements réservés aux installations d’intérêt général à créer ou à modifier () 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques ; () ".

48. L’intention d’une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu’emplacement réservé en application de l’article L. 151-41, sans qu’il soit besoin pour la commune de faire état d’un projet précisément défini. Toutefois, le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le caractère réel de l’intention de la commune.

49. En outre, il appartient au juge administratif de vérifier, en fonction des circonstances de l’espèce, que le fait de procéder simultanément à la création d’un emplacement réservé dans un document d’urbanisme, qui a pour seul objet de protéger un terrain d’opérations qui seraient susceptibles de compromettre la réalisation future d’un ouvrage ou aménagement présentant un intérêt général, et à un classement en zone naturelle n’est pas contradictoire.

50. Le plan local d’urbanisme contesté institue un emplacement réservé, référencé sous le n° 1, sur l’entièreté de la parcelle AH 32 située dans la commune d’Unias, au bénéfice de la commune et destiné à la réalisation d’un « espace public ». Cette destination, qui peut notamment se concrétiser par l’aménagement d’une place publique, d’une promenade ou d’une aire de jeux, est, notamment au regard de la configuration des lieux, suffisamment explicite pour justifier la création d’un emplacement réservé, alors par ailleurs que la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération n’était pas tenue de justifier d’un projet précis et élaboré. Enfin, et contrairement à ce que soutiennent M. B et autres, la création de cet emplacement réservé n’est pas contradictoire avec le classement de la parcelle AH 32 en zone naturelle.

51. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que la requête de M. B et autres doit être rejetée en toutes ses conclusions, y compris celles présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. B et autres est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. E B, désigné représentant unique, et à la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération.

Délibéré après l’audience du 8 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Hervé Drouet, président,

M. François-Xavier Richard-Rendolet, premier conseiller,

M^me Océane Viotti, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2025.

La rapporteure,

O. ViottiLe président,

H. Drouet

La greffière,

C. Chareyre

La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

No 2303758