Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 avril 2023 et le 21 septembre 2023, M. A G, représenté par la SCP SVA, demande au tribunal :

1°) d’annuler le titre exécutoire n°208 émis le 29 mars 2023 par la commune de Villeneuve-lès-Maguelone pour un montant de 6 600 euros et de le décharger de l’obligation de payer cette somme ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Villeneuve-lès-Maguelone la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— le titre est entaché d’un défaut de signature en application de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration et de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ;

— le titre n’indique pas les bases de liquidations en méconnaissance de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 ;

— la somme demandée est infondée, dès lors que M. E, ayant relevé le procès-verbal d’infraction, n’était pas commissionné et n’était pas assermenté ;

— l’arrêté du 1er mars 2022 portant application de l’astreinte est entaché d’un défaut de motivation en ce qui concerne son montant ;

— la mise en demeure du 23 décembre 2021 est entachée d’une erreur de droit en ce qu’elle ne pouvait prévoir de démolition, entachant d’illégalité par la voie de l’exception l’arrêté du 1er mars 2022 et le titre en litige ;

— l’arrêté du 1er mars 2022 a été pris sans que la procédure contradictoire préalable ne soit respectée.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 juin 2023 et le 6 octobre 2023, la commune de Villeneuve-lès-Maguelone, représentée par M^e Marc, conclut :

— au rejet de la requête ;

— dans l’hypothèse où le titre serait annulé pour vice de forme, au rejet des conclusions à fin de décharges;

— et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. G au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. B ;

— les conclusions de M. Goursaud, rapporteur public ;

— les observations de M^e Roche, représentant M. G ;

— et les observations de M^e Moufadil, représentant la commune de Villeneuve-lès-Maguelone.

Considérant ce qui suit :

1. M. G est propriétaire des parcelles cadastrées section BA 116 et BA 117 sur le territoire de la commune de Villeneuve-lès-Maguelone sur lesquelles est implantée une maison d’habitation. Par un courrier du 23 décembre 2021, il a été mis en demeure sur le fondement de l’article L.481-1 du code de l’urbanisme de mettre en conformité sa construction avec les règles d’urbanisme en vigueur, s’agissant de la surélévation de la toiture et de la construction d’une annexe. Par un arrêté du 1er mars 2022, la maire de la commune a ensuite décidé de prononcer une astreinte de 100 euros par jour de retard jusqu’à ce qu’il soit satisfait à cette régularisation. Par un titre exécutoire émis le 29 mars 2023 portant sur la période du 5 septembre 2022 au 9 novembre 2022, la commune de Villeneuve-lès-Maguelone a mis en recouvrement la somme de 6 600 euros au titre de la liquidation partielle de l’astreinte.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes, d’une part, de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : « En application de l’article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ». Aux termes, d’autre part, du premier alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision prise par l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. ».

3. Il résulte des dispositions de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales citées au point précédent que le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l’auteur de cette décision, au sens des dispositions citées au point précédent de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, de même, par voie de conséquence, que l’ampliation adressée au redevable, et d’autre part, qu’il appartient à l’autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non pas par l’ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les nom, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l’ampliation adressée au redevable.

4. Il résulte de l’instruction que le titre exécutoire en litige adressé à M. G mentionne que son émetteur est la maire de la commune M^me I C, lequel n’est toutefois pas signé. Par ailleurs, le bordereau de titres correspondant produit par la commune a quant à lui été signé électroniquement par M^me F D, « élue finances par délégation ». Dans ces conditions, les dispositions précitées, telles que rappelées au point précédent, ont été méconnues et M. G est fondé à soutenir que le titre exécutoire est entaché d’un défaut de signature.

5. En deuxième lieu, l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. S’agissant d’un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l’expiration du délai du recours contentieux, contre cet acte. S’agissant d’un acte non réglementaire, l’exception n’est, en revanche, recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l’acte et la décision ultérieure constituent les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

6. Il résulte de l’instruction que l’arrêté du 1er mars 2022, décidant de prononcer une astreinte à la suite de la non-exécution de la mise en demeure prononcée le 23 décembre 2021 sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, a été publié en mairie et affiché le 1er mars 2022. Toutefois, si ce même arrêté indique qu’il sera notifié à M. G, la commune de Villeneuve-lès-Maguelone n’apporte pas la preuve de la notification de cette décision individuelle non réglementaire, seule susceptible de faire courir le délai de recours contentieux. Dans ces conditions, à la date de la requête, l’arrêté du 1er mars 2022 décidant de prononcer une astreinte de 100 euros par jours de retard n’était pas devenu définitif. Ainsi, M. G est recevable à exciper de l’illégalité de cet arrêté pour contester le titre exécutoire en litige.

7. Le premier alinéa de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme dispose que : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire. » Aux termes de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme : « I.- Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 », c’est-à-dire ceux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou ceux qui, par dérogation, en sont dispensés, « ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l’article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu’un procès-verbal a été dressé en application de l’article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, l’autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 », c’est-à-dire l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir ou pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable, " peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / II.- Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l’infraction constatée et des moyens d’y remédier. Il peut être prolongé par l’autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l’intéressé pour s’exécuter. / III.- L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L’astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s’il n’y a pas été satisfait, après que l’intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l’ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l’astreinte ne peut excéder 25 000 €. ".

8. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires préalables à l’adoption de la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique dont elles sont issues, que, dans le but de renforcer le respect des règles d’utilisation des sols et des autorisations d’urbanisme, le législateur a entendu, que, lorsqu’à été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d’une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier, soit de solliciter l’autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires. Cette mise en demeure peut être assortie d’une astreinte, prononcée dès l’origine ou à tout moment après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, s’il n’y a pas été satisfait, en ce cas après que l’intéressé a de nouveau été invité à présenter ses observations.

9. Il ne résulte pas de l’instruction qu’une nouvelle procédure contradictoire préalable ait été mise en œuvre avant que le maire de la commune ne décide par l’arrêté du 1er mars 2022 d’infliger une astreinte de 100 euros par jour de retard et la méconnaissance d’une telle formalité a privé M. G d’une garantie. Par suite, M. G est fondé à soutenir que l’arrêté du 1er mars 2022 a été pris à la suite d’une procédure irrégulière et par voie de conséquence est fondé à soutenir que la somme mise à sa charge en recouvrement de cette créance par le titre exécutoire en litige est elle-même privée de base légale.

10. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens n’est de nature à prononcer l’annulation du titre exécutoire en litige.

11. Il résulte de tout ce qui précède que le titre exécutoire n°208 émis le 29 mars 2023 par la commune de Villeneuve-lès-Maguelone pour un montant de 6 600 euros doit être annulé.

Sur les conclusions à fin de décharge :

12. L’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge.

13. Il résulte de ce qui a été dit au point 9 que le motif d’annulation du titre en litige résulte de l’absence de bien fondé du titre si bien que M. G doit être déchargé de l’obligation de payer cette somme.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. G, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à la commune de Villeneuve-lès-Maguelone la somme qu’elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de la commune de Villeneuve-lès-Maguelone le versement à M. G d’une quelconque somme sur le fondement de ces dispositions.

D E C I D E  :

Article 1er : Le titre exécutoire n°208 émis le 29 mars 2023 par la commune de Villeneuve-lès-Maguelone pour un montant de 6 600 euros à l’encontre de M. G est annulé et M. G est déchargé de l’obligation de payer cette somme.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. A G et à la commune de Villeneuve-lès-Maguelone.

Délibéré après l’audience du 28 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Fabienne Corneloup, présidente,

M^me Michelle Couégnat, première conseillère,

M. Nicolas Huchot, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 décembre 2024.

Le rapporteur,

N. B

La présidente,

F. CorneloupLa greffière,

M. H

La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier le 12 décembre 2024.

La greffière,

M. H