Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 3 décembre 2021, 4 mai 2023 et 4 septembre 2023, M. et M^me Michel et A… B…, représentés par M^e Izembard, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 7 octobre 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune du Vernet a approuvé la 2ème modification de son plan local d’urbanisme (PLU) ;

2°) de mettre à la charge de la commune du Vernet une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les écritures en défense sont irrecevables faute de justification de la qualité du maire pour ester en justice au nom de la commune et de la compétence du 1er adjoint au maire pour signer le mémoire en défense ;

- la décision prescrivant la modification du PLU a été prise par une autorité incompétente au regard de l’article L. 153-37 du code de l’urbanisme ;

- la délibération attaquée est entachée d’un vice de procédure au regard de l’article L. 153-40 du code de l’urbanisme faute de consultation de l’ensemble des personnes publiques associées ;

- la procédure de modification du PLU aurait dû être soumise à une évaluation environnementale en application des articles L. 104-1 et R. 104-1 du code de l’urbanisme ;

- la création d’un secteur Ag permettant le remblaiement d’une zone humide aurait dû faire l’objet d’une procédure de révision en application de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme ;

- le classement de l’ensemble du site d’exploitation de la carrière en zone Ag est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

- en prévoyant dans son règlement la possibilité de réaliser des affouillements en zone Ag pour les services publics ou d’intérêt collectif alors que l’objet de la modification est de permettre le remblai de la carrière, la délibération attaquée est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation ;

- en autorisant dans son règlement l’enfouissement de déchets inertes issus de chantiers du bâtiment et de travaux publics au sein d’une étendue d’eau de trois hectares, la délibération attaquée est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation au regard de la vocation agricole des terrains et du risque de pollution.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 avril 2022 et 12 juin 2023, la commune du Vernet, représentée par M^e Courrech, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 22 août 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 12 septembre 2023.

Par courriers des 5 septembre et 4 décembre 2025, la commune du Vernet a été invitée, en application des articles R. 612-1 et R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire des éléments justifiant de la qualité du maire pour représenter la commune en justice et de la qualité du signataire du premier mémoire en défense enregistré le 15 avril 2022.

La commune du Vernet a produit des pièces, le 11 décembre 2025, en réponse à ces invitations à régulariser.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de l’environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 ;

- l’arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d’urbanisme et les règlements des plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Michel,

- les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public,

- et les observations de M^e Marti, avocat de la commune du Vernet.

Considérant ce qui suit :

1. La société Midi-Pyrénées-Granulats a été autorisée pendant plusieurs années à extraire des granulats sur des terrains situés notamment au lieu-dit « Bordeneuve » sur le territoire de la commune du Vernet. Dans le cadre de la cessation d’activité de cette carrière et de sa remise en état, la société exploitante a été autorisée, par un arrêté préfectoral du 1er octobre 2021, à exploiter sur ces terrains une installation de stockage de déchets inertes à compter de la date d’approbation de la modification du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune du Vernet. Par une délibération du 7 octobre 2021, le conseil municipal de cette commune a approuvé la 2ème modification de son PLU prévoyant, notamment, la création, en zone agricole, d’un secteur Ag au sein duquel sont autorisés des exhaussements du sol visant au remblayage de l’ancien site d’extraction de granulats en vue de lui redonner une vocation agricole. Par la présente requête, M. et M^me B…, résidents de la commune du Vernet, demandent l’annulation de cette délibération.

Sur la recevabilité des écritures en défense de la commune du Vernet :

2. Lorsqu’une partie est une personne morale, il appartient à la juridiction administrative saisie, qui en a toujours la faculté, de s’assurer, le cas échéant, que le représentant de cette personne morale justifie de sa qualité pour agir au nom de cette partie. Tel est le cas lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l’autre partie ou qu’au premier examen, l’absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier. Il résulte des dispositions des articles L. 2122-21 et L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales que le maire ne peut intenter au nom de la commune les actions en justice qu’après délibération ou sur délégation du conseil municipal.

3. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 30 septembre 2020, le maire de la commune du Vernet a reçu délégation du conseil municipal pour défendre la commune dans les actions intentées contre elle relevant des juridictions administratives. Si le mémoire en défense présenté le 15 avril 2022 pour la commune du Vernet a été signé par M. D…, premier adjoint au maire, qui ne justifie pas avoir été habilité à représenter la commune en justice en cas d’empêchement du maire, ce mémoire a été régularisé par le mémoire en défense présenté le 12 juin 2023 par le maire au nom de la commune, reprenant les conclusions et moyens du précédent mémoire, et signé par une personne ayant la qualité d’avocat. Dès lors, l’irrecevabilité des écritures en défense telle qu’opposée par les requérants doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

4. En premier lieu, aux termes de l’article L. 153-37 du code de l’urbanisme : « La procédure de modification est engagée à l’initiative du président de l’établissement public de coopération intercommunale ou du maire qui établit le projet de modification. ».

5. Si les visas de la délibération attaquée indiquent que la procédure de modification du PLU a été prescrite par une délibération du conseil municipal du 30 octobre 2019 complétée par une délibération du 8 décembre 2020, il ressort de ces délibérations que le maire a expliqué, en particulier lors de la séance du 30 octobre 2019, qu’il convenait de procéder à une modification de ce plan sur plusieurs objets qu’il a alors présentés. Dans ces conditions, la procédure doit être regardée comme ayant été engagée à l’initiative du maire du Vernet. Il s’ensuit que la circonstance que le conseil municipal ait décidé d’engager la procédure de modification du PLU par ces délibérations présente un caractère superfétatoire qui n’est pas de nature à entacher d’irrégularité la procédure. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 153-37 du code de l’urbanisme doit être écarté.

6. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 153-40 du code de l’urbanisme : « Avant l’ouverture de l’enquête publique ou avant la mise à disposition du public du projet, le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou le maire notifie le projet de modification aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / Le projet est également notifié aux maires des communes concernées par la modification. ». Aux termes de l’article L. 132-7 du même code : « L’Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l’article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l’habitat, les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l’article L. 312-3 du présent code, les établissements publics chargés d’une opération d’intérêt national ainsi que les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l’élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. / Il en est de même des chambres de commerce et d’industrie territoriales (…) ». Aux termes de l’article L. 132-9 du même code : « Pour l’élaboration des plans locaux d’urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : (…) 2° L’établissement public chargé de l’élaboration, de la gestion et de l’approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; (…) ».

7. Il ressort des pièces du dossier que le projet de modification du PLU a été notifié à l’ensemble des personnes publiques associées, conformément aux dispositions précitées de l’article L. 153-40 du code de l’urbanisme. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération attaquée a été prise au terme d’une procédure irrégulière.

8. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 104-1 du code de l’urbanisme : « Font l’objet d’une évaluation environnementale, dans les conditions prévues par la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ainsi que ses annexes et par le présent chapitre : (…) / 3° bis Les plans locaux d’urbanisme ; (…) ». Aux termes de l’article R. 104-1 du même code : « Font l’objet d’une évaluation environnementale, dans les cas et conditions prévus par le présent chapitre, les documents d’urbanisme énumérés à l’article L. 104-1 ainsi que ceux figurant dans la présente section en application de l’article L. 104-2. ».

9. Si les requérants invoquent la méconnaissance des dispositions précitées du 3° bis de l’article L. 104-1 du code de l’urbanisme incluant les PLU dans le champ de l’évaluation environnementale, ces dispositions, introduites par la loi du 7 décembre 2020 susvisée, sont applicables aux procédures engagées après la publication de cette loi. En l’espèce, la procédure de modification du PLU de la commune du Vernet ayant été engagée antérieurement à la publication de la loi, elle n’entre pas dans le champ d’application des dispositions précitées de l’article L. 104-1 du code de l’urbanisme. Par ailleurs, à la date de la délibération attaquée, les dispositions réglementaires alors applicables n’imposaient la réalisation d’une évaluation environnementale, en cas de recours à la procédure de modification d’un PLU, que dans deux situations respectivement prévues aux articles R. 104-8 et R. 104-12 du code de l’urbanisme, à savoir lorsqu’elle permet la réalisation de travaux, aménagements, ouvrages ou installations susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000 et lorsqu’elle porte sur la réalisation d’une unité touristique nouvelle dans les zones de montagne. Ainsi, et contrairement à ce qui est soutenu, ni l’article R. 104-1 précité du code de l’urbanisme, ni aucune autre disposition réglementaire applicable à la date de la délibération attaquée n’imposait la réalisation d’une évaluation environnementale lorsque les modifications projetées sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. Enfin, la circonstance alléguée selon laquelle l’autorité environnementale n’aurait pas été informée de l’exacte portée des modifications envisagées, en particulier la suppression d’un plan d’eau sur les terrains du futur secteur Ag, est sans incidence sur l’inopposabilité des dispositions précitées du code de l’urbanisme à la procédure de modification litigieuse. Par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que la procédure suivie serait entachée d’irrégularité au regard des dispositions précitées des articles L. 104-1 et R. 104-1 du code de l’urbanisme.

10. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à l’espèce : « Le plan local d’urbanisme est révisé lorsque l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : (…) / 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels (…) ».

11. En l’espèce, la délibération en litige a notamment pour objet la création d’un secteur Ag au sein duquel sont autorisés des exhaussements du sol visant au remblayage de l’ancien site d’extraction de granulats exploité par la société Midi-Pyrénées Granulats en vue de lui redonner une vocation agricole. Si les requérants soutiennent que le remblaiement ainsi autorisé aura pour effet de supprimer la zone humide présente dans ce secteur Ag et ainsi de réduire la protection édictée en raison de la qualité du site, il ressort des pièces du dossier que ce secteur ne faisait l’objet d’aucune protection particulière préalablement à la modification du PLU. Contrairement à ce qui est soutenu, celle-ci ne saurait donc avoir pour effet de réduire une protection édictée pour les motifs cités au 3° de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la commune aurait dû recourir à une procédure de révision de son PLU en lieu et place de la procédure de modification litigieuse.

12. En cinquième lieu, aux termes de l’article A 1 du règlement de la zone A du PLU de la commune du Vernet, relatif aux occupations et utilisations du sol interdites : « (…) Secteur Ag : les affouillements de sol sont interdits (…) ». Aux termes de l’article A 2 du même règlement, relatif aux occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières : « (…) secteur Ag : Sont autorisées sous conditions particulières les occupations et utilisations du sol suivantes : (…) – Les installations de valorisation et stockage de terres et matériaux inertes (ISDI) issus des chantiers du bâtiment et des travaux publics dans le but de valoriser un ancien site de carrière et de restituer des terrains à vocation agricole ; cependant, le stockage de terres et matériaux inertes est autorisé à titre temporaire, seulement la phase de remblaiement / – Les constructions, installations, affouillements et exhaussements strictement nécessaires au fonctionnement des services publics ou d’intérêt collectif ». Selon l’article 4 de l’arrêté susvisé du 10 novembre 2016, auquel renvoie le règlement du PLU pour la définition des destinations et sous-destinations des constructions : « (…) La sous-destination « locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés » recouvre les constructions des équipements collectifs de nature technique ou industrielle. Cette sous-destination comprend notamment les constructions techniques nécessaires au fonctionnement des services publics, les constructions techniques conçues spécialement pour le fonctionnement de réseaux ou de services urbains, les constructions industrielles concourant à la production d’énergie. (…) ». Aux termes de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme : « I.- Dans les zones agricoles, (…) le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; (…) ».

13. Sont autorisés en secteur Ag les constructions, installations, affouillements et exhaussements strictement nécessaires au fonctionnement des services publics ou d’intérêt collectif. Les auteurs du PLU pouvaient légalement autoriser de tels aménagements, lesquels, eu égard à leur portée limitée, ne sont pas en eux-mêmes incompatibles avec la vocation agricole du secteur au sens de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le règlement du PLU en tant qu’il autorise de tels aménagements, en particulier des affouillements, dans le secteur Ag serait entaché d’illégalité.

14. En sixième lieu, aux termes de l’article R. 541-8 du code de l’environnement : « Au sens du présent titre, on entend par : (…) Déchet inerte : tout déchet qui ne subit aucune modification physique, chimique ou biologique importante, qui ne se décompose pas, ne brûle pas, ne produit aucune réaction physique ou chimique, n’est pas biodégradable et ne détériore pas les matières avec lesquelles il entre en contact d’une manière susceptible d’entraîner des atteintes à l’environnement ou à la santé humaine. (…) ».

15. Il ressort des dispositions du règlement du PLU citées au point 12 que le secteur Ag a vocation à accueillir des installations de valorisation et de stockage de terres et matériaux inertes en vue de restituer à l’agriculture les terrains d’une ancienne carrière. Il est ainsi prévu des opérations de remblaiement du site par des déchets inertes issus des chantiers du bâtiment et des travaux publics. Les déchets inertes, définis par les dispositions précitées de l’article R. 541-8 du code de l’environnement, ne sont ni polluants ni dangereux et ne sont donc pas susceptibles en principe de porter atteinte à l’environnement, notamment à la qualité des eaux de surface ou souterraines. Dans ces conditions, et contrairement à ce qui est soutenu, l’usage de tels déchets ne saurait être regardé comme étant, par nature, incompatible avec la vocation agricole des terrains. En tout état de cause, les dispositions du règlement du PLU, qui ne préjudicient pas à l’exercice par le préfet des pouvoirs de police spéciale qu’il détient en matière d’environnement, ont pour seul objet de rendre possible le stockage de déchets inertes dans le secteur Ag ainsi délimité, sans pour autant autoriser une exploitation déterminée. Ainsi, il appartient au préfet, dans le cadre de l’enregistrement d’une installation de stockage de déchets inertes, de prévoir, le cas échéant, des mesures visant à éviter ou à réduire les risques éventuels d’imperméabilisation des sols et de pollution des eaux. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le règlement du PLU en tant qu’il autorise le stockage de déchets inertes issus des chantiers du bâtiment et des travaux publics dans le secteur Ag serait entaché d’illégalité.

16. Enfin, en vertu de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Aux termes de l’article R. 151-22 du même code : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ».

17. Il résulte de ces dispositions qu’une zone agricole, dite « zone A », du PLU a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables (PADD), un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

18. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section E n° 24pp, 26 à 32, 112, 113, 116 et 240 à 243 situées au lieu-dit « Bordeneuve » ont été classées en secteur Ag qui correspond, selon le règlement du PLU, à un secteur en zone agricole dans lequel sont autorisés des exhaussements du sol visant au remblayage de l’ancien site d’extraction de granulats exploité par la société Midi-Pyrénées Granulats en vue de lui redonner une vocation agricole. Ce classement est en cohérence avec l’objectif de maintien de l’activité agricole dans le cadre duquel le PADD prévoit la pérennisation d’une zone agricole fonctionnelle en limitant les zones d’extractions potentielles de granulats avec, à terme, une remise en culture agricole des terrains situés au sud du Rieutort après remblayage par des matériaux inertes. Le secteur Ag est constitué à la fois de terres déjà remblayées dont plusieurs hectares sont valorisés par l’agriculture et de terres non remblayées. Il ressort des pièces du dossier que le classement de terres déjà remblayées et valorisées par l’agriculture en secteur Ag est justifié par la nécessité, en fin de processus de restauration du site, d’une dernière intervention pour rétablir et homogénéiser la circulation des eaux de ruissellement. La présence d’une zone d’eau ne saurait faire obstacle à un tel classement. Par suite, eu égard aux caractéristiques des parcelles en cause et au parti d’aménagement retenu par les auteurs du PLU, ces derniers n’ont pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en classant les parcelles en litige en secteur Ag.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l’annulation de la délibération attaquée.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune du Vernet, qui n’est pas la partie perdante, verse aux requérants une somme au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des requérants la somme demandée par la commune du Vernet au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et M^me B… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune du Vernet présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. Michel B…, à M^me A… B… et à la commune du Vernet.

Délibéré après l’audience du 21 janvier 2026 à laquelle siégeaient :

M^me Meunier-Garner, présidente,

M^me Lestarquit, première conseillère,

M^me Michel, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 février 2026.

La rapporteure,

L. MICHEL

La présidente,

M.-O. MEUNIER-GARNER

La greffière,

M. C…

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef :