CAA de Paris, conclusions du rapporteur public sur l'affaire n° 95PA00498

N( 95PA00498
------------ M. X
UNION RÉGIONALE DES SYNDICAT
D’ILE-DE-FRANCE (CFDT)
MM. A ET B
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Lecture du 11 juillet 1997
Conclusions de M^me Y, Commissaire du Gouvernement
------------ M. X était président, et MM. A et B administrateurs, tous trois désignés au titre de la représentation CFDT, du Groupement professionnel d’accession à la propriété (GIAPP).
Ce groupement, constitué sous la forme d’une association loi 1901, avait été créé en 1956 à l’initiative d’organisations syndicales de salariés.
Il avait été agréé par accord conjoint des ministres chargés de la construction et des ……. pour la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction et pour la redistribution de ces fonds sous forme d’actions visant à faciliter l’accès à la propriété des familles à revenu modeste.
Nous parlons au passé parce que, par accord du 24 décembre 1993 publié au Journal officiel, le Ministre du Logement a retiré cet agrément et a prononcé la dissolution du GIAPP.
Ce ne sont pas toutefois, ces dernières décisions qui sont ici en litige, mais un précédent accord ….. 22 octobre 1992 portant suspension du conseil d’adminis-tration du groupement.
En préalable, (1) – nous relèverons qu’en tant qu’ils agissent en leur nom propre et non en représentation de l’association (d’ailleurs déjà dissoute à la date de l’appel), MM. X, A et B nous paraissent avoir qualité pour agir contre la décision attaquée, comme ils le font valoir en réponse à l’information que vous leur avez délivrée voir article R.153-1 : ils sont privés par la décision attaquée de la possibilité de siéger au conseil d’administration de …?… organisme collecteur agréé : c’est ce qui ressort de la combinaison des articles R.313-27, L.313-2 et L.313-13 du code de la construction et de l’habitation.
Au fond : Le jugement attaqué du tribunal administratif de Paris du 2 juin 1993 a rejeté les moyens de légalité externe et interne présentés par deux requêtes qu’il à jointes. NB : La minute comporte l’intégralité des visas. Ces moyens sont repris en appel, mais avant de procéder à leur examen, nous rappellerons brièvement que l’instruction de ce qu’on appel couramment « le 1 % patronat » date de 1953, mais a été constamment remaniée en particulier par une importante loi du 31 décembre 1987 qui crée un EPIC, l’Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction, (l’ANPEEC) … notre voisin, dans cet immeuble…
On peut relever d’emblée que se sont ces seuls articles qui règlent la procédure disciplinaire et qui fixent les mesures légales.
Or ces dispositions sont relativement pauvres au regard des exigences du respect desdits de la défense.
- Rien n’est prévu au cas où la suspension du conseil d’administration ou le retrait d’agrément sont pris en urgence. Ceci n’a toutefois rien de choquant.
- Mais s’en est prévu non plus (et pas davantage dans la rédaction de l’article L.313-13 issu de la loi janvier 1993) en cas de suspension.
- Seul le retrait d’agrément est précédé d’une procédure permettant à l’association de présenter ses observations.
Ceci pourrait paraître contraire à l’article 8 décret du 28 novembre 1983 et au principe généraux de droits, …?… Mais il faudrait pour cela vérifier que la suspension du conseil d’administration a bien le caractère d’une sanction, ce que nous ne croyons pas :
- elle a tantôt le caractère d’une mesure conservatoire, selon nous ;
. cf : en cas de suspension du conseil d’administration, le ministre peut charger l’Agence de prendre les mesures conservatoires qui s’imposent.
Mais il est vrai que ceci n’est pas déterminant.
. cf également : la rédaction actuelle d’article L.313-13, qui ajoute la possibilité de prononcer une amende et qui qualifie expressément de sanction cette amende ainsi que le retrait d’agrément, mais pas la suspension.
Or, on sait qu’il existe ce que la doctrine qualifie de suspension/sanction et les suspensions/mesures conservatoires. C’est par exemple toute l’ambiguïté de la suspension du permis de construire. Et M. C rappelle dans sa thèse sur la police administrative que …?…
. cf E ci-joint ; aucun principe généraux de droits ni principe constitutionnel n’impose le respect d’une procédure contradictoire, quand la loi elle-même ne l’a pas prévu, d’une mesure qui n’a pas le caractère d’une sanction. CE 3 décembre 1986 M. D Tables/suspension du président de la Chambre des Métiers.
Enfin, s’agissant du bien-fondé d’une telle mesure, contrôle restreint compte tenu du large pouvoir d’appréciation que la loi laisse au ministre. CE 30 juin 1986 CILOS n( 51864. Ce cadre posé, l’examen des moyens en est facilité :
(1) – Est inopérant, s’agissant d’une mesure conservatoire, le moyen tiré de ce que le GIAPP n’a pu présenter ses observations avant que la suspension de son conseil d’administration soit prononcée.
Les requérants ne peuvent utilement ici se prévaloir du décret du 28 novembre 1983, ni de ce que dans le silence des textes (loi) ce décret trouvait application à raison de son caractère supplétif consacré par CE Association 8 mars 1985 Deveylder p. 70. L’absence d’urgence est également sans importance.
(2) – Il n’y avait pas lieu de procéder à un second « échange », après le mémoire en défense de prendre des mesures de redressement. NB : On relèvera qu’en tout état de cause, l’accord attaqué vise « les observations formulées par le GIAPP à la suite du contrôle effectué par l’ANPEEC ».
(3) – Au fond, les critiques adressées par l’ANPEEC quant à l’organisation et au fonctionnement de l’association ne sont pas contestées par les requérants, mais ceux-ci se prévalent de ce qu’il y a été remédié.
De même pour les critiques relatives aux résultats …?… Il est également soutenu que la suspension a été prononcée avant que les mesures de redressement aient pu produire leurs effets.
Enfin, le problème de proportionnalité aurait été méconnu, en ce que la suspension ne pouvait être prononcée pour une durée indéfinie.
Pour notre part, nous estimons au contraire qu’une mesure conservatoire telle que la suspension du conseil d’administration se justifiait en l’espèce.
Nous rappelons qu’il ne s’agissait pas d’une sanction, mais d’une mesure visant à « geler » la situation en cas de carence à prendre les mesures de redressement qui s’imposaient, et ce après le mémoire en défense. Car ces mesures n’ont été effectives que nettement trop tard. cf : projet …?…
Sur la disproportion : la jurisprudence invoque du conseil constitutionnel du 17 janvier 1989/CSA concerne encore les suspensions/sanctions et non les mesures conservatoires. Quoi qu’il en soit, celles-ci doivent aussi certainement rester proportionnaires au but qu’elles poursuivent ; dans la jurisprudence Conseil d’Etat sur les mesures conservatoires. En l’espèce, tel nous paraît avoir été le cas, compte tenu de la gravité des irrégularités constatées.
Sur les suspensions conservatoires :
Critères de légalité rappelés par M. E dans conclusions CE Section 5 mai 1995 M. F, à propos de l’un des épisodes judiciaire de l’affaire OM- Valenciennes.
Commenter à AJDA 1995 p. 755 par M. G.
( à condition de garder un caractère provisoire, mais sans qu’il soit besoin qu’un terme précis soit fixé, une suspension a bien la nature d’une mesure conservatoire, alors même qu’elle est prononcée par l’autorité détenant la procédure disciplinaire et pour des faits qui pourraient être qualifiés de fautes. Elle n’est, à ces conditions, jamais une sanction, ( elle doit par ailleurs, se fonder sur des faits qui pourraient donner lieu à des poursuites disciplinaires ou pénales, qui sont d’une certaine gravité, et dont la matérialité est « pour le moins vraisemblable ».
( enfin, elle ne doit pas être gravement disproportionnée aux faits.