CAA de Paris, conclusions du rapporteur public sur l'affaire n° 09P01655

N° 09PA01655 M. B X
Séance du 1^er mars 2010
Lecture du 15 mars 2010
CONCLUSIONS de M^me Anne SEULIN, Rapporteur public M. B X fait appel du jugement n°0611585 du TA de Paris du 22 janvier 2009 n’ayant fait que partiellement droit à sa demande d’indemnisation en réparation du préjudice subi à la suite de la cessation de ses fonctions de président du conseil d’administration et de directeur du groupement d’intérêt public pour le dossier médical personnalisé, le tribunal ayant évalué son préjudice à la somme totale de 305 120 euros qu’il aurait à tort diminuée d’un tiers en retenant une faute d’imprudence de sa part et dont le reliquat aurait ensuite été diminué à tort des sommes de 83 820 euros et 79 000 euros. Il réclame en outre le paiement d’une somme de 198 000 euros au titre des indemnités de rupture de son contrat de travail.
1. M. X soutient d’abord que le jugement serait entaché d’insuffisance de motivation car les premiers juges n’auraient pas répondu au moyen tiré de la faute qu’aurait commit par l’Etat en s’abstenant d’approuver l’avenant à la convention constitutive du groupement d’intérêt public alors qu’il y était tenu.
Toutefois, en énonçant que « il ne résulte pas de l’instruction que l’absence d’approbation de l’avenant à la convention constitutive du groupement puisse être attribuée, dans les circonstances de l’espèce, à une attitude fautive de l’Etat », le tribunal a suffisamment répondu au moyen ci-dessus visé.
Aucune irrégularité ne peut donc être retenue de ce chef.
2. Au fond, les faits de l’espèce sont les suivants. M. B X a été nommé par un arrêté ministériel du 13 avril 2005, en qualité de président du conseil d’administration du groupement d’intérêt public dénommé « groupement de préfiguration du dossier médical personnel » (GIP-DMP), puis a été autorisé, par une décision de l’assemblée générale du groupement du 9 mai 2005, contresignée par les représentants des trois partenaires du groupement, à savoir l’État, la caisse nationale d’assurance-maladie des travailleurs salariés et la caisse des dépôts et consignations, à également exercer les fonctions de directeur de celui-ci.
A ce titre, un avenant n° 1 modificatif à la convention constitutive du GIP-DMP a été pris et contresigné par les mêmes représentants des partenaires du groupement, aux termes duquel : « Le président du conseil d’administration du groupement peut exercer les fonctions de directeur du groupement ».
Le contrat de travail de M. X en qualité de directeur du groupement a été signé le 3 juin 2005 par lui-même et le vice président du GIP, M. C D.
Mais par un arrêté ministériel du 13 juillet 2005, il a été mis fin aux fonctions de M. X en qualité de président du conseil d’administration du GIP-DMP, ce qui a entraîné, de facto, la cessation de ses fonctions de directeur du groupement.
3. M. X soutient que l’Etat a commis une faute en refusant d’approuver l’avenant n°1 du 8 mai 2005 portant modification de l’article 15 de la convention constitutive du groupement, ce qui a eu pour effet d’entacher de nullité son contrat de travail.
Aux termes de l’article L. 341-4 du code de la recherche, applicable en l’espèce : « La convention par laquelle est constitué le groupement doit être approuvée par l’autorité administrative ( …) ». En application de la règle du parallélisme des formes, les modifications apportées à la convention constitutive d’un GIP doivent aussi être approuvée par l’autorité administrative.
Ce pouvoir d’approbation a été précisé par le Conseil d’Etat dans un arrêt du 28 décembre 2005 syndicat mixte d’aménagement du bassin de la Vesle, n°268411, publié au recueil, aux termes duquel saisis d’une demande tendant à ce que soit approuvée la convention constitutive d’un groupement d’intérêt public, les ministres compétents doivent s’assurer de la légalité du projet de convention, vérifier qu’il entre bien dans le champ d’application de la loi et apprécier, sous le contrôle du juge, son contenu au regard de l’ensemble des intérêts généraux dont ils ont la charge.
Or, au cas présent, le ministre fait valoir que le cumul des fonctions de président du conseil d’administration et de directeur du GIP est interdit par les dispositions de l’article L. 341-3 du code de la recherche de sorte que le projet de modification de la convention constitutive du GIP était illégal et que l’autorité administrative a pu légalement refusé de l’approuver.
L’article L. 341-3 du code de la recherche dispose que « le directeur du groupement, nommé par le conseil d’administration, assure, sous l’autorité du conseil et de son président, le fonctionnement du groupement », ce qui suppose que les fonctions de président du GIP et de directeur soient effectivement distinctes.
Dès lors, compte tenu des dispositions susvisées, nous estimons, à l’instar de ce qu’ont décidé les premiers juges, qu’en refusant d’approuver par arrêté ministériel l’avenant n°1 du 8 mai 2005 portant modification de l’article 15 de la convention constitutive du GIP autorisant le cumul des fonctions de président du conseil d’administration et de directeur, l’Etat n’a pas commis de faute de nature à engager sa responsabilité.
4. Ce faisant, à défaut d’avoir été approuvé par l’autorité de tutelle, l’avenant n°1 du 8 mai 2005 et le contrat de travail de M. X conclu le 3 juin 2005 sur le fondement de cet avenant, sont entachés de nullité. Nous observerons aussi que le contrat de travail de M. X est aussi entaché de nullité faute d’avoir été signé et visé par le contrôleur d’Etat auprès du GIP.
Il y a donc eu faute de la part du GIP d’avoir employé M. X alors que l’avenant du 8 mai 2005 et son contrat de travail étaient entachés de nullité.
Mais il convient alors de distinguer, d’une part, les indemnités auxquelles M. X a droit sur le terrain quasi-délictuel en raison des fonctions qu’il a exercées sur la base d’un contrat de travail dont la nullité n’a pu faire naître d’obligation contractuelle à la charge des parties et, d’autre part, les indemnités auxquelles il a droit du fait de la cessation prématurée de ses fonctions.
a) En ce qui concerne le terrain quasi-délictuel, M. X est fondé à réclamer le paiement d’une indemnité correspondant au montant de sa rémunération pour les fonctions directoriales qu’il a exercées. Vous constaterez alors qu’en cours de procédure de première instance, le GIP lui a versé une somme d’un montant de 83 820 bruts correspondant au salaire mensuel brut de 16 500 euros qui était prévu pour l’exercice de ses fonctions de directeur.
Par ailleurs, M. X ne conteste pas la somme de 30 000 euros que lui a alloué le tribunal au titre de l’indemnité due pour l’exercice de ses fonctions de président du conseil d’administration pour la période du 13 avril au 13 juillet 2005.
Enfin, il ressort aussi de l’instruction que M. X a perçu de l’Etat une somme de 79 000 euros sur décision du juge des référés du 1^er mars 2007, pour indemniser le travail fourni pendant la période préalable à la constitution du GIP, du 1^er décembre 2004 au 11 avril 2005.
Il nous semble ainsi que M. X a perçu l’ensemble des indemnisations auxquelles il pouvait prétendre pour la période où il a exercé ses fonctions auprès des services de l’Etat puis auprès du GIP.
b) S’agissant maintenant des indemnités auxquelles M. X peut prétendre à la suite de la cessation anticipée de ses fonctions, le 13 juillet 2005, vous constaterez d’abord que la légalité de l’arrêté du 13 juillet 2005 mettant fin aux fonctions de président du conseil d’administration de M. X et, par voie de conséquence, à ses fonctions de directeur, n’est pas contestée puisque l’administration peut légalement mettre fin prématurément à un contrat de travail entaché de nullité.
Cet arrêté ne peut donc s’analyser comme une rupture du contrat de travail de M. X qui ouvrirait droit à l’indemnité de rupture d’un an de rémunération brute. La demande de M. X tendant au versement de cette indemnité de 198 000 euros ne peut donc qu’être rejetée.
Il nous semble en revanche, comme l’ont estimé à bon droit les premiers juges, que la responsabilité de l’administration peut être engagée en raison de la rupture fautive d’engagements pris à l’égard de M. X par l’administration.
Selon la jurisprudence, pour que des promesses non tenues engagent la responsabilité de l’administration, il faut qu’il s’agisse d’un engagement ferme et définitif susceptible de lier sérieusement la collectivité publique : C.E. 11 juillet 2008 M. Y et M. Z, n°287590.
Or, l’existence de tels engagements fermes et définitifs nous semblent en l’espèce établie par l’arrêté du 13 avril 2005 nommant M. X président du conseil d’administration du GIP, par la délibération du conseil d’administration du GIP du 21 avril 2005 le désignant à l’unanimité pour exercer les fonctions de directeur de ce groupement, par la délibération de l’assemblée générale du 9 mai 2005, signée comme on l’a dit plus haut par le représentant du directeur de la sécurité sociale, du secrétaire général de la Caisse des dépôts et consignation et du représentant du directeur général de la caisse nationale d’assurance maladie, adoptant l’avenant n°1 modifiant l’article 15 de la convention constitutive du groupement autorisant le cumul des fonctions de président du conseil d’administration et de directeur et, enfin, par la signature dudit avenant par ces mêmes autorités.
Par ailleurs, le contrat de travail de M. X a été signé le 3 juin 2005 par lui-même et par le vice-président du conseil d’administration. M. X pouvait donc, selon nous, se croire légitimement autorisé à exercer à la fois les fonctions de président du conseil d’administration et de directeur du GIP et pouvait espérer que son contrat de travail soit exécuté jusqu’au 31 décembre 2005, date à laquelle la mission du GIP devait, en fonction de sa convention constitutive, prendre fin au plus tard.
Dès lors, la rupture de ces engagements fermes et définitifs par le GIP en ce qui concerne le cumul des fonctions de président du conseil d’administration et de directeur du GIP et par l’Etat en ce qui concerne la nomination de M. X en qualité de président du conseil d’administration du GIP, constitue, comme l’ont estimé à bon droit les premiers juges, une faute de nature à engager la responsabilité de l’administration et nous estimons que M. X peut prétendre à une indemnité correspondant au montant des rémunérations qu’il aurait perçues du 14 juillet 2005 au 31 décembre 2005, soit la somme non contestée de 102 300 euros.
c) Par ailleurs, contrairement à ce que soutient M. X, les premiers juges n’ont pas déduit à tort les sommes de 79 000 euros et de 83 820 euros du montant des indemnités qui lui sont dues, car ces sommes ont été déduites a partir de l’évaluation globale de 305 120 euros d’indemnités à laquelle M. X pouvait prétendre, qui incluait lesdites sommes.
d) S’agissant pour finir de la part de responsabilité d’un tiers laissée à la charge de M. X en raison de son imprudence, contrairement à ce qu’ont estimé les premiers juges, nous estimons que M. X n’a pas commis de faute d’imprudence en acceptant d’exercer ses missions dans les conditions ci-dessus visées, compte tenu des assurances qu’il pensait légitimement avoir acquises par les délibérations susvisées du conseil d’administration et de l’assemblée générale du GIP et par sa nomination par arrêté ministériel du 13 avril 2005 comme président du conseil d’administration du GIP. Dès lors, nous vous proposerons de réformer le jugement du tribunal administratif sur ce point.
Il s’ensuit que l’indemnité à laquelle M. X peut prétendre s’élève à la somme totale de 305 120 euros – l’intéressé ne contestant pas les autres indemnités allouées par les premiers juges en réparation des fonctions exercées en qualité de président du conseil d’administration et de son préjudice moral – dont il convient de déduire les sommes de 79 000 euros et 83 820 euros qui ont déjà été versées à M. X, ce qui donne un reliquat à la charge de l’Etat et du GIP d’un montant de 142 300 euros incluant 30 000 euros au titre des fonctions exercées en qualité de président du conseil d’administration, 10 000 euros de préjudice moral et 102 300 euros au titre de l’indemnité correspondant aux rémunérations non perçues du 14 juillet au 31 décembre 2005.
Nous vous proposerons enfin de confirmer le partage de responsabilité par moitié entre l’Etat et le GIP, de sorte que chacun devra donc verser la somme de 71 150 euros à M. X.
PCMNC :
- à ce que la somme de 17 886, 67 euros que le GIP « dossier médical personnel » a été condamné à verser à M. X soit portée à la somme de 71 450 euros, augmentée des intérêts à compter du 23 mai 2006 et de la capitalisation des intérêts à compter du 7 janvier 2008.
- à ce que la somme de 22 706, 67 euros que l’Etat a été condamné à verser à M. X soit portée à la somme de 71 450 euros, augmentée des intérêts à compter du 23 mai 2006 et de la capitalisation des intérêts à compter du 7 janvier 2008.
- à la réformation du jugement du tribunal administratif de Paris en ce qu’il a de contraire aux présentes conclusions.
- à la condamnation de l’Etat à verser à M. X la somme de 2000 euros au titre des frais irrépétibles.