CAA de Paris, conclusions du rapporteur public sur l'affaire n° 97PA00578 97PA01881

97PA00578 97PA001881
Commune de Plaisir c/ Consorts B
Lecture du 12 février 2007
Conclusions de M^me Z A, commissaire du gouvernement
Les consorts B, propriétaires d’un terrain d’une superficie de 46.168 m², ont signé le 30 juin 1989 une promesse de vente de ces terrains, assortie de conditions suspensives, au profit de la société E-F G pour un prix de 12 millions de francs.
Une déclaration d’intention d’aliéner a été adressée à la commune de Plaisir, le 27 juillet 1989. Le 27 septembre 1989, le maire de Plaisir a fait usage de son droit de préemption sur les terrains en cause au prix de 5.759 MF, selon l’estimation du service des domaines.
Le 22 novembre 1989, les consorts B ont sollicité l’annulation de cette décision de préemption. Par jugement du 25 mars 1993, devenu définitif, le tribunal administratif de Versailles a annulé cette décision au motif que certaines des huit parcelles concernées étaient classées en zone ND dans laquelle le droit de préemption ne pouvait s’exercer.
Le 9 mars 1995, les consorts B ont demandé l’indemnisation de leur préjudice qu’ils ont évalué à 5.622.315 F, représentant la perte des revenus qui auraient pu être tirés du placement du capital de 12 MF entre le 27 septembre 1989, date de la préemption, et le 15 mai 1994, date de la décision de la cour administrative d’appel.
Par le jugement attaqué, dont la commune relève régulièrement appel, le tribunal a considéré que l’illégalité commise par la commune était constitutive d’une faute de nature à engager sa responsabilité, et a évalué la période de responsabilité de la date de la décision de préemption au 25 mai 1993, date de lecture du jugement annulant cette décision. S’agissant du montant du préjudice les premiers juges ont considéré qu’il y avait à la fois perte en capital et perte résultant de l’immobilisation prolongée du capital et ont alloué, pour ces deux chefs de préjudices confondus, une somme de 5.367.286 F, avec intérêts à compter du 9 mars 1995 et capitalisation des intérêts échus au 25 avril 1996.
La commune fait appel de ce jugement et remet en cause tant le principe de sa responsabilité que l’existence du préjudice et son évaluation.
1°) En ce que concerne la responsabilité de la commune :
A . La commune expose qu’à la date de la préemption, la question de savoir si une commune pouvait préempter des terrains d’un seul tenant, dont certaines parcelles n’étant pas soumises au droit de préemption, faisait l’objet de jurisprudences contradictoires et était controversée en doctrine. Cette question a finalement été tranchée par un récent arrêt de section Commune de Bouxières-aux-Dames du 23 juin 1995 (rec.273. conclusions M^me X).
La commune fait donc valoir qu’elle n’a pas commis de faute en prenant la décision litigieuse alors que cette question délicate n’était pas encore tranchée.
Mais, en principe, l’illégalité d’une décision d’urbanisme constitue une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’administration qui ne s’est pas vue reconnaître en la matière le régime de la faute lourde (C.E. Sect. 26 janvier 1973 Ville de Paris rec.77). D’ailleurs, par une décision du 30 juillet 1997 (Ville de Montreuil c/ consorts Y qui sera publiée), le Conseil d’Etat a appliqué, en matière de préemption, le régime de la faute simple et a considéré que la responsabilité de la puissance publique était engagée lorsque la décision de préemption est, comme l’espèce, illégale au fond.
Dans ces conditions, la décision illégale de préemption du maire engage la responsabilité de la commune de Plaisir.
B. La commune fait valoir également que sa responsabilité doit être atténuée en raison des fautes commises par les consorts B. Elle leur reproche en particulier d’avoir déposé une déclaration d’intention d’aliéner unique en vue de la vente de plusieurs parcelles appartenant à des propriétaires différents. M^me B possède en effet 6 des 8 parcelles concernées par la vente tandis que deux parcelles (cadastrées 25 et 28) appartiennent en indivision à M^me B et à ses filles.
Mais il ressort des pièces du dossier que, d’une part, ces huit parcelles sont d’un seul tenant et que, d’autre part, les parcelles 25 et 28, de faible superficie, sont englobées dans cette propriété d’un seul tenant. Il en résulte que les consorts B n’ont commis aucune faute en cédant ces huit parcelles formant une seule unité foncière.
Deux autres prétendues fautes des consorts B seront rapidement écartées :
1°) la commune soutient qu’elle s’est désistée de son appel relatif à la décision de préemption à la demande des consorts B. A supposer que ceci soit exact, l’appel interjeté par la commune devant votre cour avait fort peu de chances d’aboutir compte tenu de la jurisprudence Bouxières-aux-Dames. En conséquence, le désistement de la commune ne l’a pas privée d’une chance sérieuse de gagner son procès.
2°) la commune -qui frise la mauvaise foi- soutient que les consorts B auraient dû passer outre à la décision de préemption et poursuivre la vente de leur bien. Mais les décisions administratives étant exécutoires tant qu’elles ne sont pas annulées ou rapportées, les propriétaires n’ont commis aucune faute en respectant cette décision.
2. Sur l’existence et le montant du préjudice :
Vous aborderez à présent la question, délicate, de savoir si les consorts B ont subi un préjudice matériel, direct et certain du fait de l’illégalité de la décision de préemption. Vous devez garder à l’esprit que le juge doit réparer tout le préjudice subi par les parties mais qu’un principe fondamental du droit public veut qu’une personne morale de droit public ne doit en aucun cas être condamnée à payer une somme qu’elle ne doit pas.
En l’espèce, il s’agit d’un terrain de 4,6 ha supportant deux maisons dont l’une est habitée par M^me B, qui n’a pu être vendu entre le 27 septembre 1989, date de la préemption et le 25 mai 1993, date d’annulation de la décision de préemption , à laquelle les requérantes ont retrouvé l’usage de leur bien, soit une période de 3 ans et huit mois. Nous vous proposons donc de confirmer cette période retenue par les premiers juges.
Par ailleurs, ces terrains ont fait l’objet d’une promesse de vente à 12 MF, ont été évalués par le service des domaines à 5,7 MF, ont été évalués par un expert en janvier 1990 à 9,5 MF, ont enfin été vendus en 1995 à la société G (le premier acheteur) pour 7,5 MF.
Comment, avec cette avalanche de chiffres, calculer le préjudice subi par les consorts B ?
Les premiers juges ont estimé que le préjudice subi par les consorts B résultait, pour partie, de l’immobilisation de leur capital et, pour partie, de la perte de leur capital. A notre sens, le tribunal ne pouvait indemniser à la fois ces deux chefs de préjudices qui représentent, sous deux formes différentes, le même préjudice.
Ou bien, il indemnisait l’impossibilité de mobiliser le capital de 12 MF pendant la période de responsabilité ou bien il indemnisait la perte en capital.
En effet, en indemnisant le coût de l’immobilisation du capital, le juge raisonne comme si le propriétaire avait perçu le produit de la vente à la date prévue et que ce produit de la vente, placé, avait produit des revenus. En indemnisant la perte de capital -prix de vente escompté moins prix de vente réellement perçu – le juge fait comme si le propriétaire n’avait pas reçu, à la date prévue, le prix de la vente. Il faut donc choisir : si le juge décide de raisonner comme si le propriétaire avait perçu le produit de la vente, il ne peut ensuite, dans un deuxième mode d’évaluation, contradictoire avec le précédent, faire comme si il ne l’avait pas perçu.(en ce sens C.E. Sect. EDF c/ Farsat conl. Kahn D 1971 p.96).
Il s’ensuit qu’en accordant à la fois le coût de l’immobilisation du capital et la perte en capital, qui était exclusive de la précédente, le tribunal a condamné la commune à indemniser de deux manières différentes le même préjudice. Le jugement ne peut donc être confirmé sur ce cumul.
Vous devez donc clairement choisir entre le coût de l’immobilisation du capital et la perte en capital.
Par un arrêt de plénière THOBIE ( CCA Lyon 13 juillet 1993 tab. 1025) la cour administrative d’appel de Lyon a décidé que l’évaluation du préjudice était constituée par l’impossibilité de mobiliser le capital correspondant au prix de vente mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner pendant la période située entre la date de la décision de préemption et la date de son annulation.
Mais ce mode d’évaluation a été remis en cause par le conseil d’Etat dans sa décision Ville Montreuil c/ consorts Y en date du 30 juillet 1997 qui sera publiée. Dans ses conclusions, M^me X écarte ce mode de calcul au motif qu’il tient, pour un fait acquis, et que la vente se serait réalisée au prix déclaré par le vendeur et que, à l’issue de la période de responsabilité, le bien serait cédé. Dans ses conclusions, M^me X ne manquait pas de relever que la réalisation d’une vente au prix figurant dans la promesse de vente, si elle est probable, n’est jamais certaine, le promettant pouvant toujours, moyennant le versement de l’indemnité d’immobilisation, renoncer à l’acquisition. Elle ajoutait qu’au surplus la promesse de vente avait été consentie sous la condition suspensive de l’exercice du droit de préemption de sorte que l’acheteur pouvait, en vertu de cette clause, se délier, sans indemnité, de sa promesse.
Nous partageons ces objections et nous constatons qu’en l’espèce, la réalisation de la promesse de vente consentie par les consorts B à la société G n’était pas certaine dès lors que cette promesse comportait, comme condition suspensive, l’exercice du droit de préemption.
Dans ces conditions, nous vous proposons de vous en tenir, comme dans l’affaire commune de Montreuil dont la solution nous paraît tout à fait transposable, à la perte de capital subie c’est-à-dire à la différence entre la valeur vénale de l’immeuble, entre le début et la fin de la période de responsabilité.
En ce qui concerne l’évaluation de la valeur vénale de l’immeuble à la date de la préemption, rappelons, une fois pour toutes, que le juge a toute liberté pour évaluer la valeur d’un bien et qu’il n’est pas lié, notamment, par l’appréciation du juge judiciaire (C.E. 15 juin 1979 Cie groupe ancienne mutuelle rec.283). Dans ces conditions, le juge n’est pas davantage lié par le prix figurant dans une promesse de vente dont il n’est jamais certain qu’il n’a pas été surévalué.
Ainsi que nous l’avons dit, les terrains supportant deux maisons ont été successivement évalués à 12 MF (promesse de vente), à 9,5 MF (par un expert assermenté), à 5,7 MF (par les domaines) et a finalement été vendu à l’acquéreur initial au prix de 7,5 MF. Ainsi, en l’espace de 3 ans 8 mois -période de responsabilité – ce bien aurait perdu 37 % de sa valeur vénales sans que les consorts B apportent aucun élément de nature à établir que cette baisse correspondrait exactement à la baisse du marché pendant la même période.
Par ailleurs, vous disposez au dossier d’une expertise du 4 janvier 1990, dont les conclusions ne sont pas remises en cause par les consorts B, selon laquelle les terrains devaient être évalués à cette date à 9,5 MF. Nous vous proposons, sans qu’il soit besoin de nommer un autre expert, de retenir cette valeur vénale retenue par cette expertise, qui reflète exactement, par comparaison avec d’autres ventes réalisées dans le voisinage, la valeur du terrain à l’époque de la préemption. Il en résulte que la perte en capital des consorts B s’établit non à 4,5 MF, comme ils le soutiennent, mais à 2 MF seulement.
PCM nous concluons :
1°) à ce que la somme de 5.387.286 F allouée par les premier juges soit ramenée à 2 MF, 2°) à la réformation du jugement en ce qu’il a de contraire, 3°) au rejet du surplus des conclusions de la commune et des consorts B, 4°) à ce que vous rejetiez la demande de frais irrépétibles des consorts B qui sont, si vous nous suivez, parties principalement perdantes.
Sur la demande d’exécution :
Le 1^er juillet 1997, les consorts B ont sollicité devant la cour, après l’expiration du délai de trois mois prévu à l’article R.222-2 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, l’exécution du jugement du tribunal administratif de Versailles.
Par ordonnance du 14 octobre 1997, le président de la cour a ouvert une procédure juridictionnelle, conformément aux dispositions de l’article R.222-3 du même code. Il en résulte qu’il vous appartient, désormais, de statuer sur la requête des consorts B en vue d’assurer l’exécution de ce jugement.
Toutefois, par l’arrêt que vous allez rendre, si vous nous suivez, vous ramènerez de 5.387.286 F à 2.000.000 F l’indemnité allouée par les premiers juges. En raison de cette réformation, les consorts B ne peuvent plus demander l’exécution de ce jugement qu’à hauteur de 2 MF et le surplus de leurs conclusions est devenu sans objet (en ce sens C.E Office public H.L.M. de la ville de Paris 27 mars 1995 non publié).
En ce qui concerne la demande d’exécution, ramenée à 2 MF, vous devrez faire application des dispositions contenues aux articles L.8-4 et R.222-2 de votre code. Selon l’article L.8-4, en cas d’inexécution d’un jugement ou d’un arrêt définitif , la partie intéressée, peut demander au tribunal administratif ou à la cour administrative selon le cas d’en assurer l’exécution. En cas d’inexécution d’un jugement frappé d’appel, la demande d’exécution est adressée à la juridiction d’appel. Il résulte de ces dispositions qu’une partie qui se heurte, comme en l’espèce, à l’inexécution d’un jugement frappé d’appel ou d’un arrêt définitif peut en demander l’exécution au juge d’appel.
Toutefois comment ordonner l’exécution d’un jugement réformé voire infirmé par votre cour ?
Il ressort clairement de l’économie générale de l’article R.222-2 pris pour l’application de l’article L.8-4, que la demande d’exécution ne peut produire ses effets que lorsque le jugement ou l’arrêt est devenu définitif.
Examinons le cas qui vous est soumis :
En premier lieu, le jugement du tribunal administratif n’est pas devenu définitif puisqu’il a été frappé d’appel par la comme de Plaisir. Le tribunal ne pouvait donc ordonner l’exécution de ce jugement.
En revanche l’arrêt que vous allez rendre sera définitif dès son prononcé : la décision d’une juridiction qui a statué en dernier ressort, même si elle peut faire l’objet et fait effectivement l’objet d’un pourvoi en cassation, présente le caractère d’une décision passée en force de chose jugée (C.E. Aée 27 octobre 1995 Ministre du logement c/ Mattio Conclusions Arrighi de Casanova Bull des conclusions fiscales Janvier 1996 p.58).
Ainsi, dès son prononcé, votre arrêt aura force de chose jugée et s’il ne présente pas un caractère irrévocable n’en aura pas moins un caractère définitif . Nous vous renvoyons au sujet de ces distinction entre décisions définitives et décisions irrévocables, aux conclusions d’Arrighi de Casanova.
Toutefois votre arrêt, même passé en force de chose jugée et par là même devenu définitif, ne peut recevoir à son tour exécution qu’à l’expiration du délai incompressible de trois mois prévu à l’article R.222-2 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel selon lequel :
La demande tendant à ce que le tribunal prescrive les mesures nécessaires à l’exécution de ce jugement devenu définitif de ce tribunal.. Ne peut être présentée… avant l’expiration d’un déliai de trois mois à compter de la notification de ce jugement. Les mêmes conditions de délais s’appliquent à la demande présentée à la cour administrative d’appel soit pour l’exécution d’un arrêt définitif de cette cour, soit pour l’exécution d’un jugement rendu par un tribunal administratif ….qui est frappé d’appel devant celle-ci.”
Ce n’est que si à l’expiration de ce délai de trois mois, votre arrêt n’est pas exécuté que la demande des consorts B pourra être examinée.
En résumé il ressort des dispositions des articles L.8-4 et R.222-2 que le tribunal ou la cour ne peuvent ordonner l’exécution d’un jugement ou d’un arrêt que lorsqu’il est devenu définitif. Toutefois, ce principe de sécurité juridique ne fait pas obstacle à ce que, par précaution, les parties qui, en première instance, ont obtenu la condamnation de la personne publique, demandent l’exécution du jugement qui est frappé d’appel. Mais le juge doit attendre, pour faire droit à la demande d’exécution, qu’une décision définitive soit intervenue. Dans l’hypothèse inverse, pourraient être prises des décisions définitives alors même que par un arrêt postérieur, la solution de fond serait réformée voire infirmée ce qui aboutirait à des complications juridiques inextricables. Dans l’espèce dont vous êtes saisis, vous ne pouvez à la fois ordonner l’exécution d’un jugement de 5 MF et ramener cette condamnation à 2 MF. En effet, les arrêts que vous rendriez seraient contradictoires.
Vous ne pouvez davantage, à ce stade, ordonner l’exécution du jugement tel que réformé par la cour : en effet s l(‘article R.222-2 précité impose qu’une délai de trois mois se soit écoulé avant que la demande d’exécution puisse recevoir application. Il en résulte que, pour pallier ces contrariétés entre décision de fond et décision d’exécution, l’économie du système d’exécution prévu par les articles L.8-4 et R.222-2, qui subordonne l’exécution d’une décision à son caractère définitif, préserve à la fois les intérêts de la personne publique, que vous ne pouvez contraindre à exécuter un jugement frappé d’appel, et de la personne privée en ce que la demande d’exécution dont elle vous a saisis, en quelque sorte prématurément, reste pendante jusqu’à l’intervention de la décision définitive.
La solution, que nous vous proposons d’adopter, diverge des solutions, contraires entre elles, retenues tant par la cour administrative d’appel de Lyon et que par la cour administrative de Nantes (CCA Nantes 11 décembre 1996 M. C D 1997 p.307) mais elle a un triple mérite :
1°) elle concilie les solutions extrêmes des cours de Nantes et de Lyon 2°) elle est conforme, selon nous, à l’économie des articles L.8-4 et R.222-2 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel 3°) elle est conforme à la jurisprudence du Conseil d’Etat en la matière. Nous vous renvoyons à cet égard à deux décisions non publiées à partir desquelles nous avons bâti le raisonnement que nous vous soumettons (C.E. Ghersin 13 mars 1996 et Chayvialle 4 novembre 1994).
Nous avons d’ailleurs la quasi-conviction que les articles L.8-4 et R.222-2 se bornent à transposer et à adapter aux tribunaux et aux cours, la pratique mise en oeuvre par le Conseil d’Etat depuis la loi du 16 juillet 1980.
PCM nous concluons :
1°) à ce que vous déclariez qu’il n’y a pas lieu de statuer sur la demande d’exécution en tant qu’elle excède la somme de 2 MF 2°) à ce que vous décidiez de surseoir à statuer sur le surplus de la demande d’exécution jusqu’à l’expiration d’un délai de trois mois à compter de la notification de l’arrêt que vous allez rendre.