CAA de Paris, conclusions du rapporteur public sur l'affaire n° 99PA02946

4^e CHAMBRE A
PRESIDENT : Q-PIERRE JOUGUELET
RAPPORTEUR : L M
COMMISSAIRE DU GOUVERNEMENT : N O ***
AUDIENCE : MARDI 26 SEPTEMBRE 2000 / LECTURE : 10 OCTOBRE 2000 ***
AFFAIRE : n° 99PA02946
MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L’INDUSTRIE
C / M. Q-R X ( M^e Carole Boy) * c / jugement du tribunal administratif de Paris ***
CONCLUSIONS
Le MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L’INDUSTRIE conteste le jugement du 28 juin 1999 par lequel le TAParis a condamné l’Etat a verser le supplément familial de traitement ouvert du chef de M. Q-R X, fonctionnaire d’Etat. M. X demande le rejet du recours du ministre et ajoute des conclusions à fin d’injonction en vue de la liquidation de sa créance majorée des intérêts moratoires.
* Le TA a estimé que le ministre n’avait pas produit d’observations en défense, malgré la mise en demeure qui lui avait été adressée à cette fin, et qu’il devait donc être réputé avoir acquiescé aux faits exposés dans la demande dont M. X l’avait saisi.
Cependant, le ministre établit qu’il a produit un mémoire en défense en première instance, antérieurement à la clôture de l’instruction, soit le 5 février 1999. Le DPI le corrobore d’ailleurs.
Le jugement est donc irrégulier et doit être annulé. Il y a, par suite, lieu pour vous d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. X devant les juges de premier ressort.
*** * I Prescription quadriennale opposée par le ministre dans son mémoire en défense de première instance :
I-1 L’exception de prescription quadriennale a été opposée par le ministre, à la fin de son mémoire en défense, où il a indiqué, après avoir soutenu que la première épouse de M. X ne pouvait percevoir le SFT du chef de ce dernier dès lors qu’elle vivait en concubinage notoire, qu'“ en tout état de cause, il opposait à la demande de M. X les dispositions de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat.” *A quelle demande de M. X, le ministre oppose-t-il la prescription quadriennale ?
A la lecture tant de la réclamation préalable du 13 décembre 1993 que de la demande de première instance de M. X, il est manifeste que M. X demande le bénéfice du SFT, pour la période du 1^er juillet 1987 au 2 mai 1994, tant en son nom propre qu’au nom de sa première épouse. Mais, le ministre a restreint sa défense à son refus de verser le SFT à l’ex-conjointe de M. X, décision qu’il considère, à tort, comme la seule décision attaquée par M. X.
Or, M. X n’a pas qualité à agir pour le compte de son ex-conjointe : vous avez d’ailleurs, Monsieur le Président, fait connaître aux parties que la formation de jugement était susceptible de soulever d’office un moyen d’ordre public tiré de l’absence de qualité à agir de M. X au nom de M^me Y, sa première épouse.
Dès lors, il vous suffit de rejeter, comme irrecevables, les conclusions de M. X tendant à la condamnation de l’Etat à verser à son ex-conjointe une fraction du SFT réclamé et de constater qu’en tout état de cause, l’exception de prescription quadriennale n’a pas été opposée à la demande de M. X présentée en son nom propre. Vous n’avez donc pas à statuer sur l’exception de prescription quadriennale opposée par le ministre.
* I-2 Au surplus, comme nous allons l’exposer dans quelques instants, la prescription quadriennale n’a été opposée à bon droit par le ministre chargé des finances que pour une fraction de la période litigieuse, fraction pour laquelle le SFT n’est réclamé par M. X qu’au nom de son ex-conjointe.
Statuer sur l’exception de prescription quadriennale opposée par le ministre des finances dans la présente affaire conduirait à faire trois remarques :
*I-2-1 Comme vous avez pu l’entendre, le ministre des finances a opposé l’exception de prescription quadriennale de manière sommaire, puisqu’il s’est borné à invoquer la loi du 31 décembre 1968. M. X fait valoir que la décision par laquelle le ministre lui oppose ainsi la prescription quadriennale n’est pas motivée.
Il est vrai que cette décision entre dans la catégorie des décisions qui doivent être obligatoirement motivées en vertu de la loi du 11 juillet 1979 : CE, 86674, 2 décembre 1991, M. Z. Cette décision du CE a estimé que la décision ministérielle opposant la prescription quadriennale dans cette affaire satisfaisait aux exigences de la loi selon lesquelles la motivation doit comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision.
Il convient toutefois de se référer à la décision du 24 janvier 1986 du CE, 37615-37756-37811, M. A et autres : “le ministre de la santé a opposé expressément en première instance l’exception de prescription quadriennale aux demandes indemnitaires présentées par les requérants ; ces demandes ne comportant aucune incertitude sur le fait générateur des créances en litige et sur la date des réclamations des praticiens, le TA était à même de statuer sur l’exception soulevée par le ministre, qui doit dès lors être regardée comme suffisamment motivée dans les circonstances de l’espèce”.
Dans la présente affaire, le ministre des finances se réfère à votre arrêt n° 8900256 du 16 mai 1989, M. B, conforme à cette dernière décision du Conseil d’Etat.
Le mémoire en défense de première instance du ministre contient des informations sur le fait générateur de la créance dont se prévaut M. X. En effet, ce fait générateur est constitué, en principe, par le service fait par le fonctionnaire à compter de la naissance de son premier enfant. En l’espèce, le ministre précise les dates de naissance des enfants de M. X. Il précise également la date et le contenu de la réclamation dont l’intéressé l’a saisi le 13 décembre 1993.
La décision par laquelle il a opposé la prescription quadriennale nous paraît donc suffisamment motivée au regard de la jurisprudence invoquée par le ministre des finances.
* I-2-2 Cependant, M. X fait valoir, en deuxième lieu, que la prescription n’a pas couru contre lui, dès lors qu’il pouvait, avant sa réclamation du 13 décembre 1993, “être légitimement regardé comme ignorant l’existence de sa créance” au sens de la loi du 31 décembre 1968. Il fait état d’une information erronée qui lui aurait été donnée oralement par l’administration.
Toutefois, une jurisprudence constante du CE considère qu’une erreur d’interprétation des textes par l’administration, même incluse, le cas échéant, dans une circulaire, n’est pas de nature à faire légitimement regarder l’intéressé comme ayant ignoré l’existence de sa créance, dès lors qu’il lui était loisible de présenter une demande et, en cas de refus de l’administration, de former un recours contentieux pour faire valoir ses droits devant le juge administratif. Par exemple, CE, 77385, 20 décembre 1991, M. C, s’agissant du supplément familial de solde et des prestations familiales dont bénéficiaient les militaires servant outre-mer.
Il nous semble donc que M. X ne peut être légitimement regardé comme ignorant l’existence de sa créance.
* I-2-3 Mais, dans son mémoire en défense de première instance, le ministre a reconnu expressément que M. X avait présenté, le 13 décembre 1993, une réclamation tendant à la reconstitution de ses droits en matière de supplément familial de traitement.
Conformément à l’article 2 de la loi du 31 décembre 1968, cettte demande de paiement a interrompu la prescription.
Le fait générateur des créances dont se prévaut M. X est constitué par le service fait par lui à compter de la date de son entrée en fonctions, soit le 1^er juillet 1987, date postérieure aux naissances de ses trois enfants. Les droits sur lesquels ces créances sont fondées ont ainsi été acquis au cours de l’année 1987 et des années suivantes jusqu’au 2 mai 1994, date à laquelle son deuxième enfant a atteint l’âge de vingt ans et à laquelle M. X arrête la période au titre de laquelle il réclame le bénéfice du SFT. En application de la loi du 31 décembre 1968, les délais de prescription ont, pour les créances nées au cours de chacune de ces années, commencé à courir le 1^er janvier de l’année suivante et, s’ils n’étaient pas expirés, ont été interrompus par la demande de paiement présentée le 13 décembre 1993. Par suite, sont prescrites les sommes dont M. X a demandé le versement pour la période allant du 1^er juillet 1987 au 31 décembre 1988. Pour cette dernière période, M. X n’a demandé le bénéfice du SFT qu’au nom de sa première épouse.
Voir, par exemple, CE, 148748, 15 mars 1999, M^me D.
***
II Droits au SFT de M. X pour la période non couverte par la prescription quadriennale :
* II-1 Cadre juridique :
*Les textes applicables pendant la période allant du 1^er janvier 1989 au 2 mai 1994 sont :
- l’article 20 de la loi statutaire du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa version antérieure à sa modification par la loi du 26 juillet 1991 ou dans sa version issue de cette loi, selon le cas ;
- les articles 10 à 12 du décret du 24 octobre 1985 relatif à la rémunération des personnels civils et militaires de l’Etat et des personnels des collectivités territoriales, dans sa version modifiée par le décret du 9 mars 1988, ou par celui du 4 février 1989 ou par celui du 18 novembre 1991, selon le cas.
* La jurisprudence a eu l’occasion de préciser les règles applicables, notamment, en cas de divorce et, en particulier, en cas de divorce entre un fonctionnaire et un non-fonctionnaire suivi, le cas échéant, d’un remariage.
L’administration l’a fait, de son côté, par plusieurs circulaires ou instructions, qui divergent éventuellement de la jurisprudence. Ainsi, en l’espèce, le ministre s’est fondé sur son Instruction n° 88-96-B1-V36 du 5 août 1988, (direction de la comptabilité publique), non publiée mais reproduite, par exemple, dans le Code pratique de la fonction publique.
*Comme vous le savez, le supplément familial de traitement renvoie à la notion d'“enfant à charge” retenue, en matière de prestations familiales, par le code de la sécurité sociale.
Cependant, le droit de la sécurité sociale opère une distinction entre l’allocataire, c’est-à-dire la personne du chef de laquelle s’ouvre le droit aux allocations, et l’attributaire, c’est-à-dire, la personne qui perçoit effectivement les allocations. Le lien entre la réglementation régissant le SFT et celle régissant les prestations familiales prévues par le code de la sécurité sociale aurait pu risquer d’aboutir, en cas de divorce ou de séparation de fait, à refuser au fonctionnaire le bénéfice du SFT et, par suite, à en priver ses enfants.
En effet, dans le cas d’un couple constitué par un fonctionnaire et un non-fonctionnaire, seul peut ouvrir droit au SFT celui des conjoints qui a la qualité de fonctionnaire. Or, au regard du droit de la sécurité sociale, dans divers cas de figure, il n’a pas la qualité d’allocataire : c’est notamment le cas du fonctionnaire divorcé ou séparé lorsque la garde des enfants est confiée au conjoint non fonctionnaire, qui a alors seul la qualité d’allocataire.
Pour éviter que les enfants soient privés de cet avantage financier qu’est le SFT, la jurisprudence administrative a depuis longtemps adopté une conception souple de la notion d'“enfant à charge”, en considérant, dans le cas d’un couple constitué d’un fonctionnaire et d’un non fonctionnaire, que la circonstance que le fonctionnaire se sépare de son conjoint ne fait pas obstacle à ce que le supplément familial de traitement continue à être calculé, du chef du conjoint fonctionnaire, sur la base du nombre global d’enfants à la charge du fonctionnaire après son divorce ou sa séparation de fait, qu’il s’agisse des enfants qu’il a eus avec son ancien conjoint, même si celui-ci exerce désormais seul sur eux l’autorité parentale, ou des enfants que ce fonctionnaire a eus d’une nouvelle union ou encore de ceux qu’il a pu recueillir, voire des enfants que son nouveau conjoint a eus d’une précédente union et que le fonctionnaire a pris à sa charge, (hypothèse de CE, Assemblée, n° 126550, Ministre de la défense c / M^me E, 14 avril 1995.)
Voir, CE, Section, 11 janvier 1946, Sieur Provenchère, L., p. 8 : “les enfants d’un fonctionnaire divorcé doivent être regardés comme étant juridiquement à sa charge” “ même s’il n’en a pas la garde, sous réserve, toutefois, du cas où l’ex-conjoint, à qui le jugement de divorce a confié la garde des enfants, serait également fonctionnaire”
Voir CE, Section, 6 juillet 1956, Dame Bègue, L., p. 303 ; CE, Section, 10 juin 1966, Sieur Hecht, L., p. 391, publié avec les conclusions de M. F. Le “lien entre la réglementation relative au SFT et celle édictée en matière de prestations familiales ne saurait, néanmoins, dans le cas où les enfants d’un fonctionnaire ou agent de l’Etat sont à la charge effective d’une personne n’ayant pas cette qualité, être interprétée comme privant lesdits enfants du bénéfice de l’indemnité dont s’agit”
Cette jurisprudence permet donc au fonctionnaire, divorcé ou séparé d’un conjoint non fonctionnaire, qui n’a plus la garde de ses enfants ou qui n’exerce plus sur eux l’autorité parentale, d’ouvrir droit au SFT, quelle que soit la situation de son ex-conjoint, que celui-ci se soit remarié ou non ou qu’il vive ou non avec un nouveau compagnon, étant précisé que les enfants éventuellement issus de cette nouvelle union n’étant rattachés ni génétiquement ni juridiquement au fonctionnaire considéré, sont bien sûr exclus du nombre des enfants de ce dernier ouvrant droit au SFT de son chef.
A cet égard, l’instruction du 5 août 1988, sur laquelle le ministre s’est fondé pour rejeter la demande de M. X présentée au nom de son ex-conjointe est illégale en ce qu’elle ajoute incompétemment aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent le SFT une disposition selon laquelle “le SFT cesse … d’être versé lorsque l’ancien conjoint non fonctionnaire (père ou mère) vit en concubinage notoire”. Cette instruction néglige sur ce point l’intérêt des enfants, qui, pour le juge, est primordial *L’intérêt des enfants exige, en outre, la globalisation des enfants à la charge du fonctionnaire, en raison de la progressivité du SFT que justifient des préoccupations natalistes.
* Pour que les enfants bénéficient effectivement du SFT, le législateur et le juge ont ajouté que le SFT auquel le parent fonctionnaire ouvre droit ne peut être versé qu’entre les mains de la personne assumant effectivement la charge de l’enfant, qui sera, selon le cas, le parent fonctionnaire ou le parent non fonctionnaire. Le cas échéant, le SFT, calculé en fonction du nombre global d’enfants à la charge, génétiquement ou juridiquement, du fonctionnaire sera partagé entre ce dernier et son ex-conjoint non fonctionnaire au prorata des enfants respectivement à leur charge effective. Voir, CE, 20 juin 1980, Ministre de la santé et de la famille c / M. G, L., p. 283 ; CE, 61328, 7 mai 1986, M. H.
Voir CE, 150876, 16 octobre 1998, Ministre de l’intérieur c / M. I : le SFT ne pouvait être “attribué” qu’à l’ex-épouse, non fonctionnaire, de M. I, agent de l’Etat ; le CE en a déduit que l’autorité administrative était, par suite, “tenue” de refuser de verser le SFT à M. I, même si lui seul y ouvrait droit.
*En tout état de cause, voir les conclusions de M. F sur CE précité Sieur Hecht : “le taux du supplément ne peut être calculé qu’en fonction de la situation de la personne qui y ouvre droit, et ce calcul ne peut être influencé par le fait que le montant total du supplément sera réparti et versé entre les mains de deux personnes différentes”.
*Le souci de l’intérêt de l’enfant a même conduit le CE, dans sa décision de Section, 48756, Ministre du budget c / M^me J, conformément aux conclusions de M^me P, à décider, dans le cas d’un rappel de SFT , que ce rappel devait être versé entre les mains de la personne qui assume la charge effective des enfants à la date de la liquidation du rappel de SFT, si les enfants sont encore à charge à cette date. Le SFT ne constitue pas uniquement un remboursement des frais engagés pour l’enfant. M^me P prévoyait, dans ses conclusions, une seule exception à cette règle : “ si …, lors du versement (du) rappel, les enfants ne sont plus à la charge effective de l’un des conjoints en raison d’un décès, ou de la majorité … (le SFT) est versé à la personne qui assumait la charge effective de l’enfant pendant la période litigieuse”.
* II-2 Circonstances de l’espèce : M. X, fonctionnaire entré en fonctions le 1^er juillet 1987, a eu, d’un premier mariage avec M^me Y, non fonctionnaire, deux enfants nés respectivement le 25 janvier 1972 et le 2 mai 1974. A la suite de leur divorce, prononcé le 22 mai 1985, ses enfants ont été confiés à la garde de la mère. Le 17 décembre 1985, M. X a eu un troisième enfant avec une nouvelle compagne avec qui il se remariera le 22 juin 1991, date à partir de laquelle il déclare avoir la charge de cet enfant.
En application du cadre juridique que nous avons retracé, s’agissant de la période non prescrite par la prescription quadriennale, il faut distinguer :
- la période allant du 1^er janvier 1989 au 22 juin 1991 : le droit au SFT est ouvert du chef de M. X sur la base de deux enfants. Ce SFT ne peut être versé qu’à son ex-conjointe qui en assume la charge effective.
- la période allant du 23 juin 1991 au 25 janvier 1992, date à laquelle son aînée atteint l’âge de vingt ans : le droit au SFT est ouvert du chef de M. X sur la base de trois enfants. Les deux tiers de ce SFT ne peuvent être versés qu’à l’ex-conjointe de M. X ; un tiers doit être versé à celui-ci.
-la période allant du 26 janvier 1992 au 2 mai 1994, date à laquelle son deuxième enfant atteint l’âge de vingt ans : le droit au SFT est ouvert du chef de M. X sur la base de deux enfants. La moitié de ce SFT ne peut être versé qu’à son ex-conjointe, l’autre moitié doit être versée à M. X.
* Rappelons que M. X n’a pas qualité à agir au nom de M^me Y et que, par suite, ses conclusions tendant à la condamnation de l’Etat à verser à son ex-conjointe la fraction du SFT qui ne peut être versée qu’à celle-ci, doivent être rejetées comme irrecevables.
* En ce qui concerne la part de SFT qui doit être versée à M. X, il y a lieu de condamner l’Etat à la verser à l’intéressé et de renvoyer celui-ci devant l’administration pour sa liquidation.
*En appel, M. X demande pour la première fois que le SFT qui lui sera versé soit assorti des intérêts moratoires. Il est recevable à le faire même s’il est l’intimé, dès lors que ses conclusions, sur ce point, ne soulèvent pas un litige différent de celui que soulève l’appel principal : CE, 8 mai 1961, Jouanneau, L., T., p. 1152 ; CE, 51038, 30 janvier 1987, MM. K et Seriéis.
En principe, les intérêts sont alloués à compter du jour où la demande de paiement du principal a été reçue par l’autorité administrative. Le dossier ne permet pas de fixer cette date. Il vous est donc proposé de retenir la date d’enregistrement au greffe du tribunal administratif de la demande de première instance de M. X, soit le 25 mars 1994.
S’agissant de créances venant à échéance à des dates échelonnées dans le temps, les sommes dues porteront intérêts au taux légal à la date du 25 mars 1994 pour les sommes échues à cette date, puis, à chacune des échéances suivantes, 31 mars, 30 avril et 2 mai 1994.
* Enfin, M. X affirme, sans être contredit par le ministre, que celui-ci n’a pas exécuté le jugement attaqué et ne lui a donc encore rien versé au titre du SFT auquel il a droit. Vous pourrez, dans ces conditions, accueillir les conclusions à fin d’injonction présentées par M. X, dès lors que votre arrêt, si vous nous suivez, implique nécessairement que l’Etat prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé et prescrire au ministre, sur le fondement du premier alinéa de l’article L.8-2 du CTACAA, de procéder à l’exécution de votre arrêt, en versant à M. X le rappel de SFT auquel il a droit, dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
PAR CES MOTIFS […]
- à l’annulation du jugement du 28 juin 1999 du TAParis ;
- à la condamnation de l’Etat à verser à M. X, au titre de la période du 23 juin 1991 au 25 janvier 1992, un tiers du SFT calculé sur la base de trois enfants et, au titre de la période du 26 janvier 1992 au 2 mai 1994, la moitié du SFT calculé sur la base de deux enfants.
Ces sommes seront assorties des intérêts au taux légal à compter du 25 mars, du 31 mars, du 30 avril et du 2 mai 1994, pour les sommes échues à chacune de ces dates.
- à ce qu’il soit prescrit au ministre de liquider et verser ces sommes à M. X dans un délai de deux mois à compter de la notification de votre arrêt et de vous adresser copie des actes qu’il aura pris à cette fin.
- au rejet du surplus du recours du ministre et du surplus de la demande présentée par M. X devant le tribunal administratif de Paris.