Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021 (2)

Le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année 2021 s'établissent comme suit :
Exposé des motifs :
Le présent article met en œuvre la disposition prévue dans l'article 8 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, en comparant les soldes publics effectif, conjoncturel et structurel réalisés en 2021, fondés sur les conventions de la comptabilité nationale, à ceux prévus par la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, d'une part, et à ceux prévus par la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (ci-après « LPFP 2018-2022 ») d'autre part. Le solde structurel réalisé pour 2021 est calculé sur la base des hypothèses de croissance potentielle retenues dans la LPFP 2018-2022, à savoir 1,30 % pour l'année 2021.
En 2021, le solde public s'est établi à -6,5 % du PIB, après -9,0 % du PIB en 2020. Il a été légèrement révisé en baisse par rapport à l'estimation de mai 2022 (-6,4 % du PIB), notamment du fait de l'intégration d'Action Logement Services dans le périmètre des administrations publiques par l'Insee.
Les dernières estimations de l'Insee de l'activité et de solde public conduisent à estimer un solde structurel de -1,3 point en 2020. En 2021, le solde structurel se dégrade de 3,2 points de PIB. Cette dégradation est notamment due au fait que les dispositifs de soutien d'urgence pèsent fortement sur le solde public et sa composante structurelle en 2021, alors qu'ils étaient traités en mesures exceptionnelles et temporaires en 2020. Le solde structurel serait ainsi de -4,4 points de PIB en 2021, soit un écart de -3,2 points par rapport à la LPFP. En cumul sur 2020-2021, l'écart du solde structurel à la programmation atteint -2,8 points de PIB.
Conformément à l'article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance des finances publiques, les circonstances exceptionnelles ont été activées dans les conditions prévues à l'article 23 de la loi organique de 2012, comme relevé dans l'avis 2020-1 du 17 mars 2020 du Haut Conseil des Finances publiques (HCFP) sur le PLFR I 2020.
Les données du présent article s'appuient, sur les premiers résultats des comptes nationaux des administrations publiques publiés par l'Insee le 28 mars 2023 concernant les ratios de finances publiques et sur les comptes annuels publiés par l'Insee le 31 mai 2022 concernant l'estimation de la croissance en volume.

I – Le résultat budgétaire de l'État en 2021, hors opérations avec le Fonds monétaire international, est arrêté à la somme de - 170 739 441 421,20 €.
II – Le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l'année 2021 est arrêté aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après :
Exposé des motifs :
Le solde budgétaire de l'exercice 2021 s'établit à - 170,7 Md€, soit une amélioration de 34,4 Md€, par rapport au déficit prévu par la seconde loi de finances rectificative pour 2021 (- 205,1 Md€). Cette évolution résulte principalement d'un rebond très marqué de l'économie française au second semestre 2021. Cette reprise, plus forte et plus rapide qu'escomptée, traduit l'efficacité des mesures de soutien d'urgence et de relance mises en œuvre depuis 2020, qui ont permis de préserver l'économie et l'emploi et renforcer le potentiel de croissance.
Les recettes nettes s'inscrivent en 2021 en hausse de 25,3 Md€ par rapport à la prévision de la seconde loi de finances rectificative pour 2021 (LFR 2). Ainsi, une plus-value de 3,6 Md€ de TVA, portée par la vigueur de la consommation, et de 9,9 Md€ d'IS, principalement sous l'effet de la reprise de l'activité économique, avec en particulier des recouvrements au titre de l'échéance d'acompte d'IS de décembre très élevés, sont enregistrées. Par ailleurs, le rendement de l'IR (+ 1,6 Md€) et les droits de mutation à titre de gratuit (+ 1,1 Md€) exécutés fin 2021 sont supérieurs aux prévisions de la LFR 2.
Les dépenses nettes baissent de 3,1 Md€ par rapport à la prévision de la LFR 2. Cette baisse résulte principalement du moindre recours aux dispositifs de soutien et d'urgence compte tenu d'un niveau d'activité meilleur que prévu, entraînant notamment une baisse des dépenses au titre de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » de 2,3 Md€ par rapport à la prévision de la LFR 2. Les dépenses ordinaires du budget de l'État sont également inférieures de 2,9 Md€ aux prévisions, notamment s'agissant des appels en garantie au titre des prêts garantis par l'État (PGE), les mesures de protection des entreprises ayant permis d'en limiter la sinistralité.
Le solde des comptes spéciaux connaît une amélioration de 5,9 Md€ par rapport à la prévision de la LFR 2 pour 2021. Cette amélioration est principalement portée par les comptes de concours financiers, en raison notamment de l'amélioration du solde du compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » de 1,3 Md€. Le contexte de résilience des entreprises a, en effet, conduit à un moindre recours au dispositif de prêts au titre du Fonds de développement économique et social (+ 1,0 Md€) ainsi qu'aux avances aux entreprises. Par ailleurs, le report d'une opération programmée de refinancement de la dette du Soudan a également contribué à l'amélioration de 0,7 Md€ du solde du compte « Prêts à des États étrangers ».

Le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'année 2021 est arrêté aux sommes présentées dans le tableau de financement ci-après :
Exposé des motifs :
Le tableau de financement évalue le besoin de financement de l'État et les ressources mobilisées pour y répondre. Il retrace les flux de trésorerie ayant concouru à l'équilibre financier de l'État et non son équilibre comptable tel qu'il ressort de la comptabilité générale et budgétaire de l'État.
Le besoin de financement de l'État s'établit in fine à 285,2 Md€ en 2021. Il est inférieur de 7,8 Md€ à celui projeté en loi de finances initiale pour 2021 (LFI) et de 35,8 Md€ à celui projeté en seconde loi de finances rectificative pour 2021 (LFR 2). Le déficit à financer a atteint 170,7 Md€, soit une amélioration de 2,6 Md€ par rapport à la LFI et de 34,4 Md€ par rapport à la LFR 2. Les amortissements de titres d'État à moyen et long terme ont été de 118,3 Md€, comme anticipé en LFI.
Les autres besoins de trésorerie ont été de -5,1 Md€, contre 0,1 Md€ anticipé en LFI. Ce montant est négatif car il inclut notamment la neutralisation de la provision annuelle pour indexation du capital des titres indexés, inscrite en dépense dans le déficit budgétaire à financer alors qu'elle ne génère pas de besoin en trésorerie. Cette dépense s'est élevée à 3,0 Md€ en 2021.
Les ressources de financement comprennent en premier lieu 260,0 Md€ d'émissions de titres à moyen et long terme, nettes des rachats, conformément au programme d'émission prévu en LFI.
Les autres ressources de financement se sont élevées au total à 25,2 Md€, en baisse de 7,8 Md€ par rapport à la LFI et de 35,8 Md€ par rapport à la LFR2.
Les primes, nettes des décotes, enregistrées à l'émission des titres à moyen-long terme se sont établies à 16,5 Md€. En effet, afin de répondre à la demande de marché et de minimiser ainsi le coût de financement, l'État réémet régulièrement des titres à partir de souches obligataires créées antérieurement, dont les caractéristiques ne changent pas. En particulier, les taux de coupons des titres sont fixés avant leur émission, tandis que les taux d'intérêt fluctuent en permanence sur les marchés. Les primes et décotes à l'émission des titres compensent la différence, sur la durée de vie des titres, entre le montant des coupons qui seront versés et le taux de marché à l'émission. Si le coupon servi par un titre est supérieur au taux de marché à l'émission de ce titre, les souscripteurs paient à l'émission un prix d'achat supérieur à la somme qui sera remboursée à échéance (la valeur faciale du titre ou « pair ») : une « prime à l'émission » est alors enregistrée en trésorerie. Dans le cas contraire, une « décote à l'émission » apparaît (l'État reçoit moins que la valeur faciale du titre). En 2021, les taux d'intérêt de moyen et long termes ont varié au gré des incertitudes liées à la crise sanitaire et des anticipations d'inflation mais sont restés proches de leurs plus bas historiques. Sur l'ensemble des émissions de moyen et long termes, le taux moyen à l'émission s'est établi à - 0,05 %, après - 0,13 % en 2020. En conséquence, les taux de coupon des titres émis étaient la plupart du temps plus élevés que les taux de marché à l'émission, occasionnant la réception en trésorerie d'un volume important de primes à l'émission, à hauteur de 16,5 Md€, après 30,1 Md€ en 2020. Les primes et décotes impactent la trésorerie de l'État mais sont en revanche neutres sur le budget de l'État.
Par ailleurs, les fonds déposés au Trésor par les correspondants ont augmenté de 18,7 Md€ par rapport à fin 2020, contre une hausse de 7,0 Md€ anticipée en LFI. Ces dépôts incluent notamment l'essentiel des trésoreries des collectivités locales et des établissements publics, centralisées au Trésor. Les entités déposantes étant nombreuses et autonomes, il n'est généralement pas possible d'anticiper avec précision l'année précédente les variations de cette ressource en trésorerie. La progression constatée en 2021 résulte notamment de la hausse des dépôts de plusieurs établissements publics.
Ces ressources supplémentaires et les moindres besoins de financement ont permis en conséquence, d'une part, de diminuer l'endettement de court terme de 6,2 Md€, contre une hausse de 19,5 Md€ envisagée en LFI. Elles ont contribué, d'autre part, à augmenter de 4,4 Md€[1] la trésorerie disponible en fin d'année, contre une stabilisation anticipée en LFI et une réduction de celle-ci de 33,3 Md€ prévue en LFR 2.
La variation nette de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an s'établit à 142,5 Md€ en valeur faciale sur l'année 2021, soit un niveau conforme au plafond fixé par la LFI (inchangé dans la première et deuxième loi de finances rectificative respectivement du 19 juillet 2021 et du 1er décembre 2021).