Projet de loi ordinaire résultats de la gestion et approbation des comptes de l’année 2023

Le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution, les dépenses des administrations publiques résultant de l'exécution exprimées en milliards d'euros courants, l'évolution des dépenses publiques résultant de l'exécution sur l'année exprimée en volume, les prélèvements obligatoires, les dépenses et l'endettement de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution et les principales dépenses des administrations publiques pour 2023 considérées comme des dépenses d'investissement au sens du dernier alinéa de l'article 1er A et du 2° de l'article 1er E de la Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances, ainsi que ces mêmes agrégats inscrits en loi de finances initiales pour 2023 et pour l'année 2023 dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 s'établissent comme suit :
En % du PIB sauf mention contraire
Exécution 2023
LFI 2023
LPFP 2023-2027
Pour l'année 2023
Ensemble des administrations publiques
Prévision
Ecart
Prévision
Ecart
Solde structurel (1) (en points de PIB potentiel)
-4,6
-4,0
-0,6
-4,1
-0,49
Solde conjoncturel (2)
-0,8
-0,8
0,0
-0,7
-0,10
Solde des mesures ponctuelles et temporaires (3) (en points de PIB potentiel)
-0,1
-0,2
0,1
-0,1
0,02
Solde effectif (1+2+3)
-5,5
-5,0
-0,5
-4,9
-0,57
Dette au sens de Maastricht
110,6
111,2
-0,5
109,7
1,0
Taux de prélèvements obligatoires (y.c UE, nets des CI)
43,5
44,9
-1,5
44,0
-0,6
Dépense publique (hors CI)
56,7
56,9
-0,2
55,9
0,8
Dépense publique (hors CI, en Md€)
1 589
1 572
17
1 575
14
Évolution de la dépense publique hors CI en volume (%) 1
-1,1
-1,1
0,0
-1,3
0,2
Principales dépenses d'investissement (en Md€) 2
25
25
0,0
25
0,0
1 À champ constant.
2 Au sens de la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027.
Exposé des motifs :
Le présent article met en œuvre la disposition prévue dans l'article 1 l de la loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances, en comparant l'écart des soldes effectifs et structurels résultant de l'exécution pour l'année 2023 fondés sur les conventions de la comptabilité nationale entre, d'une part, ceux prévus par la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 et d'autre part, les soldes pour l'année 2023 définis dans la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.
L'Insee a publié le 26 mars 2023 les premiers résultats des comptes nationaux des administrations publiques. Le déficit public est évalué à 5,5 % du PIB en 2023, contre 4,8 % en 2022 et 4,9 % prévu dans la loi de fin de gestion pour 2023 (LFG) et dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (LPFP 2023-2027).
La décomposition structurelle du solde public 2023 présentée dans l'article liminaire et ci-après repose sur les hypothèses de croissance potentielle de la LPFP 2023-2027. Pour l'exercice de la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année (PLRG 2023), la croissance potentielle de la programmation demeure en effet la référence ainsi qu'en dispose l'article 62 de la loi organique relative aux lois de finances.
Par rapport à l'année 2022, la hausse de déficit en 2023 (+0,7 point de PIB) s'explique à hauteur de +0,3 point de PIB par la dégradation du solde conjoncturel. En effet, bien que la croissance du PIB en volume ait bien résisté en 2023 (+0,9 %), elle évolue à un rythme inférieur à celui de la croissance potentielle (+1,35 %).
L'augmentation du déficit par rapport à 2022 s'explique également par une baisse de près de -0,5 point de PIB potentiel du solde structurel, celui-ci passant à -4,6% en 2023. Cette dégradation du solde structurel résulte du faible dynamisme des recettes qui est lié principalement à :
- l'évolution spontanée des prélèvements obligatoires, nettement plus faible que la croissance en valeur du PIB, qui a contribué à dégrader l'ajustement structurel de -1,6 point de PIB potentiel ;
- des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires (achèvement de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales et suppression de la moitié de la contribution à valeur ajoutée des entreprises) qui ont pesé à hauteur de -0,2 point de PIB potentiel sur l'ajustement structurel.
Ces impacts ont été pour partie importante compensés par l'extinction progressive des mesures d'urgence et de soutien mises en place pendant la crise sanitaire (+0,6 point), ainsi que par la baisse du coût des mesures pour lutter contre la hausse du prix de l'énergie (+0,3 point) et par le reflux de la charge de la dette liée aux titres indexés sur l'inflation (+0,3 point).
Par rapport aux orientations pluriannuelles de la LPFP 2023-2027, qui correspondent également aux prévisions sous-jacentes au PLF pour 2024, le solde structurel inscrit dans l'article liminaire du PLRG 2023 est inférieur de -0,49 point de PIB potentiel à celui figurant pour 2023 dans la LPFP 2023-2027.
Cet écart s'expliquerait à hauteur de -4 Md€ par le changement de méthodologie lié au passage des comptes nationaux en base 2020. Cet impact sur le solde public est principalement dû à la sortie de l'Etablissement de Retraite additionnelle de la Fonction Publique (ERAFP), structurellement excédentaire, du champ des administrations publiques. Ce seul reclassement a conduit à une dégradation du déficit public d'environ 2,6 Md€ en 2023.
Le passage en base 2020 des comptes nationaux induit également des changements méthodologiques affectant significativement les ratios de finances publiques sans impact sur le solde, avec notamment un niveau nettement plus élevé des dépenses publiques et des recettes hors prélèvements obligatoires. Deux principaux effets expliquent cette augmentation : (i) l'intégration du compte complet de SNCF Réseau (dont seul le solde était retracé précédemment) pour 10 Md€ environ de hausse des recettes hors PO et des dépenses, et (ii) un nouveau traitement des corrections liées à la recherche et développement pour 4 Md€ environ de hausse des recettes hors PO et des dépenses. Ainsi, s'agissant tout particulièrement de la dépense, ce sont donc les effets du changement de base qui expliquent très largement les écarts importants sur le montant en milliard d'euros et sur la part dans le PIB de la dépense publique entre les résultats de l'exécution 2023 et les objectifs de la LPFP 2023-2027. La croissance de la dépense entre 2022 et 2023 est légèrement plus dynamique qu'anticipé ; elle est notamment affectée par une baisse des dépenses estimées en comptabilité nationale pour 2022 liée aux mesures de lutte contre la hausse des prix de l'énergie, de -3 Md€. Hors ces effets, la dépense résultant de l'exécution 2023 est globalement maîtrisée par rapport aux objectifs de la LPFP 2023-2027, comme le montre le repli de la dépense publique en volume (-1,1%).
Ce changement de base, opéré en tout indépendance par l'Insee sous le contrôle d'Eurostat, peut être considéré comme un fait inhabituel indépendant de la volonté du Gouvernement et ayant un effet sensible sur les finances publiques sans aucun effet sur la soutenabilité des finances publiques de la France, qui ne pouvait pas être anticipé au moment de l'adoption de la LPFP 2023-2027. Ainsi, il est plus pertinent de comparer le solde structurel résultant de l'exécution 2023 à celui de la LPFP en corrigeant des effets du changement de base des comptes nationaux, afin de comparer les résultats dans le même référentiel de comptabilité nationale. Dès lors, l'écart de solde structurel à prendre en considération par rapport aux objectifs de la LPFP est à -0,35 point de PIB potentiel.
L'écart entre le solde inscrit en PLRG 2023 et celui inscrit en LPFP 2023-2027 s'élève au total à -15 Md€. Hors l'effet estimé du changement de base des comptes nationaux, il s'élève donc à -11 Md€.
Cet écart de -11 Md€ s'explique principalement par une moins-value sur les recettes de prélèvements obligatoires (environ -21 Md€). En outre, les dépenses des collectivités locales ont été plus dynamiques qu'anticipé dans la LPFP (-4 Md€ d'effet sur le solde public). En sens inverse, les dépenses ont été moindres qu'anticipé sur le budget de l'Etat (environ +6 Md€ d'effet sur le solde public) et des Odac (+2 Md€ sur le solde public). Par ailleurs, les recettes hors prélèvements obligatoires ont été plus élevées que prévu (environ +5 Md€ sur l'ensemble des administrations publiques, sans inclure les effets du changement de base).

I – Le résultat budgétaire de l'État en 2023, hors opérations avec le Fonds monétaire international, est arrêté à la somme de -172 972 201 009,24 €.
II – Le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l'année 2023 est arrêté aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après :
Exposé des motifs :
Le solde budgétaire de l'exercice 2023 s'établit à - 173,0 Md€, soit une dégradation de 1,7 Md€ par rapport à la prévision de la loi de fin de gestion pour 2023 (- 171,2 Md€) et de 8,0 Md€ par rapport au déficit prévu par la loi de finances initiale pour 2023 (- 164,9 Md€). Cette évolution s'explique par un montant de recettes fiscales nettes du budget général moindre qu'escompté, ce faible dynamisme reflétant le ralentissement économique observé au cours de la seconde moitié de l'exercice. La diminution des ressources a été en partie compensée par une maîtrise des dépenses nettes du budget général.
Par souci de cohérence de lecture entre les exercices, les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux de l'exercice 2022 ont été retraités et considérés comme des dépenses, et non comme des moindres recettes, conformément aux dispositions de la loi organique du 21 décembre 2021 entrées en vigueur en 2023.
Les recettes nettes du budget général s'établissent à 279,9 Md€ (286,4 Md€ avec fonds de concours), soit un total moindre de 7,8 Md€ que celui prévu en loi de fin de gestion pour 2023. Cette diminution est due principalement à un total de recettes fiscales nettes moindre qu'escompté (- 7,7 Md€), qui s'explique principalement par un plus faible montant d'impôt sur les sociétés net (- 4,4 Md€), lié à un acompte de décembre minoré. Le montant total de TVA perçu est inférieur de 1,4 Md€ à la prévision. Le rendement de l'impôt sur le revenu net recule quant à lui de 1,4 Md€ en raison d'un dynamisme plus faible qu'attendu des revenus 2022 et 2023 déclarés en 2023, du fait d'une masse salariale privée moins élevée que prévu.
Les dépenses nettes du budget général s'établissent à 448,1 Md€ (454,6 Md€ avec fonds de concours), traduisant une consommation moindre de 6,4 Md€ qu'anticipée en loi de fin de gestion pour 2023, et inférieure aux crédits ouverts aux ministères en loi de finances. Sur le périmètre des dépenses de l'État, cette sous-consommation tient d'une part au pilotage de fin de gestion des crédits de la mission « Défense » (- 1,6 Md€), et d'autre part aux sous-exécutions identifiées sur plusieurs missions, dont la mission « Économie » (- 3,6 Md€), en lien avec le guichet « aide aux entreprises énergo-intensives » et les opérations sur le programme abondant le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ». Enfin, le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales est moins mobilisé, en raison d'un moindre recours au « filet de sécurité » déployé pour faire face à l'augmentation des prix de l'énergie (-1,3 Md€).
Enfin, le solde des opérations des comptes spéciaux (hors FMI) s'établit à - 5,1 Md€, en dégradation de -0,5 Md€ par rapport la loi de fin de gestion pour 2023. Cette inflexion résulte d'une diminution des recettes du CAS « Pensions » (- 0,3 Md€), du fait d'un montant de cotisations perçues moindre que ce qui était attendu, en raison de difficultés rencontrées par certains ministères dans leur recrutement.

Le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'année 2023 est arrêté aux sommes présentées dans le tableau de financement ci-après :
Exposé des motifs :
Le tableau de financement évalue le besoin de financement de l'État et les ressources mobilisées pour y répondre. Il retrace les flux de trésorerie ayant concouru à l'équilibre financier de l'État et non son équilibre comptable, tel qu'il ressort de la comptabilité générale et budgétaire de l'État.
Le besoin de financement de l'État s'établit in fine à 314,6 Md€ en 2023. Il est supérieur de 9,7 Md€ à celui projeté en loi de finances initiale pour 2023 (LFI). Le déficit à financer a atteint 173,0 Md€, soit une dégradation de 8 Md€ par rapport à la LFI. Les amortissements de titres d'État à moyen et long terme ont été de 149,6 Md€, dont 144,5 Md€ en valeur nominale et 5,1 Md€ de suppléments d'indexation du capital des titres indexés sur l'inflation arrivés à échéance en 2023.
Les autres besoins de trésorerie ont été de -11,0 Md€, contre -12,6 Md€ anticipé en LFI. Ce montant est négatif car il inclut notamment la neutralisation de la provision annuelle pour indexation du capital des titres indexés, inscrite en dépense dans le déficit budgétaire à financer alors qu'elle ne génère pas de besoin en trésorerie. Cette dépense s'est élevée à 15,8 Md€ en 2023, elle correspond à une provision qui ne sera décaissée que lors du remboursement de chaque titre indexé sur l'inflation.
Les ressources de financement comprennent en premier lieu 270,0 Md€ d'émissions de titres à moyen et long terme, nettes des rachats, conformément au programme d'émission prévu en LFI. L'endettement de court terme a augmenté de 20,8 Md€, contre une hausse de 3,3 Md€ envisagée en LFI.
La contribution du compte du Trésor à la Banque de France s'est élevée à 47,6 Md€, diminuant ainsi à due concurrence la trésorerie disponible en fin d'année, contre une contribution de 24,5 Md€ anticipée en LFI.
Les fonds déposés au Trésor par les correspondants ont diminué de 11,5 Md€ par rapport à fin 2022, contre une stabilisation anticipée en LFI. Ces dépôts incluent notamment l'essentiel des trésoreries des collectivités locales et des établissements publics, centralisées au Trésor. Les entités déposantes étant nombreuses et autonomes, il n'est généralement pas possible d'anticiper avec précision les variations de cette ressource en trésorerie.
La hausse des taux d'intérêt au cours de l'année 2022 a conduit à constater 21,2 Md€ de décotes nettes lors de l'émission des titres à moyen et long termes. En effet, afin d'assurer une liquidité maximale sur les différentes souches d'obligations et ainsi de minimiser le coût de financement, les émissions de l'État reposent sur le principe de l'assimilation des souches, c'est-à-dire que l'État réémet régulièrement des titres à partir de souches obligataires créées antérieurement, dont les caractéristiques comme le coupon sont figées, tandis que les taux d'intérêt fluctuent en permanence sur les marchés. Les primes et décotes à l'émission des titres compensent la différence, sur la durée de vie des titres, entre le montant des coupons qui seront versés et le taux de marché à l'émission. Si un titre émis comporte un coupon d'intérêt inférieur au taux de marché en vigueur, alors le prix est inférieur au pair et l'État reçoit moins que la valeur faciale du titre : une décote à l'émission est alors enregistrée en trésorerie. Dans le cas contraire, lorsque le taux de coupon est supérieur au taux de marché, les investisseurs sont disposés, pour obtenir le titre, à payer une prime et le prix est supérieur à la valeur faciale. Sur l'ensemble des émissions de moyen et long terme, le taux moyen à l'émission s'est établi à 3,03 %, après 1,43 % en 2022. Or, après une longue période de taux négatifs, de nombreuses souches portent un coupon très faible, voire nul. En conséquence, en 2023, les taux de coupon des titres émis étaient la plupart du temps plus faibles que les taux de marché à l'émission, occasionnant le décaissement de décotes à l'émission. Les primes et décotes affectent la trésorerie de l'État mais sont en revanche neutres sur le budget de l'État.
Par ailleurs, la dotation de la Caisse de la dette publique consacrée à l'amortissement de la dette Covid s'élève à 6,6 Md€. Cette dotation affecte le budget de l'État mais est neutre en trésorerie.
La variation nette de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an s'établit à 125,5 Md€ en valeur faciale sur l'année 2023, soit un niveau conforme au plafond fixé par la LFI.